合作生產視角下鄉鎮社會工作站促建社區韌性的機制研究
——以望城“禾計劃”項目為例

潘 莉，孫 潔，王曄安

（1. 北京師范大學社會發展與公共政策學院，北京，100875； 2. 湖南省長沙市望城區坤元社工服務中心，湖南 長沙，410000）

一、研究問題提出

2017年，十九大報告提出鄉村振興戰略，將“三農”問題作為全黨工作重中之重。隨著鄉村振興戰略的推進，研究逐漸開始關注鄉村社區韌性在鄉村振興及鄉村社區發展中的價值。研究鄉村韌性對于發揮居民振興主體作用、促進鄉村振興科學規劃和促進后疫情時代鄉村社區發展具有較強的應用價值。[1]

2022年國務院辦公廳頒布的《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》中對購買服務及社會工作站建設進行了規定，提倡完善多方參與格局，在社區社會工作服務行動方面提倡建設面向村(社區)服務的社會工作站，①社會工作參與基層治理的價值得到國家層面的制度支持。社會工作參與社區治理對于提升基層民政服務能力、服務遞送水平及社區居民福利有著重要意義。尤其在風險社會的背景下，相關研究進一步強調社會工作參與基層社區治理在健全風險防控機制[2]和韌性社區建設等方面顯現出的獨特優勢。基于社區韌性的主題，既往研究或關注社會資本視角下心理韌性、組織韌性和文化韌性的韌性目標建設[3]，關注治理體系現代化視角下建構結構韌性、過程韌性、能力韌性和文化韌性[4]，或從應急管理機制層面分析韌性建設[5-6]。目前研究的關注點主要是從服務提供方的角度出發，探究服務遞送過程的模式與困境，但對于社區居民在基層社區治理及社區韌性建設過程中是如何參與并與服務遞送方進行互動的研究仍然不足。

鄉村振興戰略推進以來，多地積極響應，廣東、湖南、山東、四川等省紛紛探索并全面鋪開鄉鎮社會工作站建設工作，并打造了“雙百計劃”“禾計劃”等鄉鎮社會工作站地方品牌。其中，“禾計劃”是湖南省民政廳于2018年6月發起的鄉鎮(街道)社會工作站建設項目，旨在加強全省基層民政經辦服務的能力，深化民政領域放管服改革，培養在地基層社會工作人才，落實政策“最后一公里”。截至2021年，湖南省“禾計劃”已實現14個地州市、122個縣區全覆蓋，建有社會工作站2 069個，培養鄉鎮社工4 000余名，并形成了湖南基層社區治理1.0—3.0的階段發展格局。[7]作為基層社區治理創新的實踐，“禾計劃”的定位是基層公共服務平臺[8]，致力于發揮“三社”力量，形成專業化和本土化并重的服務模式。“禾計劃”的成功實踐傳達出一個信息：在社區場域中，社會工作參與社區治理的價值被不斷發掘。

從經驗問題出發，單向的服務遞送可能會導致公民參與受限、服務陷入形式化和任務化，進而影響社區韌性。良好的公共服務效能實現需要服務提供方和服務接收方的雙向互動[9]，“禾計劃”的實踐顯示，作為服務接收方的農村社區居民參與服務和互動合作的過程極大地影響了服務的成效及社區韌性建設。因此，本文從合作生產的視角出發，分析“禾計劃”鄉鎮社會工作站中服務供方(鄉鎮社會工作站及社會工作者)與居民的雙向互動，探究合作生產視角下鄉鎮社會工作站參與基層社區治理并促建社區韌性建設的過程。

二、合作生產與社區韌性理論回顧及分析框架

(一) 社區韌性的概念及主體界定

韌性一詞最早起源于物理學，用于描述物體恢復形變的能力。當韌性被引入社區層面，韌性的內涵在空間維度上進一步精確和具體化，主要表現在能力取向和過程取向兩方面。能力取向的研究將社區韌性界定為社區的力量和能力，是社區有效運用資源從負面的、持續性的壓力中恢復、適應甚至超越的能力[10-11]，強調物理層面的“抗逆力”、社會生態層面的“恢復力”和社區成員的“自治力”[12]。過程取向的研究將韌性界定為通過調節結構(學校、同輩群體和家庭等)和活動設置來調節壓迫系統影響的過程，[13]通過物質、物理、社會政治、社會文化和心理資源的發展，緩沖逆境并保障居民的安全[14]。Norris和Stevens等人將社區韌性定義為一套應對災難的策略，提出社區韌性是將社區動態的適應性能力與干擾或逆境后的適應鏈接起來的過程，主要源自四種適應能力，即經濟發展、社會資本、信息和交流以及社區能力。[15]Magis進一步發展社區韌性的概念，認為社區韌性是社會可持續性發展的指標，社區韌性是社區成員通過對社區資源的發掘、發展和運用，以支持其在變化的、不確定的及不可預測的環境中發展。[16]既往研究對社區韌性的界定存在差異，但也存在著共識：社區韌性被概念化為一種能力或過程，而非結果；強調社區韌性的適應性而非穩定性。

