行政化導向的新管理主義：鄉鎮 (街道)社會工作站建設與政府購買社會工作服務
——以湖南省“禾計劃”A市項目為例

雷 杰，易雪嬌*，張忠民

（1. 中山大學社會學與人類學學院，廣東 廣州，510275； 2. 懷化市民政局，湖南 懷化，418099）

一、研究背景

2006年中共中央十六屆六中全會提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”的重大戰略任務后，在黨和政府的領導和支持下，社會工作專業化在我國取得了令人矚目的成就。在機構建設方面，全國民辦社會工作服務機構的數量從2012年的1 247家增長至2019年的13 064家，增長超過10倍。在人才培養方面，社會工作專業人才總量于2019年已超過149萬人，完成了中央組織部等19個部委和群團組織在《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃 (2011—2020年)》中所提出的145萬任務目標。[1]截至2019年，全國取得助理社會工作師和社會工作師證書的人員總數為533 594人，約為2012年人員總數的6倍。在資金投入方面，2019年全國各地投入資金總量達68.4億元，相比2012年增長近5倍。①盡管我國社會工作的專業化發展在總體上呈迅猛勢頭，但仍存在突出的區域發展不平衡情況。截至2019年，浙江、江蘇、廣東、四川、北京等省 (直轄市)共成立6 424家民辦社會工作服務機構，接近全國總量的50%；廣東、江蘇、浙江、北京、山東等省 (直轄市)取得全國社會工作職業水平證書的人數累計超過29萬人，占全國總數的55%；廣東、上海、北京、江蘇、天津等省 (直轄市)所投入資金合計超過47億元，約占全國規模的69%。②

為進一步推動我國社會工作服務的區域平衡發展，民政部于2020年10月在湖南省長沙市召開現場推進會，重點推廣湖南省、廣東省等地將社會工作發展與基層民政建設相結合的經驗，推動在全國范圍內開展鄉鎮 (街道)社會工作站建設。2021年4月，民政部進一步提出建設目標：“力爭‘十四五’末，實現鄉鎮 (街道)都有社會工作站，村 (社區)都有社會工作者提供服務。”[2]截至2021年底，全國共投入24.9億元的建設資金，建成1.7萬余個社會工作站，引領5 000多家社會工作機構及超過4萬名社會工作者駐站開展服務。[3]

與廣東省采取鄉鎮 (街道)政府直接為社會工作站聘請社會工作者的方式不同，湖南省主要依靠政府購買服務來進行社會工作站建設。作為一個地區生產總值不足廣東省一半的中部省份，其在2017年對社會工作的投入僅有9 501萬元。但從2019年開始，湖南省通過政府購買服務的方式，每年安排3.1億元資金，簽訂142家承接機構，培育357個社會工作機構，在1 940個鄉鎮 (街道)鋪開建設2 069個社會工作站，共配備近4 000名專業社會工作者，年均開展5萬多場社區活動，服務群眾600多萬人次。[4]作為民政部推廣的重要模式之一，湖南省社會工作站建設的經驗對全國各地均具有重要的參考意義。因此，本文根據新管理主義理論視角，立足湖南省“禾計劃”，選取A市社會工作站項目作為個案研究，旨在回答以下研究問題：在政府購買服務的背景下，社會工作站是如何進行建設的？政府購買服務的這種方式，對社會工作站的建設會產生怎樣的影響？

二、文獻回顧

(一) 新管理主義的特征：市場化導向的社會服務

20世紀70年代，西方福利國家因福利支出與財政征稅之間的矛盾，出現了合法性危機。[5]當以英國撒切爾夫人和美國里根為代表的“新右派”上臺執政后，他們在意識形態上極力反對國家成為社會福利的主要提供者，由此掀起了社會服務市場化的改革浪潮。[6]自20世紀80年代，新管理主義成為福利國家改革的主導思想，主張效仿企業管理的方式，把政府的角色從直接服務轉變為政策規管和服務資助，以外包的形式鼓勵私人市場或社會組織承擔具體的社會服務。[7]新管理主義認為，只有這種“掌舵”的做法才能使社會服務的經濟、效率和效果最大化。換句話說，新管理主義追求的是如何能用最低的成本獲得適當的服務，從而換取最大的產出來滿足人們的需求。[8]

經濟、效率和效果被視為新管理主義的重要信條。經濟是指用最低成本獲得適當的人力或物資；效率是指組織以一定的資源獲得最大的產出；效果是指組織提供的方案或活動能滿足人們的需求，達到預期的目標。[9]換言之，經濟要求減少投入和成本，爭取以最低的成本獲得所需資源；效率關注投入與產出的關系，尋求最優的配置；效果強調社會服務的實際效益與預期目標之間的一致，追求工作效益的最大化。

為了追求以上原則，新管理主義的特征可概括為四點。一是實現服務的購買和供給之間的分離，使政府可以在不同的服務提供方及其服務方案里面進行挑選。二是引入競爭機制，通過招投標的方式，讓商業機構或社會組織通過競爭來獲得政府的合同。三是以產出和效果控制為依歸，把評估服務的重點放在結果上面，希望賦予服務提供方在服務過程中更大的靈活性。四是強調以顧客為本的問責，寄望通過服務對象的主觀滿意和消費選擇來做到服務的優勝劣汰。[10-12]

(二) 新管理主義對社會服務的影響：積極和消極影響并存

在新管理主義影響下，社會服務把重點放在資金使用效率、服務產出和效果上，并通過審計和評估來強化績效管理，從而證明自身的競爭力和問責性。[13]這種做法在實踐中產生兩方面影響。

