新形勢下加強公路部門資產管理的思考①

趙 兵

（平陰縣公路事業發展中心，山東 濟南 250400）

隨著新一輪事業單位分類改革逐漸完成，公路部門被確定為承擔國省干線公路、農村公路的建設和養護管理實施的主體部門。公路管理體制、財政投入機制、預算績效管理等管理環境的改變，特別是《國有資產管理條例》和《公路資產管理暫行辦法》等一系列新政策的實施，對公路部門資產管理越來越重視、要求越來越高，當前公路部門資產管理在管理思路、日常管理、信息化水平、公共基礎設施管理等存在多方面的問題，筆者以所在單位資產管理的工作經歷為基礎，結合其所了解的公路部門資產管理現狀和對資產管理的要求，從管理思路等五個方面提出了有益的建議。

一、公路部門資產情況簡要介紹

公路部門資產指公路部門占有、使用的，依法確認為產權歸國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即公路部門的國有（公共）財產，主要包括公路管理性事業資產、公路基礎設施資產、公路建設性事業資產及其他公路資產，其表現形式為固定資產、流動資產和無形資產等，本文探討的公路部門資產主要是指以下三個方面的資產。

（一）公路管理性事業資產，主要是指各級公路部門為開展工作所必需的納入同級財政管理的房屋及建筑物、通用設備、專用設備、辦公家具等，主要包括辦公樓、公務車輛、辦公家具、電子設備等。

（二）公路基礎設施資產，包括公路用地、公路（含公路橋涵、公路隧道、公路渡口等）及構筑物、構成公路正常使用不可缺少組成部分的交通工程及沿線設施（含交通安全設施、管理設施、服務設施、綠化環保設施）等資產。

（三）公路建設性事業資產，是指公路部門為開展公路建設和養護管理業務需要，由國省道改建項目配套政策、國省道養護專項資金形成的，在公路系統內行業管理的固定資產，主要包括公路養護、應急救援設備，交通調查設備等。

二、公路部門資產管理中存在的問題

(一)資產管理體制不適應新形勢下公路事業發展的新要求

新一輪事業單位分類改革將公路部門剝離了經營性企業、劃轉了路政執法職能，公路部門被確定為財政撥款的公益一類事業單位。隨著公路部門分類改革后職責職能的轉變，原來交通運輸行業系統內的資產管理思路、管理方式、管理機制已不適應新形勢下公路部門資產管理的要求。有的公路部門主要領導并未認識到資產管理工作的重要性，重公路建設、養護，輕公路資產管理的現象在各公路部門不同程度的存在。新的“三定方案”由財務科、綜合科、公路設施服務科、建設科等部門分工負責資產管理，并沒有建立與新形勢相適應的國有資產管理運行機制，仍停留在改革前的行業資產管理階段。當前的公路部門配套管理制度不夠完善，公路部門結合實際工作需要制定了一些管理制度，但與當前改革后的新形勢、新的國有資產管理政策有差距，大大影響了國有資產的管理效果，也存在著實物資產管理與資產使用管理同財務管理相脫節的問題，容易造成國有資產流失。

（二）當前公路部門的國有資產日常管理工作不夠規范

首先在固定資產配置方面，部分公路部門僅從自身工作方便考慮，對公路部門的資產缺乏更高站位的統籌管理，對預算管理、績效管理政策認識不足，配置固定資產并沒有經過可行性論證和事前績效評估，有的公路部門借助國省道改建工程建設的配套政策，利用建設資金大量購置同類固定資產，從而導致資產利用率低，造成不同程度的閑置和浪費。其次在國有資產使用方面，部分公路部門缺少資產入庫、領用、保管和交還記錄，國有資產清查常常流于形勢，或長期未開展國有資產清查，固定資產利用程度低，出租、出借國有資產無審批程序，有的單位甚至私自處置國有資產。最后在國有資產處置方面，部分公路部門存在著資產更換、報廢無審批程序，隨意轉讓和出售國有資產，出租出借收入不按規定上繳等現象。資產管理的基礎工作不扎實，增減資產手續滯后，導致資產賬實、賬卡不符，產權狀況不清等現象大量存在。