關于社區韌性的主體，學界也有不同的討論，主要集中于社區和個人(社區居民)兩個層面。Ganor認為韌性是個人和社區應對持續、長期壓力狀態的能力、發現未知的內在優勢和資源并有效運用的能力，以及適應和靈活性的措施。[17]Pfefferbaum的研究則將社區韌性聚焦到社區居民的層面，韌性是社區成員的能力，使其能夠采取有意義的集體行動來補救問題造成的影響，能力的范疇涉及解釋環境、干預和繼續行動等部分。[18]其中，社區及其成員作為社區韌性主體與下文中合作生產的概念非常契合，即強調服務使用方(居民)的能力建設及社會事務參與，強調居民在服務提供中的社會資本及價值生產過程。

(二) 合作生產的概念及內涵

合作生產的概念最早進入公共服務領域是由Ostrom提出，用以描述用于生產商品或服務的投入是由不在同一組織內的個人提供的過程，強調有效的服務是通過專業提供者和服務用戶之間的合作來實現。[9]Alford提出合作生產是指公民、客戶、消費者、志愿者或組織參與到公共服務生產及使用，或以其他方式從服務中獲益。[19]Loeffler和Bovaird將合作生產定義為公共服務組織和公民更好地運用彼此的資產、資源和貢獻，以達致更好的結果并提升效率。[20]合作生產中通常隱含著一個假設，即合作生產作為一個過程，其本身也是目標，但一部分研究者更關注合作生產的外部目標，如提升服務有效性和效率、服務對象滿意度和公民參與。[21]本質上來說，合作生產強調的是公共服務受益方參與服務，而非成為被動的服務接收方的過程，是提升服務水平和效率并增加服務對象授權的過程。[22]

合作生產的具體內涵存在思想分野，具體表現在服務對象作為合作生產者的界定上。Fotaki和Pestoff等研究者將合作生產界定為服務對象同時參與生產和使用服務，在該定義下，服務對象身份為共同實施者；[23-24]而另一批研究者將合作生產的范圍拓展到了服務對象參與服務設計和決策階段[25]，即服務對象成為服務的合作設計者甚至發起者；也有學者結合上述兩類概念，將合作生產界定為一個綜融性的概念。[21]

綜上所述，本文綜合上述概念，將合作生產界定為在公共服務中，公共服務供給方與服務對象通過資源互動、服務授權和公民參與等方式來提升服務效果及效率的過程，包括服務對象參與公共服務實施、設計及決策的過程。

(三) 合作生產與社區韌性

合作生產可以促進社區韌性的產生。Mess等以英國社區洪水治理為例，分析了居民通過合作生產公共服務可以更好反映他們的需求，增加服務生產過程中的資源和知識，進而提升社區抵抗風險的能力，即提升了社區韌性；[26]并且建立起一個包括合作生產成員(居民)感知到的責任感、自我效能感及風險意識的韌性治理模型。Haustein和Lorson等以德國某城市為例，發現合作生產和韌性的關系：風險治理背景下，公民通過合作生產參與公共服務提供過程，可以促進服務雙方的承諾和公民參與機制的發展，從而增強城市應對沖擊的能力。[27]Steen和Brandsen基于COVID-19背景下的合作生產狀況，討論了持續性合作生產的條件：制度框架及合法性、合作生產主體互補性、持續性激勵措施，以及新技術的運用。[28]上述研究表明，合作生產在公共服務提供中，尤其是風險社會情境中發揮公共價值，并有效促進社區韌性的形成。合作生產及社區韌性具有路徑及目標的一致性，即通過居民等社區主體參與，提升公共服務水平及社區的抗風險能力，產生“公共價值”。

國外社區的成功實踐表明，合作生產在提升社區韌性層面有積極作用，其合作生產的動力往往來源于公民主體在危機情境下自發的參與意識，落實于公民個體的公共參與動機。然而，基于不同的制度、社會背景和社區狀況，中國農村社區中的合作生產主體動力及促建社區韌性的機制仍有待進一步研究。尤其在近年來的社會治理創新實踐中，鄉鎮社會工作站成為基層政府和居民之間的樞紐，成為培育居民參與社區治理并構建社區韌性的關鍵主體。因此，本文結合可持續性合作生產的制度框架、合作生產主體能力互補性、持續性激勵措施的三維度框架，重點關注鄉鎮社會工作站如何串聯基層政府和社區居民等合作生產主體，構建農村社區“合作生產—社區韌性”的促建機制。合作生產視角下的社區韌性分析框架見圖1。

圖1 合作生產視角下的社區韌性分析框架

三、合作生產視角下農村社區韌性建立：案例分析

(一) 合作生產制度框架：社會工作站促建社區韌性的合法性前提

Ostrom基于實證研究，強調制度框架是推動合作生產的重要因素。[9]Szescilo也指出立法對于合作生產的促進和推廣作用。[29]制度框架為社會工作站引導居民參與合作生產提供了合法性的基礎，相關法律法規、制度及政策確保了鄉鎮社會工作站及社會工作者介入基層社區治理的規制合法性[30]，同時還確定了人員配備及財政資源結構性分配。政府的許可及合法性背書奠定了社會工作站主體進入鄉村場域的基礎；促使居民及其他社區主體接納社會工作站作為“合作生產—社區韌性”機制中的樞紐。