一方面，政府在社會服務領域引入競爭機制，使得從事社會服務相關的機構得以迅速發展。例如1977—1987年，美國的日托服務機構增長了80%，個人和家庭服務機構增長了22%，殘疾人就業和工作培訓機構增長了39%，居家照顧服務機構增長了45%。[14]英格蘭和威爾士由私營部門提供的居家照顧服務的比例，從1992年的2%上升到2000年的56%。[15]

另一方面，新管理主義過分鼓吹經濟、效率和效果等原則，反而會產生與之相反的后果。首先，新管理主義要求政府需以持續的評估、檢查等方式來監督第三方的服務實施過程及其結果，這其實會變相增加行政成本。其次，新管理主義的效率原則主張“少花錢而多辦事”，要求服務承接的機構在不斷壓低成本的同時完成更多的工作量。這樣做的后果之一是從業人員因工作壓力、職業倦怠等問題而不斷流失，繼而影響服務質量。[16-17]另外，當政府要求第三方的社會工作者通過大量的文書記錄工作內容時，這些文書工作會嚴重擠壓社會工作者的一線服務時間，影響他們專業服務的效率。[18]最后，新管理主義所注重的“管理”與社會服務所追求的“社會性”取向相沖突。政府購買社會服務若過分追求市場機制的運行邏輯 (如片面追求經濟和效率)，將消弭以“社會權利”“關懷”和“社會團結”為根本的社會服務，從而出現波蘭尼所描述的“市場凌駕社會”的“脫嵌”現象[19]。

(三) 新管理主義與我國政府購買社會工作服務

自20世紀80年代末，我國為深化市場經濟改革，推進政府職能的轉變，以“小政府、大社會”為發展方向，對老年人、殘疾人等民政對象開展“社會福利社會化”的嘗試，提倡投資主體多元化、服務對象公眾化、服務方式多樣化和服務隊伍專業化。[20]2003年，上海市政府以政府購買服務的方式，通過三家社團聘請社會工作者，承擔禁毒、社區矯正、社區青少年等社會服務，揭開了我國政府購買社會工作服務的序幕。2007年10月，深圳市出臺了《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》及七個配套文件，從制度上確立“政府購買，民間運作”的新型社會工作服務模式。廣州市也在2009年提出借鑒中國香港特區先進的社會服務經驗，開展政府購買家庭綜合服務項目試點，并于2012年實現全市每街 (鎮)建立一間家庭綜合服務中心，每年財政購買資金總額逾3.1億元。[21]此后，政府購買社會工作服務在全國各地都有長足的發展。有學者通過對北京、廣州、深圳、佛山、武漢、金華、上海和廈門等八個城市進行個案研究，指出政府購買的社會服務領域已經從傳統的民政 (老年人、殘疾人、留守兒童)拓展到政法 (禁毒)、衛健 (醫務)甚至社區治理 (普通居民)。[22]由此可見，政府購買社會工作服務的政策和實踐已成為我國社會治理創新的重要制度安排。

從實際經驗看，我國政府購買社會工作服務初步呈現出新管理主義的主要特征。第一，要求服務的購買和供給之間分離。截至2014年底，全國31個省和直轄市先后出臺了政府購買服務的意見，明確規定將政府直接向公眾提供的部分公共服務交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。[23]第二，引入競爭機制。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務的社會組織在政府的購買扶持下，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。[24]2020年財政部等出臺的《政府購買服務管理辦法》也明確指出：“政府主體應當根據購買內容及市場狀況、相關供應商服務能力和信用狀況等因素，通過公平競爭擇優確定承接主體”。[25]第三，以產出和效果控制為依歸。有研究對深圳市和上海市出臺的社會工作者服務績效評估文件進行比較，發現服務的產出和成效是兩地評估考核的重要內容。例如，上海市的評估文件不但會對服務對象見面率、每周接觸服務對象平均人次、每周平均服務時間、小組工作或社區工作開展個數等產出指標進行考核，還會重視服務質量等成效指標的實現。[26]第四，強調以顧客為本的問責。有研究對北京、上海、寧波、廣州、深圳等地的社會服務評估實踐進行分析，發現服務對象的滿意度、對服務的認可程度以及服務對象的受益程度均是重要的考核內容，且評估的結果會影響機構是否能夠繼續承接下年度的服務。[27]

必須承認的是，政府購買服務的方式對推動我國社會工作服務的發展起著顯著的作用。這點與西方福利國家以削減福利支出為目的而推行新管理主義的做法有著本質上的區別。[6]第一，該方式確立了國家在社會工作服務中的政策引領和資金主導的作用。如前所說，全國各地對社會工作的投入從2012年的12.5億元持續增長到2019年的68.4億元③，體現了政府對人民福利責任的擔當。第二，政府購買社會工作服務極大地彌補了我國社會福利體系的空白。根據民政部和財政部的指導意見，政府購買社會工作服務需圍繞城市流動人口的社會融入、農村留守人員的社會保護、老年人和殘疾人的社會照顧、特殊行為偏差群體的社會關愛、受災群眾的生活重建等方面。[28]隨著20世紀90年代以來單位福利的瓦解，再加上社會福利社會化政策的推行，上述領域大多存在著公共服務的缺位，使得服務對象更易遭受制度和市場的雙重排斥。[20]因此，有學者從促進福利體系的完整性角度出發，將我國政府購買社會工作服務比喻為一場“福利的革命”。[22]第三，政府購買社會工作服務有效地激活了社會組織的活力。為鼓勵更多的社會組織承接購買服務，廣東省民政廳率先在2009年簡化公益服務類社會組織的登記程序，允許那些具備設立條件的公益服務類社會組織可直接向登記管理機關申請法人登記；同時還規定政府相關職能部門不得超越自身的職責范圍干預公益服務類社會組織的管理運作和正常活動。[29]2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更指出：“重點培育和優先發展……公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記”。[24]在此背景下，全國民辦社會工作服務機構的數量從2012年的1 247家增長至2019年的13 064家④，為社會組織參與政府購買服務提供重要的力量。

