“三權分置”背景下宅基地使用權流轉糾紛的實證考察與探討

房建恩， 李亞杰

(河北農業(yè)大學 人文社會科學學院，河北 保定 071000)

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一部分農民進城購房、生活，大量農房和宅基地閑置，宅基地使用權的居住保障功能在現(xiàn)實生活中已逐漸弱化，宅基地出現(xiàn)向財產(chǎn)性功能轉變的需要[1]。如果農村宅基地繼續(xù)承襲“兩權”分離的形式，閑置宅基地的利用效率將很難提高。因此，2018年中央一號文件提出了“宅基地三權分置”，促進鄉(xiāng)村振興，保障鄉(xiāng)村振興用地[2]。其主要目的是盤活閑置宅基地，提高宅基地利用效能；其核心做法是適度放活宅基地使用權[3]，促進宅基地有條件地進入市場[4]。2022年中央一號文件更是延續(xù)了2018年關于宅基地的各項要求，繼續(xù)提出要穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點。學者們緊隨政策腳步對此高度關注，認為農村宅基地制度改革勢在必行，改革應當突顯宅基地的財產(chǎn)功能[5]。由于社會主義制度對所有權的根本要求，宅基地權利體系改革只能從宅基地使用權的權能擴展入手。改革的目標必須兼顧宅基地的居住保障、財產(chǎn)收益與土地利用等多重功能，因此，在宅基地權利體系中創(chuàng)造性提出了資格權[6]。也有學者認為，以法定租賃權為中介，以此可以相應地界定使用權，目的在于以創(chuàng)設法定、內容法定、期限法定的租賃權為中介，提供債權通道，突破租賃合同限制，產(chǎn)生宅基地使用權流轉后對受讓人宅基地使用權的物權化保護效果[7]。學者們基于經(jīng)濟學產(chǎn)權理論和法學物權理論所做的分析，可能并不能被現(xiàn)實中的宅基地使用權流轉主體所理解，農民、農村集體經(jīng)濟組織、社會主體基于其生活經(jīng)驗的行為選擇，才是決定宅基地使用權流轉實踐的基本邏輯。本文以解決宅基地使用權流轉糾紛為問題導向，以更進一步明確宅基地使用權的法律含義為目標導向，以求為實踐中更好解決宅基地流轉糾紛提供思路，促進宅基地“三權分置”改革順利實施。

一、宅基地使用權流轉糾紛案例統(tǒng)計與類型化分析

(一)宅基地使用權流轉糾紛案例來源

筆者在2018年1月1日至2022年1月1日時間范圍內，以“宅基地使用權流轉”為關鍵詞，在中國裁判文書網(wǎng)進行檢索，共得到裁判文書492份。通過逐一閱讀整理，剔除宅基地繼承和分家析產(chǎn)、集體經(jīng)濟組織成員間的宅基地使用權流轉糾紛等情況，共得到有效裁判文書207份。本研究以此為樣本進行分析，試圖展現(xiàn)自提出“三權分置”改革政策以來出現(xiàn)的宅基地使用權流轉糾紛的實踐面相。

這些裁判文書中，2018年在一審和二審中共有55份裁判文書，其中農村集體經(jīng)濟組織成員為原告的有15份，簽訂宅基地使用權轉讓合同被判為無效的有13份，原告為城鎮(zhèn)居民或者非農村集體經(jīng)濟組織成員的有40份，簽訂宅基地使用權轉讓合同被判為無效的有34份；2019年一審和二審共有96份裁判文書，其中農村集體經(jīng)濟組織成員為原告的有49份，簽訂宅基地使用權轉讓合同被判為無效的有45份，原告為城鎮(zhèn)居民或者非農村集體經(jīng)濟組織成員的有47份，簽訂宅基地使用權轉讓合同被判為無效的有44份；2020年一審和二審共有44份裁判文書，其中農村集體經(jīng)濟組織成員為原告的有24份，簽訂宅基地使用權轉讓合同被判為無效的有22份，原告為城鎮(zhèn)居民或者非農村集體經(jīng)濟組織成員的有20份，簽訂宅基地使用權轉讓合同被判為無效的有15份；2021年一審和二審共有15份裁判文書，其中農村集體經(jīng)濟組織成員為原告的有7份，簽訂宅基地使用權轉讓合同被判為無效的有6份，原告為城鎮(zhèn)居民或者非農村集體經(jīng)濟組織成員的有8份，合同無效的有7份，見表1。

