應對東北地區鄉村人口生育問題的政策規制研究

周曉焱，張建華

（東北石油大學 1.人文科學學院，黑龍江 大慶，163318； 2. 經濟管理學院，黑龍江 大慶，163318）

21世紀以來，我國經濟社會發展取得長足進步，但是快速工業化和城市化的虹吸效應，使得我國鄉村地區基礎差、底子薄、發展滯后的狀況尚未得到根本改變。從第七次全國人口普查數據來看，我國鄉村人口為5.1億人，相比第六次全國人口普查，10年間鄉村人口減少了1.64億人。[1]我國常住人口城鎮化率已經達到了63.89%，但戶籍人口城鎮化率為45.4%，[2]說明城市中常住人口中有近三成為鄉村戶籍人口，由此可見我國鄉村人口被城市“虹吸”的程度。在人類工業化和城鎮化發展過程中，鄉村人口減少和鄉村適度收縮的情況難以避免。但是作為鄉村面積廣大、人口眾多且以農業為主要經濟支柱之一的地區，我國東北地區如何在城鎮化進程中保持鄉村人口均衡發展，避免鄉村過度收縮，實現城鄉人口長期均衡發展就是一個非常值得研究的問題。

一、東北地區鄉村人口生育問題的現狀及特點

20世紀90年代以來，我國東北地區鄉村經濟發展緩慢、農業農村發展滯后等問題突出，同時受到計劃生育政策慣性影響，東北地區鄉村生育率顯著低于全國農村的平均水平，加之人口流動使得鄉村人口空心化、空巢化問題嚴重，東北地區鄉村人口發展面臨前所未有的困境。

(一) 東北地區鄉村人口總量持續減少，且減少速度和規模明顯大于其他地區

從歷次全國人口普查數據來看，東北地區鄉村人口數量呈現出持續下降的情況。據第七次全國人口普查數據，相比第六次全國人口普查，東北地區鄉村人口凈減少超過了1 400萬人，減少比例達到31.4%。①本來東北地區人口密度就比較低，鄉村人口的大量外流必然會使人口密度繼續降低，從而對東北地區經濟社會的長期發展，尤其是對國家糧食安全產生影響。同時，東北人口變化還呈現出邊境地區人口下降速度快于非邊境地區的特點。以黑龍江省為例，2010—2020年的十年間全省人口自然增長率為負增長，具體為-16.86%，而邊境地區的人口自然增長率均為負增長，且超過全省平均水平，其中伊春市、大興安嶺行署的人口自然增長率為-23.45%和-35.24%，塔河縣更是達到-44.79%。②邊境地區(尤其是農村地區) 的人口減少，必然會影響到東北邊境地區的國家安全。

(二) 東北地區鄉村人口生育持續低迷，顯著低于全國平均水平

從遼寧省、吉林省、黑龍江省歷年統計年鑒來看，三省分別在2010年、2016年、2015年就出現人口自然增長率的負增長，說明東北地區的生育率已經出現了明顯降低。從第五次、第六次全國人口普查數據來看，東北地區鄉村總和生育率長期在1.3的“極低生育線”以下運行，遼吉黑三省鄉村總和生育率從2000年的1.2、0.92和0.96，減少到2010年的0.96、0.9和0.85，均低于兩次人口普查中全國鄉村總和生育率1.43的水平，[3-4]并呈現出與全國總和生育率同向的下行趨勢。而第七次全國人口普查數據顯示全國的總和生育率為1.3[1]，也就意味著東北地區鄉村人口總和生育率仍然處于低位運行狀態。

(三) 東北地區鄉村人口一孩占比持續下降，孩次占比不合理

東北地區鄉村一孩占新生兒總數的比例在下降，二孩、三孩及以上占新生兒總數的比例在上升，這一趨勢說明東北地區鄉村人口的長期均衡發展存在隱憂。根據歷年人口普查和1%人口抽樣調查數據可知，東北地區鄉村新生兒中一孩占比從2000年的76.03%下降到2010年的68.32%，2015年一孩占比進一步下降到62.76%；二孩占比從2000年的22.17%增加到2010年的28.61%，2015年二孩占比進一步上升到34.3%；三孩及以上新生兒占比從2000年的1.8%增加到2010年的3.07%，2015年三孩及以上占比變為2.94%。[3-5]一孩生育率反映了在沒有政策限制下的生育情況，可以說，一孩生育率的高低直接體現了東北地區鄉村育齡婦女生育意愿減少和行為趨向下降的變化趨勢。