針對政府購買方式對社會工作服務的影響，已有研究似乎得出了與新管理主義相類似的結果。第一，反經濟，違背其降低服務成本的原意。例如，有政府購買方在購買過程中奉行“低價者得”，變相增加了社會工作者的工作量；[30-31]而從事購買服務的社會工作者對工作量的不堪重負則會通過職業倦怠的中介作用，不斷放大其離職意愿，最終造成人力資本的流失和培養成本的浪費。[32]第二，反效率，背離其提高服務產出的目的。聘請第三方評估機構是政府監測購買服務的常見手段。但據社會工作者反映，評估次數過多、評估方案不統一甚至頻繁變動，使得社會工作者不得不花費大量的時間準備文書材料來迎接評估，甚至要不斷調整服務計劃以滿足第三方評估機構的要求，從而讓服務的連貫性和專業性大打折扣。[33]第三，反效果，遠離其專業使命的追求。前期經驗表明，當政府購買社會工作服務過于追求經濟和效率時，就可能導致社會工作機構及社會工作者視完成指標量為最重要的目標，從而背棄以服務對象“需求為本”的服務初衷。[34]

三、研究方法

為進一步驗證我國政府購買社會工作服務與新管理主義視角的一致性，本研究選取湖南省“禾計劃”A市社會工作站項目作為個案研究。A市地處湖南省西部，面積達2.76萬平方公里，在2021年的調研中，筆者了解到A市13個縣 (市、區)的常住人口約458.76萬；2020年地區生產總值居全省第6位。

首先，本研究采用文獻分析法，對2020年A市及其縣 (市、區)的14份社會工作站項目評估報告進行第二手資料分析 (編碼為R1至R14)，旨在了解A市社會工作站項目的發展現狀。

其次，本研究采用半結構訪談的方法進行資料收集。2021年1月至3月，筆者對4名來自民政局的相關負責人、2名承接社會工作站項目的機構負責人、覆蓋所有縣 (市、區)的32名社會工作者代表以及16名鄉鎮 (街道)民政員進行訪談。本研究按照“地區—人員類型—具體訪談對象”的形式，將所有訪談對象進行匿名化處理：A表示民政局的相關負責人；B表示承接社會工作站項目的機構負責人；C表示社會工作者代表；D表示鄉鎮 (街道)民政員；數字代表訪談對象個體。下文首先對湖南省“禾計劃”的歷史發展進行梳理，再通過A市社會工作站項目重點呈現政府購買社會工作服務的特征和影響。如無專門說明，下文中的數據和資料均為筆者2021年在湖南省“禾計劃”A市項目調研所得。

四、“禾計劃”基本情況及A市項目特征

(一) “禾計劃”的發展歷程

2017年4月至6月，湖南省民政廳聯合省編辦、財政廳、人社廳和專家教授組成了兩支調研團，分赴省內五市及其下屬縣 (市、區)、鄉鎮和社區，深入了解基層民政工作的重點難點。此次調研主要發現三方面的問題。第一，基層民政的業務人員普遍存在學歷水平偏低、業務能力不強的現象。第二，基層民政的工作力量較為薄弱，與其所擔當的工作任務嚴重不匹配。第三，基層民政在開展政府購買社會工作服務的過程中，缺乏經費保障，相關權責和規章制度亦不健全。[35]因此，根據黨中央、國務院加強基層工作的精神和民政部充實基層民政力量的工作要求，結合政府機構改革大背景下機構和人員編制只減不增的實際情況，湖南省民政廳決定以推進民政領域社會工作為突破口，通過政府購買服務的方式建設社會工作站，以解決基層民政經辦能力不足的問題。[36]2018 年5月，湖南省社會工作站項目(亦稱“禾計劃”)全面啟動建設；發展至今，“禾計劃”可以劃分為三個發展階段。

1. 頂層設計 (2017年6月至2018年9月)

2017年6月至9月，省民政廳成立社會工作站建設領導小組，并圍繞擬定的建設方案向各方征求意見，開啟了“禾計劃”的籌備與規劃階段。2018年5月，湖南省推出一個各級民政部門提供支持、承接機構提供服務的政府購買服務模式。該模式要求各級民政部門牽頭負責，相關部門參與配合，分別承擔資金補助、培訓與督導、績效評估、人員招考與服務開展等工作，在社會救助、農村留守兒童關愛保護、城鄉社區建設和其他民政領域等方面共同發力。同時，各社會工作站接受社會救助工作經費或專項資金、財政預算、福彩公益金資助，按照協議要求足額配備社會工作者，定期接受省、市 (州)、縣(市、區)三級的監督與評估，見表1。[37-38]

表1 “禾計劃”的整體規劃

2. 全面覆蓋 (2018年9月至2019年12月)