1. 資源配置：人員配備、經濟支持及在地優勢

制度設計保障了鄉鎮社會工作站的人員配備和財政資源結構性分配，“禾計劃”的經濟支持和人力資源呈現制度化及穩定性。“禾計劃”的資金采用“五個一”策略，包括社會救助專項經費、福彩公益補貼、各級財政預算、社會資源鏈接以及協調稅務部門進行稅收優惠減免。[31]人員配置方面，“禾計劃”通過制度確定了“購買服務而非購買崗位”的方法，由縣、區民政部門擔任購買主體，社會組織承接并招聘培養社會工作者。人員配置方面建立起了完善的培訓、督導及評估機制，強調培訓在地新入職社會工作者和民政干部，形成“為社會工作者提供情感支持和專業指導、為縣市民政部門提供項目進程風險預警”的督導機制。[32]此外，制度設計還保障了鄉鎮社會工作站的在地性，鄉鎮社會工作站的駐點通常位于鎮，距離服務輻射的鄉村距離較短。韌性社區治理邏輯強調要提升主體韌性，韌性主體涉及居民、社會工作者、社區工作者、在地企業及社會組織等部分。[33]首先，上述社會工作站人員配置及培養的制度化設計，強化了基層社工的專業能力。作為韌性主體之一的社會工作者獲得了應對危機情境的知識儲備及行動能力，成為農村社區內可以迅速調動的專業力量，擔任農村韌性治理機制中的常態化結構；其次，鄉鎮社會工作站發揮在地優勢，將動員組織居民廣泛參與社區公共事務建立成為習慣性行為，繼而發揮治理共同體的成效。上述資源及駐地安排使社會工作站成為基層公共服務延伸至鄉村的抓手，進而為服務提供和動員居民參與公共事務提供了客觀條件。

2. 合法性確認：規制合法性與專業合法性

如果上述資源配置是社會工作站進入韌性社區治理機制的客觀條件，那么合法性確認則是鄉鎮社會工作站作為基層治理的“新主體”獲得政府和居民等主體信任、持續參與韌性社區治理體系并憑借在基層政府和居民之間的樞紐作用形成基層治理合力的前提條件。

在“禾計劃”項目中，規制合法性具體表現為國家及地方層面的各項政策文件為合作生產發展提供了制度框架。基于國務院《關于政府購買社會力量服務的指導意見》《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》(中辦發〔2017〕11號)等文件，湖南省政府及相關部門設計了《關于全面加強基層建設的若干意見》《湖南省鄉鎮(街道)社會工作站項目服務內容參考(暫行)》和《湖南省基層社會工作服務站項目三年行動方案(2021—2023年)》等計劃，進一步明確社會工作站建設目標、建設方案、主要服務領域及管理等內容。②上述意見和方案的出臺打通了基層社區治理、鄉鎮社會工作站、社會工作者和鄉鎮社區居民的服務渠道，形成了湖南當地“省民政廳—市(州)民政局—縣(市、區)民政局—鄉鎮社會工作站”的四級管理體系[32]，建立了以民政為統領的包括婦聯、殘聯、基金會以及企業等社會力量的橫向公共服務平臺。[7]

在上述制度保障的基礎上，為了獲取專業合法性空間，建設初期的鄉鎮社會工作站積極嵌入基層政府，協助民政處理行政性事務，例如醫保系統操作、低保入戶走訪、五保年審、留守兒童走訪等，以補充基層服務力量不足，提升民政服務的質量和效率。同時，鄉鎮社會工作站初期的嵌入也是社會工作者初步融入鄉鎮、摸清服務對象情況及建立信任的基礎。在鄉鎮社會工作站獲取專業合法性的過程中，鄉鎮社會工作站與政府呈現協同效應。基層政府對于社會工作站的建設呈支持態度，初期帶領社會工作者進村入戶，為社會工作站下沉到鄉鎮背書。社會工作站在進駐鄉鎮初期配合民政處理困境群體相關的行政工作，后期則聚焦通過專業服務回應居民需求。規制合法性及專業合法性的交互使鄉鎮社會工作站獲得介入農村社區治理體系的政府“許可”和居民“認可”，是后期居民進行合作生產并在社會工作站引導下促建社區韌性的必要前提。

合法性確認和資源配置一方面確保了“禾計劃”鄉鎮社會工作站可持續發展的外部條件，另一方面也激發了在地社會工作者、社會力量和社區居民的積極參與。以望城區為例，當地已形成了“民政主導、街鎮領導、總站督導”的運營模式。目前，該項目已順利實施三年，根據湖南省民政的制度設計，“禾計劃”項目將在制度保障和各項資金支持下繼續發展，進入4.0、5.0甚至更高階段。[8]基于前期的下沉性工作，鄉鎮社會工作站獲得了政府層面對于合作生產的許可和合法性支持，同時也憑借專業服務獲得了社區層面廣泛的群眾基礎。在長期的制度規劃下，鄉鎮社會工作站構建起了長期、可持續性服務供給及參與機制，并通過規制合法性與專業合法性的交互路徑奠定了社會工作站進入農村韌性社區治理體系的前提條件。

(二) 合作生產主體能力互補：社會工作站構建社區韌性的冗余性結構

社區組織韌性是社區韌性結構中的重要組成部分。盡管不同學者針對社區韌性的體制結構劃分存在差異[3,5-6,33]，但研究幾乎都關注到了社區韌性中的“組織韌性”層面。社區組織韌性強調社區在應對突發危機時，政府、社會、居民等主體的穩定、適應和行動能力，包括復原能力和復原超越能力兩個層面的內涵。[34]組織韌性的關鍵要素包括激勵社區成員共同行動的因素，如知識、專業技能及價值信念；以及組織與組織、組織與外界力量的多元主體聯動，如社區與社會資源銜接及社區居民自組織能力。[3]研究表明，不同主體間的資源共享是組織韌性的重要來源。[35]