表1 宅基地使用權流轉糾紛部分文書審理裁判現(xiàn)狀

(二)宅基地使用權流轉糾紛的分析

在實踐中，不同類型的糾紛在其發(fā)生、沖突、解決中呈現(xiàn)出各自不同的特點，對樣本案例進行類型化研究，能夠更清楚地展現(xiàn)宅基地使用權流轉糾紛的概貌。

從法院歸納的案由來看，根據(jù)當事人的訴訟請求不同，法院的立案案由各不相同，樣本案例共包括八類案由，包括“房屋買賣合同糾紛”“確認合同糾紛”“返還原物糾紛”“合同糾紛”“宅基地使用權糾紛”“侵權責任糾紛”“物權確認糾紛”“執(zhí)行異議糾紛”等。其中案由為“房屋買賣合同糾紛”“確認合同糾紛”占比最高，分別占比41.06%和45.41%。

從主體來看，原告或者上訴人是農村集體經(jīng)濟組織成員的為95份，占研究樣本案例的45.89%，相反，集體之外的社會主體占到了該樣本案例的54.11% 。從這個數(shù)據(jù)可以看出，主張合同有效的一般都是農村集體經(jīng)濟組織之外的社會主體，主張合同無效的一般都是房屋的出賣人，即宅基地資格權人。

從爭議焦點來看，根據(jù)“房地一體”原則，宅基地流轉糾紛一般表現(xiàn)為農村房屋的流轉糾紛，而這些糾紛爭議焦點為房屋買賣合同是否有效。本文研究重點關注不同主體(農村集體經(jīng)濟組織成員、社會主體)對使用權流轉過程中所產(chǎn)生的糾紛，在這些案例中，法院判定宅基地流轉合同(主要表現(xiàn)為房屋買賣合同)有效的，僅占樣本案例的11.59%，被判定為無效的占到88.41%。在認定合同無效的裁判文書中，大部分理由是宅基地具有強烈的身份特性，非本農村集體組織成員不僅不是宅基地資格權人，也不是宅基地使用權人，不具有享有流轉宅基地使用權的身份屬性，在這種情況下，宅基地向非本農村集體經(jīng)濟組織成員和城鎮(zhèn)居民流轉違反了相關法律法規(guī)的強制性規(guī)定。顯然，宅基地“三權分置”改革中“適度放活宅基地使用權”的政策意蘊被司法實踐忽視了。

二、宅基地使用權流轉糾紛實證研究的發(fā)現(xiàn)與思考

(一)關于法院立案案由的分析與思考

根據(jù)207份樣本案例，大多數(shù)的宅基地使用權糾紛為債權糾紛，體現(xiàn)在“房屋買賣合同”和“確認合同效力”的案由，鮮有提起物權之訴的案例。“三權分置”后的宅基地資格權和宅基地使用權性質為何，雖然尚未達成共識，但是對這兩個權利的物權屬性或者物權化保護的觀點基本上是學界的主流觀點。而且，“三權分置”前的宅基地使用權性質上屬于用益物權，已在《民法典》之前的《物權法》中已予以明確，并且《民法典》繼續(xù)鞏固了這一認識。然而，在樣本案例中，權利主體提起侵權之訴的比例仍然很低。從樣本案例我們發(fā)現(xiàn)，由于缺乏物權性保護，簽訂房屋買賣合同并未取得房屋的所有權，獲得的僅僅是該房屋的債權，在農房買賣中，只要存在《民法典》規(guī)定的合同無效的情形，該合同就會被判定無效。這種情況對于農村集體經(jīng)濟組織成員之外的社會主體的權利和利益帶來了很大的不確定性，阻礙了宅基地使用權受讓意愿的產(chǎn)生，從而不利于宅基地“三權分置”改革目標的實現(xiàn)。宅基地使用權的流轉是一種市場交易行為，交易參與主體的交易動機至為重要，而預期收益、交易成本、風險是影響交易動機的重要因素。宅基地使用權流轉合同效力得不到有力的司法保障，直接影響宅基地使用權流轉市場的交易安全，進而產(chǎn)生對社會主體參與流轉交易的阻遏效果，如果從根本上需求被抑制了，宅基地使用權流轉就不會順暢、廣泛地展開，宅基地閑置的問題就難以解決。