為了有效推進全省社會工作站建設以及盡快實現全覆蓋的建設目標，從2018年9月開始，湖南省民政廳開展社會工作站項目實施進度的監測工作，規定各地民政局要在每月初進行匯總與上報。同月，還進一步細化社會工作站服務的具體內容，包括基層民政社會工作服務 (社會救助、留守兒童關愛保護、城鄉社區建設、養老服務)、其他民政社會工作服務 (殘疾人服務、婚姻家庭咨詢、防災減災、留守婦女與社區發展)、社會工作專業人才隊伍建設 (本土人才培養、機構培育、行業平臺搭建、資源鏈接、模式總結)。[38]通過加大政府購買服務力度、培育和引入社會工作機構以及開展每月進度監測等手段，“禾計劃”于2019年12月順利完成了全省1 940個鄉鎮 (街道)的全覆蓋任務。

3. 特色品牌打造 (2020年1月至今)

近兩年，“禾計劃”主要通過研發和使用項目管理系統、推行專家聯系點制度、制定專業發展路線圖等手段，深入總結社會工作站項目經驗和打造地方特色。首先，湖南省民政廳基于“互聯網+社會工作”，指導開發了全省社會工作站項目管理系統，并于2020年6月在所有社會工作站鋪開使用。通過該系統，各級民政部門、第三方評估機構可共同對轄區內社會工作站項目進行日常監測和評估。隨后，湖南省民政廳在所有市 (州)中遴選出項目運作規范、具專業服務基礎、項目成效較為顯著的16個縣 (市、區)，配對來自國內知名高校的17位專家學者，共同總結提煉當地社會工作站項目的成效和經驗模式，打造具本土特色的“民政+社會工作”服務品牌。

與此同時，湖南省民政廳根據各地民政事業和社會工作的發展差異，提出社會工作站建設路線圖：“1.0版本主要任務是補充人手不足，厘清情況數據，打造基層民政經辦平臺；2.0版本是整合民政資源，發展專業服務，打造基層民政服務平臺；3.0版本是提升‘三社’力量，放眼社會建設，打造基層公共服務平臺。”[39]

(二) A市社會工作站項目的新管理主義特征

通過近年來的建設，A市社會工作站項目已經表現出一定的新管理主義特征，即購買與供給的分離、通過競爭選擇承接機構、以評估促進產出和成效。

第一，全面推行政府購買服務。A市按湖南省民政廳的要求，從縣 (市、區)的社會救助工作經費或專項資金中，統籌安排不超過其總量2%的資金，用于購買社會工作站服務。自2018年起，A市每年投入的購買服務資金逐年上升，分別為519.37萬元、1 658.02萬元、1 704.38萬元和1 776.85萬元。此外，市級民政部門在督導、培訓、評估和專家聯系點等配套措施方面累計投入300多萬元。在這些經費保障下，2019年A市13個縣 (市、區)合共委托9家社會組織和1家商業機構，承接轄區內所有的13個社會工作總站和210個鄉鎮 (街道)社會工作服務站。2020年11月，A市將市級基層社會工作站服務指導中心委托給第10家社會組織運行，負責調度指導、監測推動A市社會工作站項目的提質增效。至此，A市通過政府購買服務的方式，已完成“市服務指導中心—縣 (市、區)總站—鄉鎮 (街道)社會工作服務站”三級服務網絡的建設。

第二，依托公開招投標的競爭方式來選擇承接機構。A市所有縣 (市、區)均采取公開招投標，對至少三家競標機構進行評分。部分縣 (市、區)更將社會工作站建設的指導原則與標書內容相關聯。例如，為進一步“充實基層民政工作人員隊伍”，鄉鎮(街道)社會工作服務站一般須配備1—2名社會工作者，而縣 (市、區)社會工作總站最多則不超過5人。為達到“增強基層民政服務能力”的目的，服務協議一般要求每名社會工作者用于民政工作的時間每月應不少于9個工作日⑤，且每年平均下來須開展1.7個個案、1.6個小組、2.9個社區活動以及63.4戶探訪⑥。

第三，基于省、市、縣 (市、區)的三級監督評估機制。2019—2021年，A市每年都向省民政廳提交所有縣 (市、區)社會工作站項目的自評材料，并有10個縣 (市、區)被抽中接受實地評估。省級評估針對縣 (市、區)民政部門，重點考核陣地保障、資金配套和監管、專業支持和服務監測等工作；針對項目承接機構，重點考核財務、人員、服務等方面的管理和專業支持等方面；針對鄉鎮 (街道)社會工作服務站，重點考核日常民政工作和專業服務等開展情況。歷年來，A市接受省級評估的結果均為合格或以上。

除接受省級評估外,A市于2020年底通過第三方評估的方式，首次對全市13個縣 (市、區)的社會工作站項目進行年度末期評估。市級評估在每個縣(市、區)選取社會工作總站及其下面1個社會工作服務站參與評估。13個縣 (市、區)市級評估的結果均達合格或以上，其中獲得良好的有6個。另自2019年以來，11個縣 (市、區)已通過內部檢查或第三方評估的方式，對轄區的社會工作站實施中期和末期評估，結果均為合格或以上。

五、政府購買服務對A市社會工作站建設的影響

(一) 積極影響

1. 政府部門居于主導地位

購買服務的方式確立了A市各級政府部門在社會工作站建設中的主導地位。A市民政主要負責指導和支持縣(市、區)社會工作站項目的開展，尤其注重發揮全程監測和項目評估的閉環作用；縣(市、區)民政每季度需召開一次議事例會，專門研究和解決當地社會工作站項目在運行中所遇到的問題和困難；鄉鎮 (街道)政府還需為社會工作服務站提供必要的辦公場所和設施設備，為具體工作的開展提供平臺和條件。