合作生產強調公共服務主體的能力互補性而非替代性，即合作生產的雙方都可以提供另一方所需的資源、知識、技能、時間和視角等因素。[36]這些因素是建立合作生產的重要基礎。基于互補的能力關系，合作生產主體中的服務供給方通常承擔輸送物質資源、專業服務、知識等資源的角色；居民作為合作生產的另一主體，通過參與公共服務實施、合作設計和發起，來促進公共服務成效和效率的提升；社區內的其他主體(社會組織、企業等)則通過資源鏈接等形式進入合作生產范疇。在此過程中，社區成員的共同行動及組織與多元主體的聯動與資源共享，強化了社區內組織韌性及抗風險能力，具體表現為居民與社會工作站主體的互信關系，常態化情境下共同承諾及承擔風險意識提升，以及社區自組織、社會組織、企業等主體構建的社會網絡等形式，這些力量構成了社區治理體系中的冗余性結構，在非常態狀態下可以激活并發揮關鍵作用。[4]

1. 主體互信機制建立

合作生產主體的信任關系保障組織韌性發展。研究表明，社會互信機制可以有效降低社會整合成本，提升社會要素和社會結構間的黏性，在危機情境下可以轉化為社會凝聚的合力。[37]希望城鄉鎮社會工作站培育社會互信機制呈現“政府背書—專業服務獲取信任”的路徑。進入服務場域初期，合作生產主體的信任關系尚未建立，居民對社會工作站了解不足甚至抱有懷疑。因此，社會工作站與居民信任關系的建立初期采取政府背書的模式，政府相關部門工作人員帶領社工參與入戶走訪工作，依托政府的公信力為社會工作站進入鄉村建立信任基礎。后期憑借專業的社會工作服務獲得居民的接納，使居民逐步建立對社會工作站的信任。此過程中，鄉鎮社會工作站作為農村社區的外來主體，成功進入原先政府和居民的互信機制中，成為新的信任主體。

現在我們去入戶走訪，都不需要他們(政府相關部門人員)帶，我們自己都很熟悉，我們也不會以政府部門工作人員的身份去走訪，而是直接以社會工作者的身份去走訪。(220105 B街道駐站社會工作者)

基于鄉鎮社會工作站持續性的服務提供及接納的態度，居民主體與社會工作者的信任關系進一步建立，社區成員與社會工作站形成了服務的共同體。以兒童服務項目為例，E鎮社會工作站面向兒童提供“樂童課堂”項目，定期為鄉村小學生開展安全、心理、藝術及文化培訓和交流活動；F鎮社會工作者定期為事實無人撫養兒童鏈接生活物資、防疫物資、學習輔導資料和智能手機等資源，并協助困境兒童參與家庭居住環境改善，通過兒童與社會工作者的互動以實現困境兒童增能。一方面，社會工作者服務的持續性輸送促進了兒童生活質量的提升及增能；另一方面，兒童、家庭及其他社區成員對于服務的參與(兒童參與課堂、兒童與社會工作者一起營造家庭居住環境、志愿者幫扶)也體現了服務接收方參與合作生產并最終從中受益的過程。服務實施過程中，兒童、家庭及社區成員參與合作生產促進了其與社會工作者之間社會資本的產生。基于長期信任關系的建立，合作生產雙方在服務過程中協同推進服務成效的產生，并最終落實服務對象增能目標的實現及社區互助系統塑造，形成居民參與公共服務實施的合作生產服務鏈。

基于信任關系參與合作生產的主體主要劃分為兩種類型。其一，作為服務直接受益者的合作生產主體。例如，在A鎮的兒童“童伴夏令營”服務中，其中一名事實無人撫養兒童在接觸社會工作服務后，主動向社會工作者提出改造窘迫居家環境的請求。D鎮居民因經濟作物滯銷，主動向社會工作者詢問“直播售貨”等形式的服務。此過程中，服務對象基于對社會工作站服務的認知和信任，主動參與合作生產，把握社會工作站資源，以發起公共服務請求。前期社會工作站的服務給予了居民求助的信心，開辟了服務對象參與及申請公共服務的新渠道，即社會工作站培育的互信機制成為居民主體應對風險情境的直接資源渠道。其二，作為服務間接受益者的合作生產主體。例如，C鎮社會工作站在舉辦兒童夏令營中，參與服務提供的志愿者身份是服務對象的親屬。

志愿者有的是參加夏令營孩子的家人，正好既可以陪伴自己家的小孩，也可以專業服務別人的小孩。(220106 C鎮駐站社會工作者)

在社會工作站的培育下，也存在一部分基于利他主義精神組建的志愿者隊伍，并且有些志愿者曾是社會工作站的服務對象，經歷了從服務對象到志愿者的身份轉變。

在對他進行疏導和服務的過程中，了解到他比較喜歡書法。后來我們就邀請他來當老年培訓班的書法志愿者，一直參與我們的活動。他慢慢變得開朗，也會主動參與我們的活動。(0107 D街道駐站社會工作者)

居民志愿者通過參與社會工作站公共服務供給，最終提升社區內整體的互信互助氛圍及社區凝聚力。從社區營造及公共價值創造的角度看，此類志愿者也是服務的間接受益者。

作為間接和直接受益者的合作生產主體，居民在社區服務供給中參與社區共同行動，構建起社區內部較為穩定的互信機制和社區凝聚力，成為了常態化情境下的儲備性人力資源，保障社區內部韌性的冗余性組織結構。當危機情境發生時，這些冗余性結構就會轉變為應對風險的社區內生性力量，新冠肺炎疫情期間居民志愿者參與防疫工作就是冗余性結構發揮作用的良好案例。