(四) 東北地區鄉村人口平均初育年齡持續延后，農村新生人口總量下降

在育齡婦女孩次生育不甚合理的情況下，東北地區鄉村育齡婦女平均初育年齡③的推遲，對東北鄉村人口總量的影響更加直接。1990—2017年，我國育齡婦女平均初育年齡從23.4歲提高到26.8歲[6]，平均初育年齡持續延后的趨勢十分明顯。同時，根據歷年人口普查和1%人口抽樣調查數據可知，全國鄉村地區育齡婦女平均初育年齡也從2000年的23.74歲[3]提高到2015年25.01歲[5]，而東北地區的變化與全國趨勢一致。以黑龍江省為例，該省鄉村地區育齡婦女平均初育年齡從2000年的22.9歲[7]提高到2015年26.83歲[8]，平均初育年齡延后近4歲，明顯高于全國平均水平。這一變化趨勢也充分說明，近20年來東北鄉村新生人口實際增長數量較為有限，再疊加人口流動的因素，就直接導致了鄉村人口總量下降。

(五) 東北地區鄉村新生兒性別比偏高的情況依然存在

從歷年人口普查和1%人口抽樣調查數據來看，東北地區鄉村新生兒男女性別比雖然低于全國鄉村的平均水平，但是一直維持在110∶100左右，到2010年更是達到116.80∶100，與公認的103∶100至107∶100的合理性別比相比還有很大差距。[4]過高的新生兒性別比，會對鄉村人口長期均衡發展產生較大社會風險，甚至會在一定程度上惡化鄉村人口的婚戀機會和環境，導致家庭結構不穩定和婚戀成本上升。

(六) 東北地區鄉村人口年齡結構不合理，育齡婦女減少速度明顯快于全國平均水平

東北地區人口年齡結構呈現出“少子化”和“老齡化”疊加的特點。我國0—14歲人口比例已經從2000年的20.89%減少到2020年17.95%，65歲以上老人的比例從2000年的6.96%增加到2020年的13.5%，[9-10]其中東北地區更是先于全國進入中度老齡化社會。同時，東北地區鄉村育齡婦女占鄉村女性人口的比例下降較快，從2000年的62.1%下降到2015年的52.25%，較全國鄉村平均水平低了1.87%，[3-5]尤其是受人口絕對數量的限制，東北地區鄉村育齡女性絕對數就更為有限了。育齡女性數量和比例的雙重下降，必將對東北地區鄉村人口可持續發展產生持續性的負面影響。

總之，東北地區鄉村面臨較為嚴重的人口數量下降、總生育率極低、年齡性別結構不合理和人力資源弱化等一系列人口問題，急需調整生育政策，為東北地區鄉村振興提供助力。

二、東北地區鄉村人口生育問題的成因

(一) 長期執行計劃生育政策，東北地區鄉村人口生育觀念發生改變

東北地區在傳統上就是城鎮化率較高和單位體制較為嚴密的地區，長期嚴格執行計劃生育政策，已經對東北地區的生育觀念產生了深入影響，改變了東北地區鄉村人口傳統的生育觀念，“少生、優生”已經得到了大家的廣泛認同。[11]鄉村育齡人口在選擇生育時更加謹慎，在生育、養育和教育方面的需求也越來越高，這大大限制了生育率的提高。受人口流動、職業發展、受教育過程延長等因素影響，晚婚晚育的情況大大增加，使得育齡人口初育時間推遲。同時，東北地區鄉村育齡女性生育意愿持續下降。對于缺乏濃厚家族觀念和生育文化的東北地區，這一習慣一旦形成，就很難改變。