2. 填補社會服務空白

A市社會工作站的運行填補了當地社會服務的空白。在社會工作站建設之前，A市僅有7家社會工作機構，所提供的服務主要集中在留守青少年和老年人等領域；在全面開展社會工作站建設后，A市逐漸在社會救助、養老、兒童關愛及社區治理等四大領域開展了21項社會工作服務。部分縣 (市、區)的社會工作站還在服務過程中充分結合了當地的實際需求和資源特點，開展了許多具有特色的服務活動。如HJ市社會工作站在社區治理領域依托志愿服務團隊，建立了三家慈善愛心超市，并組織當地群眾開展扶貧幫困、法律援助、安全教育、環境清掃、治安巡邏、文體娛樂等志愿活動，助力鄉村振興。ZJ縣社會工作站則在兒童關愛領域發展特色項目，分別在四個鄉鎮建立了兒童圖書館，還組建了17個“兒童安全意識培養小組”以提高留守兒童的自我保護意識。

3. 促進社會組織發展和社會工作者隊伍建設

政府購買社會工作站服務促進了當地社會組織的孵化和培育，并初步建立一支職業化的社會工作者隊伍。A市現有社會工作機構22家，其中15家是在2018年社會工作站項目啟動后才成立；當中甚至有3家已被評定為社會組織3A或以上等級。截至2020年底，A市13個縣 (市、區)中有10個社會工作站項目由本地機構承接。此外，A市民政局十分重視通過培訓和督導等方式提升社會工作者的專業能力。如在2020年和2021年分別對全市社會工作站所有一線社會工作者進行了實務技巧培訓，人均32課時；并對55名本地社會工作機構負責人和社會工作總站管理人員 (人均12課時)、40名骨干社會工作者 (人均21課時)、27名民政干部 (人均12課時)提供了專項培訓。A市民政局還通過政府購買服務的方式為所有縣 (市、區)配備了10名實務督導；2020—2021年，這些督導對各社會工作站開展線上、線下督導達3 785站次，累計5 375小時。

4. 獲得較高的滿意度評價

A市社會工作站項目獲得了購買方較高的滿意度評價。據市級評估報告顯示，7個縣 (市、區)獲得了購買方滿分的評價，其余6個獲得了80%的滿意度。購買方普遍認為，社會工作站直接經辦了大量的民政事務，大大提升了基層民政業務的工作效率和經辦質量。例如，2020年ZJ縣社會工作站共接待與社會救助相關的來訪群眾9 000余人次，協助鄉鎮民政辦錄入、發放基本生活救助2 603戶 (5 007人)、臨時救助3 046戶、特困供養保障5 424人次、殘疾人兩項補貼50 436人次等。

(二) 預期外的后果

盡管A市社會工作站項目在建設與服務上取得了顯著的成績，但其在追求經濟、效率和效果等過程中卻產生了預期外的后果。

1. 政府購買服務有產生額外經濟成本的可能性

A市社會工作站項目的第一個預期外后果與成本相關，最典型的情況是社會工作站人員的不穩定性導致了人力成本的增加。據筆者統計，2019—2021年，A市社會工作站每年社會工作者的離職率分別為15.8%、15.6%和14.9%；當中有5個縣 (市、區)在2021年的離職率甚至超過20%。人員的不穩定性意味著承接機構和A市民政需要花費更多的時間和經濟成本去招聘和培訓新人。以HJ區為例，由于社會工作站每年的離職率均超過40%，承接機構每年用于新入職社會工作者的人力成本至少占項目經費的10%。

研究發現，項目制的不穩定性及其與體制內工資待遇的差距，都是影響社會工作者離職的重要原因。按規定，縣 (市、區)民政和承接機構需簽訂三年一周期的服務協議，且周期內一年一簽。這種項目制的運行方式使得受訪社會工作者普遍認為目前的工作并不穩定，部分社會工作者甚至明確表示將此工作當作考取公務員或事業編的一個踏板。

我們只是合同工，不屬于編制人員，所以工作存在不穩定性。大家也覺得這份工作可能說沒就沒了，會有一種不安的感覺。簽合同的時候機構就說了，這是一個項目，三年一周期；面對我們提出的“如果項目沒了怎么辦”的疑問，機構的回復是“三年以后再說”。如果這份工作具有持續性和穩定性，我會一直干下去。但因為這份工作是有周期的，所以我會邊干邊考慮其他工作。如果有更好的工作機會，我會跳槽。 (HC-C-17)

另外，項目制的穩定性還取決于政府購買服務經費的落實程度。盡管A市社會工作站項目經費全都納入縣 (市、區)的財政中，但自社會工作站建設以來，A市至少9個縣 (市、區)先后出現購買經費到位不及時、拖欠社會工作者工資的情況。例如，HJ區社會工作站全部人員就因被拖欠多月的工資而全部離職，導致該區的社會工作站運作一度處于停滯狀態。

政府購買服務的資金到位情況與縣里的財政情況有關；大部分縣 (市、區)財政已經是保運轉的狀態，資金的撥付存在延遲支付甚至無錢可付的情況。在這種情況下，社會工作者工資的發放肯定受影響。 (HH-A-2)

除了項目制運行的不穩定外，社會工作者工資待遇與體制內工作人員的差距是另一個影響離職率的主要原因。如前所述，“禾計劃”是以“增強基層民政服務力量”為出發點，而當前A市社會工作站的建設水平多處于以民政行政事務性工作為主、主要協助基層民政提升經辦能力的1.0版本，甚至在服務協議里規定了一定天數的民政工作時間，因此，社會工作者一般要同時肩負鄉鎮 (街道)所布置的民政工作以及自身身份所要求的專業工作。但是，社會工作者的工資待遇與鄉鎮 (街道)的民政工作人員相比有明顯的差距。以HJ市J鄉鎮為例，社會工作者一年到手的工資和補貼為3萬多元，而民政員 (事業編)大概有8萬元。這樣的差距令“雙肩挑”的社會工作者更傾向于考取體制內的崗位。