2. 共同承諾及風險意識

組織承諾理論強調成員對組織價值觀的認同和情感歸屬，注重培養組織的社會資本、公共意識及組織團結，強調社區承諾有利于營造良好的社區氛圍及增強凝聚力建設。[38]從社區韌性的角度出發，常態化狀態下建立的社區承諾機制可以在危機狀態下保障社區居民穩定的情緒，樹立危機管理的信心；同時激發居民的參與意識，維護社會團結。[4]

合作生產主體的共同承諾與風險意識(知識)激發社區韌性發展，主要存在兩種模式。一是鄉鎮社會工作站作為培育風險意識的主體，通過向社區居民傳遞知識，強化居民的風險意識并達成共同承諾。鄉鎮社會工作站服務過程中通過科學防疫宣講、禁毒宣傳、消防知識培訓、防災減災宣傳等活動增強轄區居民的風險意識。以E鎮的常態化疫情防控工作為例，E鎮社會工作站通過前期下戶防疫宣傳、人員摸排、協助接種疫苗等工作，提升社區居民防疫的風險意識，提升居民應對疫情風險的知識能力，并引導居民基于風險意識對社區公共衛生安全做出共同承諾(主動接種疫苗、及時上報情況等)。在社會工作站的聯動效應下，鄉鎮社區形成了“政府—衛生院—社會工作者—居民”一體的防疫戰線，呈現了社區內多主體的資源共享。這種常態化階段建立起的共同承諾及風險意識，一方面增強居民主體對社區的認同感及共同體意識；另一方面幫助社區在風險情境下及時觸發應急行動，實現社區高效的危機管理機制。二是鄉村居民自身的知識及風險意識激發其主動參與社區行動，鄉鎮社會工作站作為資源鏈接及供給的主體，并提供合作生產平臺。例如，A鎮社會工作站接到高齡困境家庭的服務對象關于家中插座漏電的主動求助，該村一位從事電工的志愿者主動提出幫助該居民修理并及時到其家中查看情況，后由社會工作站提供資源，最終幫助服務對象排除安全隱患。值得一提的是，這名從事電工的志愿者曾是社會工作站就業幫扶項目中電工培訓班的一員，在獲得專業培訓后，該居民的專業知識和風險意識使其成為鄉村在地的能人，成為社會工作者在鄉村開展服務的合作生產者。持有知識和專業技能的居民志愿者補充了社會工作者的能力缺口，社會工作站提供的資源則保障了服務的落地實施，合作生產主體的能力互補提升了服務效率，形成了“居民—在地居民志愿者—社會工作者”的鄉村互助模式，有效預防了可能發生的風險情境。諸如此類的社區互助結構實現了居民主體間的資源共享與流動，當社區成員自發形成抵御風險的互助系統，并獲得社會工作站的相關知識、資源輸入時，社區整體的韌性結構就具有較強的穩定性和可持續性。

3.社會網絡

合作生產營造的社會網絡推動組織韌性提升。農村社區內部居民自組織的互動及與社區外部資源的銜接使社區形成抵御風險的社會資本和冗余性組織結構，這些要素是構建社區韌性的必要條件。鄉鎮社會工作站的服務中，形成了諸如困境留守婦女技能培訓小組、困境兒童“愛心媽媽”、鄰里互助組織等社會網絡，構建了社區內的社會資本。其中，農村社區的婦女是社區內部互助網絡的核心成員，成為鄉鎮社會工作站在農村地區的抓手。此前，當地的一家社會工作機構(長沙市望城區坤元社會工作者服務中心)已在望城區的幾個鄉鎮鋪開了婦女擔任老年護理員的工作格局，對婦女進行培訓和賦能，在提升其專業護理技能的同時，著重培育利他精神和社會工作專業能力，形成了一支可以視為“鄉村在地社會工作者”的隊伍。社會工作站全面鋪開后，充分盤活該轄區內的婦女志愿者資源，關注婦女志愿者的賦能及帶動能力。社會工作站通過與老年護理員對接幫扶困境老年群體，并從中挖掘一批婦女志愿者擔任困境兒童的“愛心媽媽”。這些婦女志愿者不僅自己參與志愿服務，還通過自身行動帶動家人及周邊鄰居參與志愿服務，帶動整個鄉村發揚志愿精神。依托農村婦女志愿者為主體構建起的社會網絡，吸納了農村內部有志愿精神的居民，形成農村社區內機動及時、共同行動的互助組織。

同時，社會組織、企業、社會資源等也是重要的合作生產主體。新冠肺炎疫情期間，E鎮和A鎮社會工作站聯合湖南省12355抗疫心理援助專家團組建了專家隊伍，為社區內的醫護人員、患者、隔離人員和普通民眾等提供心理咨詢服務；B街道鏈接區委黨校及派出所人員對兒童進行授課和培訓；長沙當地某口腔醫院和眼科醫院參與E鎮社會工作站提供的義診服務，為農村社區居民進行免費的視力篩查、口腔檢查等服務；青年志愿者協會和愛心企業通過社會工作站為事實無人撫養兒童提供學費資助及暖冬禮包；當地個體商戶主動向敬老院老人提供物質資源……社會組織、企業及個體參與合作生產過程中，為公共服務生產提供了必要的資源支持，并通過資源置換獲得社會責任感、市場營銷及社會聯誼等回報，即社會工作站和企業等主體形成了互補的能力關系。基于這種互補的關系，不同合作生產主體共同參與公共服務的提供和使用過程，構建了社區外部共同行動的常態化合作系統，成為風險情境下社會工作站和社區可調動的社會資源。