(二)關于案件糾紛起因的分析與思考

在對207份樣本案例分析中，筆者發(fā)現(xiàn)，土地價值的增加是宅基地使用權流轉糾紛的導火索。大多數(shù)糾紛發(fā)生在宅基地面臨被征收拆遷并可能獲得較高補償?shù)谋尘跋隆１娝苤恋貎r格受區(qū)位、用途、供求等多重因素的影響，在“三權分置”改革前，僅具有居住保障功能并嚴格限制流轉的宅基地價格較低，農民不會過度關注宅基地閑置或者流轉交易中的價值損失。宅基地“三權分置”改革強調了宅基地的財產(chǎn)價值，再加之鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農村土地增值預期更加強烈，因此，可以預見的是，隨著鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合進程的深入，宅基地流轉糾將大量涌現(xiàn)，如果相關立法不能盡快明確相關權利屬性及權能，司法態(tài)度搖擺不定，恐怕難以保障農村土地流轉市場的交易安全，進而影響到農村社會穩(wěn)定。

此外，從樣本案例來看，農民(宅基地資格權人，流轉合同中的出讓方)作為原告占比較高，是宅基地流轉糾紛訴訟的主要發(fā)起方。土地增值后農民更容易實施“毀約”行為，其原因主要在于：一是農民的法律意識、契約精神相對較弱，二是作為“利己人”的農民對巨額土地利益的欲望。這種情況不僅對宅基地或農房的受讓方(農村集體經(jīng)濟組織之外的社會主體)權利帶來了巨大威脅，也對提高宅基地的利用效益，提高農民的財產(chǎn)收益形成了阻礙。因此，為保證宅基地使用權的順暢流轉，必須要首先完成對宅基地使用權的物權性保護，充分保障社會主體的權益，規(guī)范交易秩序，保護交易安全，從而活躍宅基地使用權流轉，減少宅基地閑置，提高農村土地特別是建設用地使用效率和效益。此外，從訴源治理的角度，應加強對農民普法教育，提高農民的法治意識和契約精神。

(三)關于案例裁判結果的分析與思考

在對207份裁判文書進行仔細研讀，筆者發(fā)現(xiàn)，根據(jù)“房地一體”原則，宅基地使用權流轉糾紛一般表現(xiàn)為農村房屋的流轉糾紛，而這些糾紛最終的裁判要點是房屋買賣合同是否有效。從賣方角度看，簽訂房屋買賣合同違反了非試點地區(qū)農民將房屋出售給非本集體經(jīng)濟組織成員之外的法律規(guī)定，合同無效。從買方的角度看，簽訂房屋買賣合同根據(jù)雙方意愿，自愿且平等訂立的，并且在簽訂房屋買賣合同時，農民對于“應當認定合同無效”的規(guī)定是“明知”的，而且從中央政策精神來看，此規(guī)定已經(jīng)不再符合社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，因此應當恪守承諾，認定房屋買賣合同有效。法院在裁判中，由于宅基地流轉的試點政策尚未實現(xiàn)充分的法律表達，法官出于規(guī)避裁判風險的角度考慮，往往認為該類合同違反了法律的強制性規(guī)定而判定合同無效。這種情況一方面壓制了城鎮(zhèn)居民等非本集體經(jīng)濟組織成員到農村流轉宅基地使用權的需求，另一方也導致了實踐中房屋買賣合同的異化，例如用長期或無期限租賃合同代替買賣合同、利用不當或不必要戶口遷移獲得農村集體成員資格等方式鞏固宅基地使用權等，這些不規(guī)范做法不僅擾亂了農村宅基地使用權交易秩序，而且極易引發(fā)新的矛盾和風險。