民政員有編制，他們一個月的工資，我們要干兩個月都不止，而且他們還有年終獎。民政員做的工作，我們也在做，而且我們還要做專業服務，但是工資薪酬完全沒法和他們比。(ZJ-C-9)

2. 政府購買服務存在降低專業社會工作效率的可能性

A市社會工作站項目的第二個預期外后果與效率相關，即社會工作者的工作重點并不在專業服務上面，導致專業社會工作效率降低。據筆者統計，A市鄉鎮 (街道)社會工作站每名社會工作者平均一年完成1.7個個案、1.1個小組、2.8個社區活動以及64.7戶探訪⑦，基本完成了服務協議的指標。但是，這些專業服務的工作量其實是相對較少的。與之相比，廣州市家庭綜合服務中心在2013—2014年剛發展的時候，平均每名社會工作者一年完成7.2個個案、6.6個小組、13.6個社區活動以及139.5人次探訪。[21]專業服務量的不足表明了社會工作者把大部分的工時都用在民政行政事務性工作上面，甚至還包括鄉鎮 (街道)政府的中心工作，見表2。

受訪社會工作者普遍反映，他們目前大部分的時間和精力都花在這些行政事務性工作上。例如，當鄉鎮 (街道)民政員因年紀較大、不熟悉電腦操作時，社會工作者就要從事信息系統的錄入管理工作。

我們鎮殘疾人有2 163人，目前享受殘疾人困難生活補貼的有481人，重殘護理補貼912人，每個月都要提交一次報表到縣民政局，給他們發放補貼。然后，我每個工作日都要收集處理發放、異動情況，包括新申請、新增、死亡、取消、轉特困等各種情況，很多很繁瑣。(HJ-C-26)

民政工作真的太雜了，又瑣碎又耗費時間，每天都在做，但是根本忙不過來。每個月都要將各種報表上報到縣里，然后完成網上系統錄入、數據更新、入戶探訪。民政相關的工作群就將近有10個，每天都會有事情，不間斷像扔炸彈一樣扔過來，一做就是一整天……我這邊負責的臨時救助比較多，所有的資料都要上傳到系統上，有時候一整天都在做這個工作。中心工作我也參加，2020年6月就開始接手異地搬遷扶貧工作，有時候還要完成領導安排的其他工作，比如2020年的人口普查就是我做的。(YL-C-18)

在行政事務性工作占主導的實際情況下，有的社會工作者甚至只能在做這些工作的同時“順便去完成”專業服務的指標。

專業服務的個案和小組工作我還沒有開展，社區活動做得也比較少，去年只做了兩個，主要是探訪工作，但也是在做民政工作的同時完成的。 (JZ-C-25)

我做的個案都是幫助別人申請低保、臨時救助之類，沒有真正意義上的社會工作個案。因為我們真的時間有限，大部分時間和精力就用在民政工作上，個案的指標是順便完成的。(ZJ-C-11)

研究進一步發現，社會工作者主要從事行政事務性工作而非專業服務的現象，可以從三個方面進行解釋。

第一，政策導向。如前文所述，“禾計劃”目的是為了“增強基層民政服務力量”；目前1.0版本對社會工作站的定位亦是以“打造基層民政經辦平臺”為主。因此，受訪社會工作者普遍認為自己就是“民政社會工作者”；“民政工作”才是自己的本職工作。

我們的頭銜就是民政社會工作者，所以一進來，民政員就慢慢把手里的事情交給我們接手。我也覺得這是屬于我們負責的工作內容，因為我們本身就是民政社會工作者。 (ZJ-C-10)

畢竟我們是民政社會工作者，這個項目就是民政購買的，所以我覺得這些工作是我們應該做的，完全不做民政工作也說不過去。 (HJC-11)

表2 社會工作站社會工作者承擔的行政事務性工作

第二，資源依附。無論是行政事務性工作還是專業服務的開展，社會工作站都需依賴鄉鎮 (街道)政府的各種支持。因此，社會工作者為了獲得基層政府的接納和信任，一般都不會拒絕下派的中心工作。

我去年剛到鄉鎮時什么都沒有，連電腦也沒有。鄉鎮安排我做什么就做什么，反正不管什么事我都去做，互相信任的關系也就是從這時開始建立起來的。這樣跟政府部門的同事關系也會慢慢融洽，之后再開展一些專業社會工作就容易多了。 (TD-C-24)

第三，待遇激勵。如前所述，與體制內工資待遇的差距，是社會工作站人員不穩定的原因之一。為提高其工資收入，受訪社會工作者普遍愿意，甚至主動通過承擔中心工作來獲得鄉鎮 (街道)政府每月發放的額外補貼。

如果只拿社會工作者崗位的工資，一年就三萬塊錢，干什么都不夠。但做中心工作，鄉鎮會發補貼或者年終獎……如果我連自己都養不活，那做社會工作者也就沒有必要了，所以還是會聽從鄉鎮安排做中心工作。 (CX-C-32)之前我沒有做中心工作，扶貧辦的工作是我自己跟鄉鎮書記申請而爭取來的。不參與就沒有補貼。工資太低了，沒有辦法，我們也要為生存著想。 (MY-C-15)

3. 社會工作者服務方面未達到專業效果

A市社會工作站項目的第三個預期外的后果是社會工作者在服務方面未達專業效果。2020年度市級評估報告明確指出，各縣 (市、區)都存在社會工作者開展的專業服務并未滿足服務對象的需求、專業水平較低、基本停留在政策宣傳、物資資源鏈接、娛樂活動組織等方面的類似問題。