（三）國有資產管理工作沒有充分借助現代信息技術優勢

受公路部門事業單位分類改革、經費保障等多種因素影響，公路國有資產管理手段落后。大部分公路部門資產管理仍停留在依靠人工清查、匯總的資產管理初級階段，與現代信息技術和資產管理系統結合不夠，公路部門國有資產管理在管理方法和手段上的不完整、不科學和不規范，也會導致部門資產管理的科室、部門在資產管理上各行其事，國有資產管理基本上是碎片狀的，難以形成一個整體及流暢的模式。沒有把智能化管理的資產管理軟件系統作為規范國有資產管理的有效方式。國有資產管理系統雖然得到了一定程度的利用，但有的單位國有資產管理系統內資產信息長時間未進行更新核實，與固定資產明細賬、實際固定資產管理現狀不相符，國有資產系統信息隨著資產變化更新不及時，有些國有資產信息填寫不完整，甚至有的國有資產錄入內容與實際不符，國有資產管理系統的監測、統計、分析等功能未得到充分利用，公路資產管理信息化的理念有待提高。

（四）當前公路公共基礎設施資產管理工作推進力度不夠

隨著近年來交通基礎設施投資力度加大，形成了大量的公路公共基礎設施資產，隨著政府會計制度、向人大常委會報告國有資產管理情況制度的實施，特別是財政部、交通運輸部《關于進一步加強公路水路公共基礎設施政府會計核算的通知》等一系列資產管理制度不斷下發，對公路資產管理、公路公共基礎設施入賬提供了新的要求，但當前國省道、農村公路建設資金渠道分別由省、市、縣等財務按事權與支出責任劃分意見分別承擔，資金來源渠道多元化，加上缺乏具體的公路公共基礎設施入賬的具體指導意見，公路公共基礎設施作為國有資產計量存在較大難度。

當前的公路養護會計制度脫離了公路部門自身特點和現行公路建設管理體制，在公路建設、養護資金多元化的背景下，公路養護會計制度的不足愈發明顯。首先，公路資產并未作為公路部門資產進行入賬。財政投資的體制下，公路財政投資建設，所有權相應地歸國家所有。但公路資產一直未以資產列示于公路部門的會計報表中，這樣投資額巨大、使用期限較長的公路資產成為了公路部門管理的表外資產，不利于公路資產的價值管理和公路資產的改建、養護大中修等重大決策的做出。另外，公路資產大多以負債融資的方式進行建設，公路資產不入賬，將導致公路部門賬面資產負債的不對應。

（五）公路部門國有資產管理的績效水平有待于進一步提高

公路部門資產配置不合理，資產使用效益不高。一是受公路行業管理體制影響，地市之間、區縣之間公路部門資產配置不均衡，缺乏統一的資產配置標準和資產合理流動機制。資產閑置和資產過剩現象并存，資產整體運行效益不高。二是由于公路部門國有資產分別由各級財政投入，導致個別單位購置資產存在隨意性、盲目性，造成部分資產利用率不高，甚至長期閑置浪費。隨著國省道路網升級改造，原基層公路管理站房，公路附屬設施得不到充分利用，因長期閑置而造成固定資產不能保值升值。三是公路行業內部管理機構缺少對國有資產的梳理和分類管理，沒有建立資產使用的共享機制，資產被分割在各部門封閉運行，不能隨公路事業的發展變化作相應流動，致使資產閑置與資產短缺并存，資產的總體營運質量低下。四是公路部門國有資產有償使用收入管理效益不高，隨著公路事業單位分類改革，原來的公路設施損壞賠償費變更為國有資產有償使用收入，但受改革后機構設置、資金收取政策和管理體制的影響，國有資產有償使用收入實施程序不規范，有的未能做到應收盡收。這些都是因管理不善而造成固定資產流失的現象，在當前公路加速發展與資金緊張的情況下應引起各級管理部門重視。

國有資產管理使用績效評價指標難以確定。財政部門對資產管理工作的績效評價工作滯后，資產管理績效評價的指標缺失或不切實際，使其標準難以確定。國有資產績效管理工作推進力度不大，沒有通過國有資產績效評價來進一步優化國有資產配置，提高國有資產使用效益；沒有借助績效評價的資源配置功能，提高公路部門國有資產管理的責任意識，提升國有資產使用效率。

三、公路部門國有資產管理工作建議

（一）圍繞事業單位改革，持續優化公路部門的資產管理體制。

確定科學合理的資產管理思路，要把資產管理工作統一到加強公路系統績效管理和建設節約型公路行業上來，把資產管理作為公路部門中心工作的重要內容，以建立“配置科學，使用有效、處置規范、監督到位”的全過程資產管理機制，全力保障公路部門正常履職和公路事業高質量發展，更加注重著眼長遠，更加注重頂層設計，著力構建更加符合新形勢下公路部門運行特點和國有資產管理規律，建設與新形勢下“交通強國”戰略相適應的資產管理體制。