(三) 持續性激勵機制：社會工作站挖掘社區韌性延續的內生動力

針對于合作生產主體雙方的激勵措施有助于鼓勵和維持合作生產。Steen認為新冠肺炎疫情期間人們對于新冠肺炎疫情的恐懼可以作為一種激勵機制，但這種激勵機制并不能持續性存在。[36]Jaspers等人的研究指出合作生產者的能力、動機和機會的維持對實現合作生產至關重要。[39]那么基于風險常態化背景下，這種持續性的能力、動機和機會來自于哪里？

基于本土情境及望城區當地的文化背景，本文將這種持續性激勵機制導向了社區內生性及培育性的文化資本。持續性的激勵強調即使在危機常態化的階段，社區文化依舊能夠成為居民參與合作生產并塑造社區韌性的內生動力，并且這種內生動力具有擴散、傳承的趨勢，得以作為一種文化資本在社區內長期流動積累。社區文化對社區韌性塑造具有根本性作用，并不僅僅局限于社區外在的各種文化活動形式，更包括社區的價值觀、社區行為規范、社區文化符號，以及基于這些要素之上的社區關系、社區信任和歸屬感等。社區文化通過塑造社區環境，賦予社區行動意義并指明社區治理方向。[4]

1. 內生性的社區文化資本

鄉鎮社會工作站因地制宜挖掘社區內生性的社區凝聚力和社區文化，發揚鄉村的互助文化傳統及志愿者精神，通過擴大宣傳范圍、規范志愿者隊伍建設、建立激勵機制等形式延續社區內生的文化動力，繼而塑造社區韌性。具體的路徑有三個。

其一，基于風險情境捕捉并發揚社區文化資本。部分農村社區的黨員和村小組成員在疫情期間自愿沖到防疫前線守護社區，鄉鎮社會工作站提供了物質資源并對其志愿行為進行宣傳，以激發志愿者效能感并促進社區價值觀建設。

其二，規范既有志愿者隊伍建設，并提供激勵機制(如志愿者補貼、時間銀行)，鞏固社區內生性的互助文化。規范化后的志愿者團隊成為社區內機動及時的力量，積極參與社區治理活動。

他們(居民)自己發展了一個志愿服務隊，但是沒有系統學習如何建設隊伍。只是有一個骨干志愿者帶領一群人經常開展志愿服務，沒有系統規劃。我們就幫他們系統建設隊伍，設計隊伍名稱，提供開展服務的福利。(220105 B街道駐站社會工作者)

其三，激活社區互助文化的傳承及向互助實踐的轉化，致力于深化社區共同體意識，喚醒社區沉寂文化資本的生命力，形成受助者反哺社區的志愿模式，進一步激活農村社區互助傳統及互惠互益的文化韌性。

我們這邊有一個傳統，鎮上為考取一本二本的學生發獎學金。我們通過這個機會在發放獎學金的儀式上做了一個宣傳，招募大學生志愿者。(220106 C鎮駐站社會工作者)。

社區內生性的文化資本，在社會工作站的發揚、規范及激活路徑下，成為社區韌性的重要構成部分。基于社會工作有意識的培育，社區的文化資本外緣逐漸擴展，越來越多的社區成員關注社區關系、社區信任及歸屬感塑造，并受益于此。當社區內個別成員陷入危機情境及社區整體面臨風險時，這種社區共同體意識及凝聚力成為社區成員參與共同行動、從危機中恢復并超越的思想基礎。

2. 培育性的社區文化資本

除了社區內生的社區文化資本，鄉鎮社會工作站致力于發掘培育性的社區文化資本，營造社區環境并發揚鄉村文化符號。具體路徑有三個。

其一，基于“黨建引領”及雷鋒精神，促進合作生產主體的效能感和責任感的維持和發展，打造了持續性激勵機制。黨建引領背景下，黨員志愿者發揮先鋒模范作用，社會工作站積極協同聯動，帶動居民志愿者參與公共服務。

每個村社區都有一個黨員志愿者的隊伍，平時我們也會聯動搞活動，比如中考時的愛心送考、文明交通勸導等。黨員志愿者為主，黨員帶動普通居民志愿者。(220105 A鎮駐站社會工作者)

此外，作為雷鋒故鄉的望城區打造“社工雷小鋒”的服務品牌和文化符號，營造當地居民參與志愿互助的社區價值觀。通過開展中國慈善日及《慈善法》宣傳，引領黨員志愿者提供社區服務，社區微心愿認領，鄰里守望等活動，提升居民對于社區互助文化的認同感和參與社區事務的責任感。以望城區A鎮為例，40余名社區居民在慈善日宣傳活動中主動報名成為社區志愿者；多個鄉鎮社會工作站也開展了鄰里守望活動，拉近居民距離，強化社區凝聚力及共同體意識。

望城社會工作者站突出的特點和優勢是雷鋒家鄉、“社工雷小鋒”，打造專業的品牌。品牌其實原來就有，可能近幾年就比較明顯了。雷鋒家鄉學雷鋒，每年都學雷鋒，望城在打造志愿者之城。(0107 D街道駐站社會工作者)