(二) 生育、養育和教育成本上升，東北地區鄉村人口生育意愿顯著下降

一方面，受到經濟發展、人口流動、家庭規模小型化和婚姻穩定性下降等因素影響，普遍性晚婚晚育導致的育齡女性生育和胎兒發育風險增加，以及教育、醫療和日間照料等優質服務資源的稀缺性，都大大增加了子女的生育、養育和教育成本。[12]另一方面，計劃生育政策實行以來，子女生育數量急劇下降，家庭對于子女培養的期望值和投資都急劇增加，出于對家庭和自身未來投資的需要，“優育”轉化為在生育、養育和教育方面的“攀比”，以保證子女在未來的競爭中能夠取得優勢地位。從2017年全國生育狀況抽樣調查數據來看，一旦進入非理性的“競爭狀態”，出于對成本的考量，具有一定學歷的中等收入階層會由“生育主力”轉化為生育的“觀望群體”。[13]同時，對于養育成本不敏感的高收入階層和低收入階層而言，生育的積極性突顯反而會在一定程度上導致人口生育的逆向淘汰。

(三) 人口流動常態化，東北地區鄉村人口生育率難以提高

第七次全國人口普查數據表明，東北地區常住人口中流動人口比第六次全國人口普查時增加了1 273萬人。[10]從流動方向來看，人口從鄉村流向城市，從中小城市流向區域性中心城市。同時，流出的人口往往是具備一定知識和能力的青壯年人口，這些人口的遷出必然會導致人口流出地區的生育率下降、人口年齡和性別比例失調、人口素質下降等一系列問題。[14]同時，除省會城市和城市核心區對人口有較高吸引能力以外，其他城市和非核心區的人口外流現象較為普遍，尤其是資源型城市以及縣級以下中小城鎮對本區域內鄉村人口的吸納能力較弱。[15]這使得東北地區的鄉村人口無法就近實現市民化，鄉村人口跨市域、省域轉移成為常態，也呈現出明顯的鄉村收縮現象。《2019年城鄉建設統計年鑒》數據顯示，2010—2019年東北地區的行政村減少776個，自然村減少5 899個。[16]而且這種鄉村收縮呈現出明顯的由北至南、由邊境到內地的梯度差異，說明地理區位、氣候等因素在鄉村收縮中的作用不能忽視。

三、東北地區現行生育政策現狀及其不足

(一) 我國東北地區現行生育政策現狀

長期以來，我國的生育政策一直是計劃生育體系的重要組成部分，以限制人口生育作為政策重點目標。但是21世紀以來，我國人口增長日趨緩慢、總和生育率下降、人口結構惡化等人口發展的結構性問題日益突出，因此，我國的生育政策開始快速轉向以促進生育并實現人口均衡發展為目標的政策調整時期。在21世紀的這20年間，我國政府在政策的頂層設計方面、全國性和區域性生育政策的制定方面都進行了一系列調整和改進，逐漸放棄和取消了抑制生育的政策內容，并逐步形成較為完整的促進人口生育的政策體系。筆者在2022年1月查閱各級政府部門網站后，整理出了我國東北地區現行主要生育政策法規簡表(見表1) 。

(二) 我國現有生育政策在應對東北地區鄉村人口問題中存在不足

盡管從2011年開始，我國政府在生育政策頂層設計上相繼推出“雙獨二孩”、“單獨二孩”和“全面

二孩”政策，又在婚孕服務、流動人口服務、嬰幼兒日間照料服務和基本教育服務等方面，制定了一系列支持生育的具體政策，力圖達到改善城鄉生育的目的。但從第七次全國人口普查數據來看，2020年我國的總和生育率僅為1.3[1]，無法實現《國家人口發展規劃(2016—2030年) 》提出的總和生育率達到1.8的階段性目標[17]。同時，東北地區鄉村的人口減少更是達到了1 400萬人以上④，生育率和人口結構指標都出現了快速惡化的情況，因此，東北地區現行生育政策還存在諸多急需加以完善和優化之處。