增強公路部門資產管理的責任意識，從根本上增強單位負責人和資產管理人員的責任意識，全面提高資產管理人員的工作能力和工作責任心。首先，應將資產管理納入到對公路部門全方位年度考核指標體系中，倒逼單位主要負責人提高對資產管理工作的重視程度；其次，要提高行政事業單位工作人員的資產管理意識，配備專職資產管理人員，傳導資產管理工作責任壓力，形成責任追究機制，全面增強公路部門資產管理的責任意識；最后，要將資產管理工作納入單位主要負責人經濟責任審計指標體系，離職時應將資產盤點與管理作為其任職期間考核評價的重要標準，確保國有資產安全完整。

完善公路部門資產管理制度，緊緊圍繞新形勢下公路部門管理體制和資產管理現狀，以國務院《行政事業性國有資產管理條例》和《公路資產管理暫行辦法》實施為新契機，強化新形勢下公路部門資產管理體制的頂層設計，重新修訂山東省政府《關于交通財務管理體制改革意見》確定的管理性固定資產納入同級財政管理、建設性固定資產由省交通運輸廳代管的管理思路，結合《政府會計準則第5號——公共基礎設施》中將公共基礎設施全面納入政府會計核算的管理規定，把公路部門管理的固定資產和公共基礎設施資產的管理統一到行政事業單位資產管理體制上來，同時兼顧“宏觀”與“微觀”，同步建立更有針對性、更具操作性的管理辦法和細則，讓制度發力來促進公路部門資產管理。

（二）做精日常管理工作，有效提升公路部門的資產管理水平。

嚴格控制公路部門的資產配置。資產配置應從工作需要、財政預算、專業技術和統籌績效等角度進行必要性和可行性論證，要執行或參照執行《中央行政事業單位國有資產配置管理辦法》和《行政事業單位資產配置標準》確定資產配置標準，堅持經濟實用、先調劑后購買的的原則，在預算編制、采購申請與審批、采購、驗收、入庫、入賬等資產配置的各個環節，設置資產配置控制點，嚴把公路部門資產管理入口關。

建立資產清查盤點制度，由于公路部門資產總在變動，數量和價值不斷增減，使用情況也不斷變化，建立完備的資產清查盤點制度，每年定期或不定期的對資產進行清查盤點或不定期抽查，全面掌握資產的使用管理情況，及時更新資產明細賬、國有資產管理系統的資產信息，并建立行之有效的資產變動登記管理機制。部門之間調撥使用資產要辦理調撥轉移手續，使用人員在工作調動時應做好所有資產移交手續后，方可辦理，確保“人走、賬清、物在”。對于盤虧和盤盈資產要及時查找原因，申報各類變動情況，分清責任，做好損益認定與賬務處理工作，始終保證賬賬、賬卡、賬實相符。

規范國有資產報廢處置，公路部門對資產進行處置時，應當遵循公開、公正、公平的原則，嚴格執行濟南市財政局《關于印發濟南市市級行政事業國有資產處置管理辦法的通知》和山東省交通運輸廳《關于印發山東省交通運輸廳行政事業國有資產處置管理辦法的通知》確定的處置權限和處置標準，嚴格履行相關審批手續，規范處置方式。資產管理部門應及時跟進處置審批進度，一經批準，抓緊落實，并做好相應的財務核銷，保證賬物兩清。另外資產處置收入應當按照政府非稅收入管理規定，嚴格實行收支兩條線管理，嚴格坐支和挪作他用，對資產處置過程中發生的違規行為，要依法追究相關責任。

（三）借助現代信息技術，促進公路部門資產管理工作轉型升級。

現代信息技術能有效改善國有資產管理，提高資產管理的效率和科學性，應加快信息技術的創新與運用，盡快實現公路部門資產管理平臺標準化、智能化、實用化、易操作化，建立資產生命周期全程管理機制。嘗試用新技術對資產標簽進行信息完善，建議引入資產管理二維碼和電子標簽，二維碼和電子標簽信息應包括固定資產生命周期記錄單內容和資產的基本信息，將二維碼和電子標簽粘貼在固定資產上，掃描二維碼后，固定資產的采購、使用、報廢、折舊等增減變動情況一目了然。同時根據公路部門因內部人員崗位變動而導致固定資產比較頻繁的現象，可嘗試安裝成本較低的簡易微型GPS定位模塊，通過終端顯示設備實時掌控資產位置變動情況，提高固定資產管理效率。