其二，鄉鎮社會工作站通過活動為中心的志愿者培育模式，在活動中挖掘、串聯居民骨干及有志愿精神的參與者，形成了老年志愿者、中青年志愿者(婦女志愿者、家長志愿者、大學生志愿者)、兒童志愿者等多種類型的志愿隊伍。

中小學志愿者服務隊首先是作為受益者，我們組織開展相關活動，他們就是服務對象。熟悉之后，就把他們發展為我們的一個志愿者隊伍，去服務另一群群體，比如說空巢老人、困境兒童等。(220105 B街道駐站社會工作者)

其三，在社會工作站主導培育志愿精神之外，家庭內部志愿精神的自覺代際傳遞也成為營造社區文化資本的有效途徑。

比如父母參加社區志愿服務隊，他們的孩子從小培養志愿服務精神文化，這是間接的工作。(220105 B街道駐站社會工作者)

培育性的社區文化資本如何產生持續性激勵的效應？從合作生產的視角出發，其本質是從合作生產主體出發，通過個體與社區集體的利益聯結，強化個體與社區整體的共同體意識及互惠精神，以發揮社區內文化資本傳遞擴展的效應，繼而能夠保障文化資本在社區持續運轉的能力，形成社區穩定增長的冗余性結構和儲備力量。

從合作生產視角出發，鄉鎮社會工作站促建社區韌性可以從制度框架、合作主體能力互補及持續性激勵機制三個維度推進。首先，搭建制度框架，在鄉鎮社會工作站建設中具體表現為制度設計、資源劃撥及社會工作培養，通過對合法性、資源及專業人員的保障，保障社會工作站促建社區韌性的合法性前提。其次，合作生產主體能力互補，在鄉鎮社會工作站實踐中表現為不同主體間的資源和能力傳遞，過程中社區互信機制、主體間共同承諾及風險意識(知識)建立以及社會網絡的營造是社會工作站構建社區韌性冗余性結構的實踐路徑，成為危機情境下社區能動性的來源。最后，持續性激勵機制，鄉鎮社會工作站服務充分運用社區內生性文化資本并培育新的社區文化資本，推進社區凝聚力及共同體意識提升、居民責任感和效能感增進，激發社區韌性延續發展的內生性動力。基于鄉鎮社會工作站激發合作生產要素在社區內充分流動，促建社區的韌性機制日趨完善，進而提升農村社區治理水平，邁向鄉村振興的總目標。合作生產視角下社區韌性促建機制見圖2。

圖2 合作生產視角下社區韌性促建機制

四、研究討論

(一) 合作生產主體能力培育及環境營造

合作生產主體能力互補強調鄉鎮社會工作站及居民等服務對象之間資源、能力的互補性。鄉鎮社會工作需要發掘社區居民及社區整體的內生能力和既有資源，發掘社區骨干并建立社區資源檔案。通過持續性的服務遞送建立信任關系，達成與居民的共同承諾，營造社區內的社會網絡，進而暢通合作生產途徑中的主體能力互補渠道，致力于打造“鄉鎮社會工作站輸送資源、信息、專業服務，居民主動參與實施、合作設計及發起”的共建共享格局。

針對農村社區可能出現的資源困境、合作生產能力不足、合作動力有限的情況，鄉鎮社會工作站一方面需要關注居民內在社區意識培育、議事協商能力提升，強化居民參與社區事務的主動性和自主意識；另一方面，需要通過降低合作生產門檻、合法化合作生產、提供合作生產平臺、考慮居民參與水平及權力下放等途徑提升居民參與合作生產的動能。盡管上述建議是從合作生產主體(居民)內部動能及外部環境兩個層面進行論述，但兩方面的目標都需要以社會工作站作為推動主體，以保障居民主體能力培育并營造良好的合作生產環境。值得注意的是，在培育合作生產主體能力及環境營造的過程中，還需要關注其可能伴生的隱性成本上升(例如信息交流及居民培訓成本)及問責問題[28]。明確的問責機制建立和合理的合作生產成本控制將有助于合作生產和社區組織韌性的建立。

此外，合作生產的持續性激勵機制是農村社區內文化韌性建設的核心。為實現良好的合作生產水平，鄉鎮社會工作站需要充分激發合作生產主體意識。具體來說，鄉鎮社會工作者一方面需要充分挖掘社區固有文化資本；另一方面，則需要通過宣傳、社區教育和社區倡導等途徑構建社區新生文化資本。基于固有及新生文化資本以營造社區居民的共同體意識及社區凝聚力，打造“一鄉一品”的特色文化服務，鄉鎮社會工作可以促使居民在參與合作生產中獲得對于社區的責任感和自我效能感，從而繼續投入合作生產，實現鄉鎮社會工作站服務效能的可持續發展。