1. 生育政策的頂層設計難以有針對性地解決東北地區鄉村人口問題

就目前的政策頂層設計來看，首先是受到“政策慣性”和傳統認識的影響，政府對鄉村地區生育問題快速惡化的情況認識不足。當鄉村地區人口生育問題凸現出來以后，又對快速扭轉生育問題期望過于急迫，使得各級政府制定《人口發展規劃》和開放“二孩”生育等政策時的宏觀指標較高，而實踐中難以實現。其次，現行生育政策對地方政府制定區域性生育政策的授權并不具體，僅規定了地方政府可以根據地方實際情況制定本地區的生育政策[18]，但受到現有財稅管理體制和人力管理體制的限制，東北地區的各級地方政府難以在實踐中制定高于中央生育政策水平的區域性政策。再次，生育及生育支持政策內容龐雜，往往涉及發改委、衛健委、人社部、農業農村部、財政部、民政部等諸多部門，缺乏整合和協調機制，所以生育及生育支持政策的碎片化非常明顯。最后，不同部門的政策往往根據本部門的需求來制定，使得政策之間存在沖突，甚至出現南轅北轍的情況。

2. 生育政策缺乏對東北地區鄉村人口問題的針對性政策設計

從20世紀80年代開始，我國計劃生育政策就對鄉村人口生育“網開一面”，歷次生育政策調整主要針對城市人口和企事業單位職工。由于大家對鄉村生育問題的認識還局限在“傳宗接代”和“多子多福”的傳統觀念上，我國各級政府對鄉村生育問題的惡化現狀普遍存在重視不足的情況。首先，通過在東北三省政府官網上搜索結果可見，除了延續中央和省級政策以外，絕大數市縣級政府都沒有制定《人口與計劃生育條例》的實施細則，在基層政策執行層面上缺乏針對鄉村生育問題的政策設計。其次，吉林和黑龍江兩省對邊境地區、少數民族鄉村居民的生育優待政策雖然被延續下來了，但是隨著國家生育政策的一步步放開，原來鄉村在生育人口數量上的“優待”已不復存在。再次，因我國農業生產的特殊性，現有生育政策在婚假、產假、陪產假、計劃生育休假和生育補貼等方面的規定，事實上把鄉村居民排除在相關保障之外。最后，生育支持政策缺乏對鄉村人口的實際幫助。關于生育和養育的稅收減免，因稅收制度的設計難以直接惠及鄉村人口；家庭補貼和兒童津貼等政策設計的缺乏，使得在缺乏經濟補償手段的情況下，現有生育支持政策無法在短期內起到改善鄉村生育的作用。而其他關于鄉村低保、鄉村危房、上下水改造等政策，更是側重于貧困問題的應對，只是兼顧到了兒童生存條件的改善。

3. 生育政策的執行存在不足

首先，隨著傳統計劃生育政策逐漸退出，與之配套的超生處罰、社會撫養費征收等執行的阻力和難度越來越大，傳統的人口計劃生育管理的方式方法開始越來越不適用于今天的實際。同時，生育政策關注的領域已經越來越超出了傳統的生育政策的領域，開始向降低生育、養育、教育成本的家庭支持政策，直接影響人口生育的流動人口政策，間接影響人口生育的性別平等政策等新領域擴展，政策執行領域的挑戰與壓力反而越來越大。其次，隨著我國中央政府部門改革的持續推進，我國人口與計劃生育主管機關經歷了從“國家計劃生育委員會(1981) ——國家人口和計劃生育委員會(2003) ——國家衛生和計劃生育委員會(2013) ——國家衛生健康委員會(2018) ”的變化，其內設的主管人口計劃生育業務機構和資源配置卻相對減少，地方各級政府也進行了相應的調整。這就使得這些機構負責的領域在大大擴張的同時，其負責的生育管理服務的內容不斷復雜化和多樣化，導致各級政府在宏觀層面的管理和服務能力有所下降。最后，在基層專兼職計劃生育人員的配備方面，《人口與計劃生育法》只是原則性地規定了“村民委員會、居民委員會應當依法做好計劃生育工作”[18]。在省級的《人口與計劃生育條例》中，只有吉林省明確規定了從鄉鎮到村級計劃生育機構和專兼職人員的配備、聘任、與管理的具體規范；規定了鄉村專(兼) 職計劃生育工作人員的報酬標準和來源，[19]而東北其他兩個省對鄉村計劃生育工作的規定基本上延續了國家的規定。因此，這些法規對東北地區鄉村基層政策執行的直接指導作用有限。