許多社會工作站開展了一定數量的小組、社區活動和個案服務，但專家發現這些服務活動大多未能準確回應到服務對象的需求。小組活動對象選擇單一，活動次數難以達到標準。開展社區活動的形式簡單，例如在社區擺點贈送小禮品、回收舊物或者表演節目。個案服務方面，多個縣的社會工作者對個案存在普遍性的認知偏差，他們中許多人認為上門入戶探訪過的對象就是個案服務對象，而個案服務內容就是與服務對象聊天、提供物質援助等比較流于表面化的服務。 (R1)

個案處理以鏈接政策資源為主，難以滿足不同服務對象的不同需求；小組活動只能從簡單的興趣小組和娛樂小組做起，活動策劃欠缺邏輯性。不同活動有方案設計，但方案設計粗糙，可執行程度不高。 (R8)

受訪的社會工作者也認為自己專業服務開展的數量較少，而且成效不明顯。

我目前主要的工作成效是完成了領導交代的民政和其他行政事務性工作。專業方面還沒有取得成效，一是我幾乎還沒開展專業服務；二是我的專業能力有限。 (CX-C-32)

個案和小組工作基本沒開展，主要是開展社區活動。比如，會帶著幼兒園的小朋友開展一些活動；服務成效就只是教會他們完成了手工藝品，例如折紙、玩具制作等。 (TD-C-29)

研究發現，社會工作站專業服務的成效并不理想，有三個主要原因。

第一，社會工作者本身專業能力不足。截至2021年底，A市所有316名社會工作站社會工作者中僅有3名擁有相關專業教育背景，只有24.1%的人員考取了社會工作者職業資格證書；絕大部分社會工作者甚至在進入社會工作站工作之前都沒有相關的工作經驗。

第二，縣 (市、區)社會工作總站的實際角色有所偏差。按照“禾計劃”的總體設計，社會工作總站作為“總指揮”，本應承擔起支持、督導和管理下面社會工作服務站的職責。但據市級評估顯示，大部分縣 (市、區)社會工作總站存在專業能力不足、職責不清、對社會工作服務站的協調、整合與支持功能缺失等問題。實際上，研究發現幾乎所有的社會工作總站主要承擔的是民政行政事務性工作。例如，像ZJ縣社會工作總站的5名社會工作者均被抽調到縣民政局協助開展社會救助工作的情況十分常見。因此，社會工作總站對社會工作服務站的指導大多停留在上傳下達的層次。

我們 (總站)將專業指標分派給各個鄉鎮，由社會工作者自己根據實際情況制訂年度服務計劃，什么時候做、做什么、怎樣做都由他們自己設計。我們主要檢查指標量有沒有完成，以及匯總所有的材料。 (HJ-C-4)

機構和總站沒有給我反饋；個案的話就是指標下來了我們就去做，然后再上交材料。但是總站也沒有反饋做的東西對不對、做得好不好；材料交了就沒有后續，所以自己心里也沒底，想改都不知道怎樣改。 (CX-C-19)

第三，監督評估體系重點的錯位。經歸納，省、市兩級的評估指標可以分為項目管理類 (如硬件、人員、財務、行政管理)、產出類 (如工作量、服務人次)、技術類 (如服務設計、實務技巧)、成效類 (如問題改變程度)、服務滿意類 (如購買方或服務對象的滿意度)、其他 (如社會影響力、領導重視程度)等。在這些類別中，成效類指標的分值占比最低，分別只占1.7%和6.0%；而項目管理類的分值占比最高，甚至超過其他五類的總和，見表3。

表3 各類評估指標的分值占比 (%)

六、結論與討論

以2006年中共中央十六屆六中全會為標志，我國社會工作專業化經十余年的發展，已進入全國區域均衡發展的攻堅階段。社會工作站項目作為專業化高質量發展的重要手段，其在湖南省先行先試的運行模式對后發地區有著重要的啟示。本文認為，“禾計劃”以增強基層民政服務能力為定位，從政策配套、服務內容、工作隊伍等要素入手，建立起了一個依托政府購買服務的社會工作站建設體系 (見圖1)，其先進經驗包括三個方面。

一是頂層設計優先。在社會工作站建設開展之前，省級民政充分發揮業務龍頭引領作用，以政策統籌為抓手，為政府購買社會工作服務提供制度保障。這體現在厘清省、市 (州)、縣 (市、區)等民政部門在購買服務中的職責分工，明確購買服務經費的財政來源，落實三級民政在社會工作服務評估中的主體責任等。此外，還可采取信息化管理系統、專家聯系點等具體方式，促進各級民政之間的互通互聯以及對社會工作站建設的全程監測。

二是聚焦民政主責主業。“禾計劃”將社會工作與社會救助、農村留守兒童關愛服務、社區建設、養老服務等民政領域相結合，通過社會工作站服務分擔基層民政工作壓力，促進社會工作和民政工作相融合。

三是推動社會工作者的專業化。湖南省1 940個鄉鎮 (街道)的社會工作站建設為當地新增了一支近4 000名人員的社會工作者專職隊伍，再加上通過鼓勵專業背景和持證人員投身社會工作站工作，“禾計劃”從數量和質量上極大地充實了基層民政工作人員隊伍。綜上所述，湖南省作為一個中部省份，成功地搭建了一個具政策基礎、制度齊全、資金保障、服務精準、人員到位、監督全面的基層社會工作站體系，相關經驗具復制性和推廣性。