1.合同有效的裁判因素

在本文的分析樣本中，僅有11.86%的裁判文書認定合同有效，筆者通過分析樣本案例，總結出認定合同有效的裁判觀點主要有以下幾種：

第一，我國《土地管理法》明確規(guī)定，農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。此條文雖然旨在強調“一戶一宅”，但實際上暗含了農村房屋(住宅)是可以買賣的。

第二，根據(jù)《民法典》的誠實信用原則，農村房屋或宅基地使用權買賣(流轉)合同是基于雙方意思表示真實，符合誠信原則，雙方應當依約履行。合同履行完畢，即告終結。合同履行完畢后，因國家征收土地等原因造成的土地價格變化，而主張合同無效，是與民法的基本原則相違背的。在樣本案例中，如果房屋買賣合同符合意思自治原則，雙方也完成相應的交付義務并且買方長期在所購房屋居住生活的情況下，法院更傾向于判決買賣合同有效。如果買方對所購房屋進行了添附、裝修等活動，有助于強化法院判決買賣合同有效的傾向。

第三，爭議發(fā)生在宅基地改革試點地區(qū)，因房屋買賣合同符合地方試點政策，而認定合同有效。根據(jù)各試點地方的試點政策，允許向農村集體組織之外的主體流轉宅基地使用權。例如在湖南瀏陽的試點中，擴大了宅基地流轉的范圍，按照這一政策，雖不是同一個農村集體組織，只要符合試點地區(qū)關于宅基地流轉范圍的規(guī)定，均可以認定合同有效。

第四，根據(jù)“房地一體”原則，先購買農村房屋后，買方自然享有所購房屋之下的宅基地使用權，同時，事后獲得了農村集體經(jīng)濟組織的同意，因此認定合同有效；或者在簽訂房屋買賣合同之后，買方將戶籍遷移至房屋所在地的農村集體，這種情況下法院一般也認定合同是有效的。

2.合同無效的裁判因素

基于207份裁決文書，法院判定合同無效的裁判理由都是違反了相關的法律法規(guī)和政策文件，主要有以下兩方面原因。

第一，基于“房地一體”的原則，根據(jù)《民法典》357條的精神，出賣、轉讓農房的行為，必然會導致宅基地使用權的流轉，非同一農村集體經(jīng)濟組織成員或者城鎮(zhèn)居民在購買或者受轉讓地獲得農村房屋的同時，也必將間接地獲得宅基地使用權。此外，在多數(shù)案例中，當事人的轉讓行為并沒有參照《土地管理法》63條的規(guī)定，經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織成員三分之二村民會議或者村民代表同意，由于其行為沒有經(jīng)過此程序，法院往往認為合同無效。

第二，為保護農民的權利，我國著力保障農村房屋的居住保障功能，在國辦發(fā)〔1999〕39號、國發(fā)〔2004〕28號和國辦發(fā)〔2007〕71號都明確規(guī)定了農戶的住宅不準向城鎮(zhèn)居民出賣，也不準城鎮(zhèn)居民購買農戶住宅，相關部門也不得為其頒發(fā)登記證書。而非本集體經(jīng)濟組織成員購買宅基地房屋的合同，損害社會公共利益，由此法院傾向于認為涉及宅基地、農房的轉讓合同無效。