綜上所述，東北地區鄉村生育問題的緩解，需要將秉持“城鄉融合”原則、遵循從碎片化到整體化的優化思路、堅持推進鄉村經濟社會發展作為生育政策完善的最終目標。

四、完善和創新東北地區鄉村生育政策的建議

2021年6月26日《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》頒布，提出了對我國生育政策進行綜合性設計的要求，尤其是“著眼于我國人口發展面臨的突出矛盾和問題”“破除影響人口長期均衡發展的思想觀念、政策法規、體制機制等制約因素，提高人口治理能力和水平”等重要提法，指出完善和創新區域性生育政策的必要性。[20]因此，需要結合東北地區的實際情況，針對鄉村地區在社會保障、基本公共服務上的短板，通過差異化的政策設計，對東北地區鄉村生育政策加以完善和創新。

(一) 推動區域性生育政策的頂層設計上的完善與創新

首先，合理確定區域性生育政策目標。在中短期目標上，應以適應“少子化”為目標，在短期內起到減緩鄉村人口生育率下降速度的作用，最大限度地控制“少子化”的負面影響。在中長期目標上，要以糾正鄉村人口的“少子化”為目標。根據東北地區鄉村實際情況，對關鍵性農業生產部門和邊遠艱苦的鄉村地區人口實施傾斜政策，糾正關鍵部門和關鍵地區的人口流失問題，實現人口的合理流動，以保障育齡人口的穩定。總之，只有實現區域性生育政策與國家經濟社會發展總體規劃相協調，才能夠實現鄉村人口生育的可持續增長。

其次，科學確定區域性生育政策的關鍵指標。在全國性人口發展規劃的基礎上，確定東北地區鄉村人口的合理規模，確定總和生育率、自然增長率和遷徙率等指標的合理區間，這是科學合理進行具體政策設計的前提。

再次，推進區域性生育政策在宏觀層面的整合。我國人口問題面臨的挑戰，遠遠超過其他發達國家，同時不同地區面臨的人口問題也存在較大差異。因此，需要根據不同地區和城鄉差別，不斷修訂區域性中長期人口發展規劃，進行年度人口生育問題匯報和督察制度；在中央和地方層級上建立生育政策的協調機制，充分協調不同地區和部門的需求，實現政策制定的科學全面。

最后，在區域性生育政策評估方面，要合理評價政策力度和效果。需要充分認識到鄉村生育問題的艱巨性，不能幻想能夠在短期內扭轉生育率較低的問題；也需要認識到通過生育政策的優化和切實執行，是能夠把鄉村人口生育率保持在合理區間內的。所以，既要防止政策“用力過猛”“大起大落”，造成資源浪費和不可持續；又要防止畏難情緒，見不到短期效果，就悲觀失望、喪失信心。

(二) 推動生育政策實施細則的完善與創新

首先，要推動各級地方政府根據中央層級的頂層設計和宏觀生育政策，制定地方性的配套政策和實施方案，使生育政策的原則性規定可以落到實處。在具體實施細則的制定中，應該改變現行生育政策執行中“重城市輕鄉村”“重體制內輕體制外”的傾向，使鄉村人口可以在具體生育政策執行的過程中獲得更多的實際收益。

其次，恢復獨立的生育政策執行部門和其內設的鄉村生育主管機構，并以立法的方式明確相關執行部門的權責和資源配置，使其可以專注于鄉村的綜合性生育服務和家庭支持服務、性別平等支持服務、家庭補貼和兒童津貼服務等工作，以提高生育政策在鄉村執行的專業性。