圖1 “禾計劃”社會工作站建設體系

據此，本研究提出可用“行政化導向的新管理主義”來對湖南省“禾計劃”和A市政府購買社會工作服務進行理論總結，以此區分現有文獻所描繪的“市場化導向的新管理主義”，見表4、表5。

“禾計劃”的政府購買服務模式與新管理主義視角有著相似的特征。兩者都將社會服務的出資方和承接方相分離，力求引入市場競爭的方式刺激服務供給，并注重對購買服務的結果 (尤其服務對象滿意度)進行評估。[10-12]相對應地，A市通過統籌政府購買服務資金、依托招投標建立市、縣 (市、區)、鄉鎮 (街道)三級服務網絡和配套支持、執行省、市、縣 (市、區)三級評估機制等做法，都充分體現了這些特征。在這些特征的影響下，A市出現了大量本土社會工作機構，并成為承接社會工作站項目的主要力量。這點也是與新管理主義所預期的“刺激供給”是相一致的。[14-15]

但是，如果簡單地把“我國政府購買社會工作服務”與“新管理主義”畫上等號，那將出現生搬硬套西方理論的情況。西方新管理主義緣于福利國家出現收支不平衡的狀況，因此想通過改變政府角色，從服務供給轉換到規管和資助，以期減少福利支出，最終消減資本主義的合法性危機[5]。當理解了這些背景和目的后，就能發現新管理主義背后所蘊含的市場化導向，即信奉的是經濟 (最低成本的實現)、效率 (投入與產出的最優化)、效果 (工作效益最大化的追求)等原則。[8-9]這也是為什么社會學分析多從“脫嵌”的角度來批判新管理主義，認為市場化手段并不能與社會目的相容，反而會產生反經濟、反效率、反效果等負面影響。[16-18]

與新管理主義相比，我國政府購買社會工作服務卻是國家積極履行福利責任的體現[20,22]。在深化市場經濟改革、政府機構和人員編制只減不增的背景下，政府購買服務不但成為踐行政府服務職能、增強基層民政服務能力的可行手段，還能通過發展民政領域社會工作、激發社會力量活力等效應，達到社會治理創新的目的。[37-38]因此，A市社會工作站項目并不以削減國家福利開支為目的；反之政府購買服務的資金逐年顯著增加。通過政府購買服務手段，A市各級政府部門在社會工作站建設中的主導地位得以體現；然后再以社會工作站服務為抓手，增補與社會救助、兒童關愛、社區治理、養老等相關專業服務，有效填補過往基層社會服務的空白。

表4 市場化導向與行政化導向的新管理主義比較

表5 行政化導向的A市政府購買社會工作站項目

從“國家積極履行福利責任”的原則出發，就能發現政府購買社會工作站服務其實蘊含的是行政化導向邏輯。也就是說，即使A市案例出現與新管理主義類似的反經濟 (人員不穩定導致人力成本的增加)、反效率 (工作重點并不在專業服務上)、反效果 (服務未達專業期待)等情況，并不宜用“市場化手段與社會目的沖突”予以解釋，而應探討“市場化手段與行政化目的”之間的關系。例如，若把社會工作站視為與其他基層服務 (如衛生健康、基礎教育等)同等重要的社會治理手段，需要社會工作者“雙肩挑”專業服務和行政事務性工作的話，則要從制度層面作出更規整、統一的政策創新，明確社會工作站建設在鄉鎮 (街道)和村 (居)的有效推進，從而為政府加大購買服務經費提供堅實的依據，最終縮小社會工作站社會工作者與體制內人員的工資待遇差距。若要促進民政工作和社會工作相融合，就要明晰社會工作站是屬于基層“民政經辦”、“民政服務”或“公共服務”的哪一種平臺；而在各種定位下，需清楚劃分承接機構的自主性管理邊界以及社會工作者在專業服務和行政事務之間的界線。如果希望社會工作者能有效執行政府購買服務、達到增強基層民政服務能力的話，那么民政和承接機構就得從培養民政細分領域的社會工作者 (如社會救助或未成年人保護)、加強縣 (市、區)社會工作總站的督導和支持功能、采用以成效為主的項目評估體系等方面進行改進。

本研究基于湖南省“禾計劃”和A市社會工作站項目的首個周期情況，窺探2018—2020年社會工作站建設的特征和影響。2021年，湖南省民政廳發布了《湖南省基層社會工作服務站項目三年行動方案 (2021—2023)》，對新的建設周期提出了提質增效的要求。因此，未來研究應對“禾計劃”進行跟蹤調查，尤其關注其在政府購買社會工作服務中的行政化或市場化的走向。此外，由于本研究僅基于A市社會工作站項目，其“行政化導向的新管理主義”結論的外推性需要進一步驗證。隨著社會工作站建設在全國不斷推廣，未來研究應對各地的運行模式進行深入調研，以呈現更多不同的政府購買社會工作服務類型，為提升基層社會治理和社會服務水平提供寶貴的本土經驗。

(衷心感謝胡天嬌、龍誼、周金玲、買雨婷、楊清、孟澤華、張瀚予、蘇振浩、劉楊鈺等人對本文做出的貢獻。)

注釋

①②③④數據來源于筆者2021年在湖南省A市調研所獲取的內部資料：《民政部關于社會工作和志愿服務政策規劃落實情況的通報(2012—2019) 》。

⑤6個縣 (市、區)的服務協議對此有規定。

⑥11個縣 (市、區)的服務協議對此有規定。

⑦11個縣 (市、區)社會工作站的專業服務指標的實際完成情況。