三、防范和化解宅基地使用權流轉糾紛的對策探討

根據(jù)對207份裁判文書仔細研讀和分析，之所以在實踐中存在如此多的糾紛，其根源是：法律規(guī)定不明確，宅基地“三權”的權能及功能定位尚不明確，相關行政管理機關對于宅基地使用權流轉市場和流轉行為的管理尚不充分，各地司法機關對宅基地流轉糾紛裁判規(guī)則亦不統(tǒng)一。因此，應當從立法上盡快實現(xiàn)“三權分置”的法律表達，通過立法修訂或制定專門立法，將宅基地制度改革試點中成熟可行的做法固定下來，明確權利義務的內容和邊界；從執(zhí)法上，相關行政管理機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會等加強對宅基地使用權流轉的規(guī)范和指導；從司法上統(tǒng)一裁判規(guī)則，為宅基地使用權流轉提供充分的司法保障，以有效促進宅基地使用權的順暢流轉。

(一)明確“三權”權能及功能定位

1.落實宅基地所有權，明確集體經(jīng)濟組織權利

從本文所研讀的207份案例中，關于宅基地流轉糾紛方面，宅基地所有權人所發(fā)揮的作用微乎其微，同時我們還發(fā)現(xiàn)凡是農村集體經(jīng)濟組織參與流轉交易的(例如交易行為經(jīng)農村集體經(jīng)濟組織同意等)，法院往往認定宅基地流轉交易是有效的。基于這種發(fā)現(xiàn)，促進宅基地的流轉，應當強化宅基地所有權人對宅基地使用權人(或者資格權人)行使權利的活動進行全面監(jiān)督。在促進宅基地流轉的過程中，集體經(jīng)濟組織也可以按照一定的比例收取宅基地流轉收益，有利于提高農村集體經(jīng)濟組織公共服務能力。針對如何明確集體權利，筆者認為要落實集體對宅基地的所有權，強化集體在宅基地發(fā)放、使用、交易中的權利，在宅基地使用權流轉中，農民對宅基地的使用和對宅基地使用權的交易必須經(jīng)過集體同意、接受集體監(jiān)督予以明確規(guī)定[8]。在社會主體流轉獲得宅基地使用權后，對宅基地的使用行為亦應接受農村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督。

2.明確宅基地資格權屬性，保障農民權益

實務界和學術界對宅基地資格權的性質爭議較大，一種觀點認為宅基地資格權是獲得宅基地的一種分配資格，本身并不具有相應的實體性財產(chǎn)權利[9]；也有學者認為，資格權是用益物權的宅基地使用權[10]。筆者認為，如果僅僅將宅基地資格權限定為獲得宅基地的身份性資格，一旦農民獲得了宅基地使用權，宅基地資格權也就相應地隨即消滅。這種觀點不利于農民權益的保障，不利于宅基地“三權分置”的實現(xiàn)。筆者認為，應當明確農民的宅基地資格權相較于社會主體的宅基地使用權的基礎性地位，進一步明確社會主體的宅基地使用權由農民的宅基地資格權派生而來。這樣才能充分保障農民的宅基地權益，給農民吃顆“定心丸”，才能鼓勵農民積極參與閑置宅基地使用權的對外流轉。

3.強化宅基地使用權的物權屬性，有效保護相關主體權益

理論層面“所有權—使用權—法定租賃權”的權利結構[11]，認為宅基地使用權屬于債權，這不利于相關主體宅基地權利的穩(wěn)定。宅基地“三權分置”政策實施后，為更好地維護相關主體權利，保障宅基地使用權交易安全，原先的宅基地使用權分化為資格權和使用權，將原宅基地使用權的身份屬性更多體現(xiàn)在資格權，以此強化和保障宅基地使用權的物權屬性。在實踐中，可通過登記頒證的方式強化和鞏固相關主體的宅基地使用權。在權利受到侵害時，相關主體可通過行政途徑或物權之訴排除對其宅基地使用權的妨害，解決雙方當事人的具體糾紛[12]。