最后，要加強基層執行機關和人員配置的法制化、專業化。通過立法行動明確從鄉鎮到村級專兼職工作人員的職權劃分、配備數量、報酬標準和財政統籌方式；引入專業人才和社會組織，充分動員多元化社會主體參與到生育政策執行中來。

(三) 推動東北地區鄉村具體生育政策的完善與創新

首先，推動“區域性”生育政策的突破。嘗試全面取消生育限制，并以必要政策促進初次生育時間提前為重點，對鄉村育齡人口生育潛力進行徹底挖掘。同時，采取城鄉有別的生育政策設計，對鄉村人口生育服務、社會保險和經濟補償方面給予必要的傾斜，敢于在中央政策基礎上創新政策的內容和執行手段，更好地體現“區域性”生育政策的靈活性和針對性。

其次，完善以降低生育、養育、教育成本為目的的生育支持政策。一是制定為鄉村育齡人口的生育提供經濟補償機制，實現生育觀念和生育行為的轉變。在公共財政允許的范圍內，如為鄉村人口建立一次性生育補助(按照子女生育次數給予差異性的生育補貼、分娩補貼) ，提高生育保險對鄉村育齡人口生育的保障水平等；建立專項生育補償基金，發放未成年子女的兒童津貼、學業津貼；以家庭為單位和子女數量計算的稅收減免等措施，加大對生育家庭的補償，間接降低生育成本。通過經濟刺激生育政策，可以間接提高居民收入以降低他們生育孩子的成本，減輕他們撫養孩子的經濟壓力。二是從與育兒相關的基本公共服務角度看，為所有鄉村產婦和兒童提供具備基本的營養補足與食品援助服務；加強對兒童日間照料服務內容和標準的規劃，完善對0—3歲嬰幼兒的日間照料服務機構和人才的規劃。三是建立以家庭為基礎的支持政策，為鄉村擁有未成年子女的家庭提供教育、醫療、住房福利等；在政策層面進一步簡化結婚登記手續，降低結婚年齡限制等措施，為鄉村育齡人口提供婚姻介紹服務、婚姻補貼，鼓勵育齡人口承擔婚姻家庭責任；依法消除家庭暴力等破壞家庭穩定性的行為；鼓勵祖父母和父親更多地承擔育兒責任，防止出現“喪偶式育兒”等情況。同時，要加強不同社會政策之間的相互協調，防止不同社會政策產生矛盾沖突，從而影響了總體政策效果。

再次，在間接影響生育的性別平等政策上，主要圍繞著鄉村育齡女性在家務工作中的“無薪”現象、非農就業中的歧視、非法的胎兒性別鑒定、因人口流動導致的父母育兒角色失衡等問題展開。通過反歧視地方立法著力提高鄉村育齡女性的就業機會，從保護鄉村育齡女性職業發展的角度提升其生育意愿；賦予鄉村育齡女性平等參與各類社會保險的權利等。

最后，推動生育提高的其他政策完善與創新。在醫療政策方面，推進輔助生殖技術在鄉村育齡婦女群體中的應用，通過醫療保險的形式提供經濟幫助；對非必要人口流產加以限制，對避孕和促進生育的產品采取差異化審批等方式，以達到提高人口生育率的目的。在生育文化傳統恢復方面，通過在影視文學作品中，突出鼓勵生育的文案、圖片和影像照料的表現，創造鼓勵生育的社會氛圍，達到扭轉現有生育文化、男孩偏好的目的。

綜上所述，東北地區鄉村的人口問題是生育政策長期實踐積累的問題，結合東北地區鄉村人口自身發展的特點和未來政策可能的調整看，生育政策的完善與創新一定要結合本地的實際情況來進行，這絕不是單純放開生育限制這么簡單，而是需要在政策的頂層設計、生育及生育支持政策等諸多領域加以必要的完善和創新。

注釋

①④筆者根據遼寧省、吉林省、黑龍江省第六次、第七次全國人口普查公報整理而成。

②筆者根據黑龍江省各市第六次、第七次全國人口普查公報整理而成。

③平均初育年齡是指規定時限內育齡婦女生育一孩時的平均年齡。