(二) 專業合法性：規制合法性與實效合法性的交互與共贏

斯科特關于合法性的三維度劃分中，分別論述了規制合法性、規范合法性和認知合法性。[30]規制合法性關注組織行為與法律及規制的一致性；規范合法性強調組織對于社會規范、共同價值觀和道德規范的遵守，尤其關注專業標準和職業準則；認知合法性則強調公眾對某事物的理解和認可程度。王杰等基于中國社會工作合法性現狀，構建了規制合法性、認同合法性和實效合法性三維度的分析框架。[40]實效合法性是指社會工作回應現實需求并有效解決現實問題所獲取的合法性。這是社會工作實踐為本的要求及專業有效性的體現，也是社會工作獲得專業合法性的關鍵。徐家良、許源運用“合法性—有效性”框架分析政府購買服務績效，強調實現價值理性和工具理性的平衡，合法性和有效性的相互促進。[41]望城鄉鎮社會工作站促建社區韌性過程中，規制合法性及實效合法性的交互效應是合作生產得以延續的重要前提，也是社區韌性促建機制中的重要一環。

望城鄉鎮社會工作站建設實踐中，國家及地方層面的政策支持保障了鄉鎮社會工作站建設的規制合法性，這種規制合法性成為鄉鎮社會工作站基礎建設及服務落地的前提。實效合法性則依托于社會工作站專業服務提供及專業價值發揮。鄉鎮社會工作站建設過程中的規制合法性及實效合法性的關系并非單一的線性關系或二元邏輯，實現規制合法性及實效合法性的交互和共贏是鄉鎮社會工作站建設的理想狀態。

從望城經驗出發，一個有效的途徑是基于規制合法性的基礎上充分展現實效合法性，通過社會工作站深入村居以獲得在場優勢、專業自主性及服務成效，即建立實效合法性并獲得政府認可，以獲得專業合法性的話語權，進而反推獲得更大的規制合法性支持及發展空間。

依托規制合法性，望城建立起“一鎮一站”、階段性發展的社會工作站格局。在此格局的基礎下，社會工作者通過專業的服務手法及服務理念輔助民政職能領域，并針對重點人群提供專業服務。實效合法性層面，在場優勢和自主性是實效合法性及合作生產的關鍵前置條件。社會工作站的駐點貼近服務對象所在鄉村，社會工作者通常采取入戶形式開展個案管理工作及社區活動，通過服務深入居民，在場優勢有效提升了社會工作站的知曉度和服務開展的便捷性，打通了服務的最后一公里。服務對象受益于服務的精準遞送，參與到服務進程中即實現了合作生產中的合作實施，提升了公共服務成效。通過呈現的服務成效，社會工作站在各級政府中獲得專業價值認可，并實現了經驗推廣及政策推動，實現了實效合法性反推規制合法性的路徑。

基層社會組織、基層的社會工作機構完成這些工作以后，相關各方會認可我們的專業度，甚至產生政策上的影響力；我該做的事情本來就應該做好，我做得更好而獲獎，得到認可就能夠通過我們的實踐去影響新的政策的出臺或者是完善現有政策。如果獲了獎，得到社會的關注以后，相關部門就會在政策范圍開始參考我們建議。這就是我們在推動政策和福利體系完善方面的努力。(望城區社會工作總站負責人)

社會工作站專業合法性在回應上述規制合法性及實效合法性的基礎上，還應避免社會工作服務簡化為“三大方法”(咨詢服務、團體游戲和社區活動)等可量化的指標體系[42]，避免陷入實用專業主義和服務同質化的困境。

(三) 公共價值創造：社區韌性及基層治理模式

既有研究指出要以公共價值為公共服務合作生產的根本導向。[43]公共價值概念提出者Moore指出，公共價值是公民對政府期望的集合，是政府和公眾對于公共服務供給重要性達成的共識，強調公民主體的價值取向。[44]王學軍將公共價值研究劃分為結果主導的公共價值和規范主導的公共價值。[45]其中，結果主導的公共價值關注核心是公民意愿實現及公民權利的表達，政府產出要滿足公民的需求，例如公民人身財產安全、經濟增長、環境美化等；規范主導的公共價值強調共識及規范，例如效率、創新及改革精神、依法行政及合作等。

從合作生產導向公共價值的角度來說，社區韌性可以視為一種結果主導的公共價值，社區韌性促建機制中，公眾利益與政府利益實現一致，統一于治理鄉鎮社區治理成效提升，呈現為社區整體蘊含的恢復甚至超越的能力。在風險常態化的形勢下，這種社區韌性體現為社區潛在的抗風險能力、冗余性結構、社區凝聚力、居民責任感以及社會資本等公共價值結果。而社會工作站促建社區韌性過程中，多元主體聯動參與基層治理模式則可以從規范主導的公共價值視角理解。Bozeman將公共價值界定為權力、義務及規范達成的共識，對公民、政府及社會行為具有規范意義。[46]鄉鎮社會工作站在合作生產中形成的多元主體聯動模式、創新性治理及合法性實現路徑本質上可以視為對多主體的規范及要求。合作生產視角下，社區韌性及基層治理模式分別導向結果主導的公共價值及規范主導的公共價值。

在鄉村振興及基層治理創新的社會背景下，農村社區韌性的價值得到重視，這也要求研究者進一步關注農村社區韌性促建相關主題。本文從可持續性合作生產的視角出發，以望城區“禾計劃”為例分析鄉鎮社會工作站引導農村社區韌性的促建機制，探究鄉鎮社會工作站及居民等多元主體在農村社區韌性建設過程中的合作生產路徑，并提供地方性經驗。在十四五城鄉社區服務體系建設的浪潮下，將會涌現更多有區域代表性的社會工作站建設模式，不同區域背景及不同發展模式下，社會工作站呈現出的合作生產實現路徑及公共價值生成路徑仍有待進一步探究。

注釋

①②為筆者在研究期間調研所收集。