(二)加強行政管理，減少宅基地流轉糾紛

1.探索建立宅基地“三權分置”的登記制度

宅基地“三權分置”提出后，各地政府均積極準備相關工作以開展宅基地改革試點，其中以浙江義烏的試點最為典型。在關于宅基地權利交易運行上創(chuàng)造性地提出了有條件跨集體轉讓模式，這種模式可以有效促進宅基地流轉，在這種模式下，宅基地使用權流轉的范圍擴大到了本市整個行政區(qū)域，對于如何去促進流轉，核心在于保障交易的安全，強化在宅基地使用權流轉中的政府作用，通過登記、備案等制度，一定程度上對于交易主體的權利與秩序認同具有積極意義。

在義烏，宅基地使用權轉讓雙方按合同約定支付相關費用后，可持宅基地轉讓審查表、轉讓合同、不動產(chǎn)權證、納稅證明等相關資料向不動產(chǎn)登記中心申請辦理產(chǎn)權轉移登記手續(xù)，通過登記獲得類似物權性保護[13]。在浙江象山，農村集體經(jīng)濟組織、農民和非集體經(jīng)濟組織成員的社會主體三方共同簽訂宅基地使用權轉讓合同，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對該轉讓合同進行鑒定，同時也應要求轉讓方經(jīng)過不動產(chǎn)登記機構將宅基地所依附的房屋所有權及宅基地資格權登記，同時也為受讓方因轉讓合同頒發(fā)宅基地使用權登記書[14]。經(jīng)過公權力的背書，可以在一定程度上避免宅基地使用權流轉糾紛的發(fā)生。

2.探索建立宅基地使用權流轉登記備案制度

設立流轉備案制度，是為加強對宅基地使用權流轉管理的重要措施。例如浙江安吉規(guī)定，農村閑置農房(宅基地)使用權流轉須經(jīng)擁有該宅基地集體所有權的村(社區(qū))流轉并登記備案。通過建立宅基地使用權的備案制度，一方面規(guī)范了宅基地使用權流轉的程序，同時體現(xiàn)了對農村集體經(jīng)濟組織宅基地所有權的尊重，另一方面，更加明確了轉讓雙方對交易標的的權利和邊界。此外，這種備案實際上也起到了交易鑒證的效果，增加了交易主體違約的心理成本，對于鞏固交易安全具有一定意義。

(三)嘗試統(tǒng)一裁判規(guī)則，增強司法公信力

1.立法上應嘗試制定統(tǒng)一的司法裁判規(guī)定

在研讀本文所參考的207份樣本案例后，我國法院在審理非同一農村集體經(jīng)濟組織成員或者城鎮(zhèn)居民購買房屋所簽訂的轉讓合同的效力認定方面，存在著類案不同判的現(xiàn)象。目前，最高法院并沒有制定統(tǒng)一的關于在“三權分置”背景下兩類非宅基地資格權人受讓宅基地或其上附著物的司法解釋，也有各地的法院以《第八次全國法院民商事審判工作會議(民事部分)紀要》第19條第為2款規(guī)定為指導，進行此類案件的審理。筆者認為,法院應制定符合當前農村實際的裁判規(guī)則，用以指導各地法院進行宅基地使用權流轉糾紛方面的審判工作，以避免類案不同判的現(xiàn)象。

2.司法上注重法律效果和社會效果的統(tǒng)一

本文所采用的207份樣本案例中，絕大多數(shù)主張合同無效的是作為原告的農村房屋的出讓人，原告主張合同無效的起因大都是涉訴房屋和宅基地面臨拆遷安置而將獲得巨額補償。雖然這種主張披上了“合同違反法律的強制性規(guī)定”外衣，但是這種行為違反誠實信用原則，違反契約精神，特別是在已經(jīng)對宅基地使用權流轉限制放松的背景下，這種行為更不應受到司法保護。在這種情況下，司法裁判在遵守法律的前提下，還應充分考慮矛盾糾紛的特殊性、復雜性，平衡當事人雙方的利益，既要充分理解和尊重立法意圖，也要找出對雙方當事人利益影響最小的矛盾解決方案，盡最大努力實現(xiàn)司法公正。