公路部門應強化資產管理業務培訓、創新運用“山東省行政事業資產管理信息系統”的管理功能，充分發揮“資產管理信息系統+”的作用。應將資產信息及時錄入資產管理信息系統，并根據資產的使用、調撥、毀損、報廢等具體情況，及時更新資產管理信息，實行動態資產信息管理。充分依托資產管理信息系統，建立公路部門國有資產數據庫，發揮動態管理優勢，做好統計、監測、分析工作，提高分析、預測和預警能力，讓信息開口，讓數據說話，為公路部門完成工作任務提供全面、真實、有效的資產數據支撐。有效利用“資產月報復核確認”功能，通過資產月報、資產清查、資產年報等各項資產管理工作的實施，加強資產管理信息化內部控制制度建設，增強單位負責人、財務負責人對資產管理的主體責任意識，提高資產管理工作質量。

創新公路資產管理理念，把“互聯網+資產管理”的理念推動起來，促進國有資產管理信息系統、賬務處理系統、財政預決算系統、公路部門地方債務申報系統等信息化管理數據互聯互通，共享共用，要把公路部門資產管理由被動管理向主動管理轉變，由粗放型管理向集約型管理轉變，促進公路資產管理的轉型升級。充分利用各級公路學會、交通會計學會等交流平臺，要注重公路部門資產管理信息化的縱、橫向交流，切實推進公路部門資產管理和現代信息技術深度融合，不斷提高公路部門資產信息化管理水平，推動公路資產管理的初級階段向資產管理的中高級階段轉變。

（四）重視公路資產管理，推進公路公共基礎設施的核算管理。

嚴格貫徹執行《公路資產管理暫行辦法》文件精神，盡快組織相關單位開展公路公共基礎設施的資產清查工作，對公路用地、公路（含公路橋涵、公路隧道、公路渡口等）及構筑物、構成公路正常使用不可缺少組成部分的交通工程及沿線設施（含交通安全設施、管理設施、服務設施、綠化環保設施）等資產盡快摸清底數，克服財政分級投入、投資多元化、建設體制多樣化等不利因素，精心組織，統籌協調，摸清公路資產底數，國省干線公路應以設區市的公路部門為基礎、農村公路應以縣級公路部門為核算基礎，運用資產評估理論，從公路資產的形成、運營等各個階段評估公路資產的價值，建成資產數量、資產價值、購置時間等真實準確的公路資產信息卡。

其次要認真貫徹財政部、交通運輸部《關于進一步加強公路水路公共基礎設施政府會計核算的通知》要求，制定公路基礎設施會計核算業務實施細則，明確公路公共基礎設施計提折舊范圍、折舊年限、資本化后續支出和費用化后續支出區分標準、公路資產處置等核算標準，將公路公共基礎設施作為單位資產進行入賬，列示于公路部門的會計報表中，杜絕投資額巨大、使用期限較長的公路資產成為公路部門管理的表外資產現象，同公路部門賬面負債相對應，從而符合政府會計制度的核算權責發生制會計核算的實質。

建設公路建設養護信息共享平臺，按照《公路資產管理暫行辦法》要求，依托財政部門和交通運輸部門的資產信息管理系統，結合國省干線公路和農村公路新建工程、改建工程、養護大中修工程等資產價值量和實物量變動因素，統籌賬務處理、資產折舊等因素，規范設置共享平臺公路資產信息卡片。建立公路資產信息定期報送制度，公路管養單位要及時錄入公路資產管理信息，結合實際及時更新信息，保證公路資產信息數據真實、準確、完整。建立同財政部門資產管理信息系統數據共享機制，并將存量公路資產數據作為養護預算安排、新改建項目決策的依據，滿足公路資產管理、部門預算管理和國有資產報告的實際需要。

（五）加強預算績效管理，提高公路部門國有資產的使用效益。

首先要提升國有資產的實際使用效率，第一要加強公路部門間的相互配合，實現國有資源統一調配。比如，濟南市各區縣的公路隧道養護設備，功能屬性相同，科學創建公路部門間的國有資產使用共享機制很有必要，提高各公路部門閑置資產的使用率，避免資產重復購置，實現資產利用效益最大化。其次要加大國有資源有償使用費用收入執收力度，以省財政、交通運輸部門將公路設施損壞賠償費轉為國有資源有償使用收入為契機，結合公路部門事業單位分類改革，加大宣傳和征收力度，規范協調與評估程序，努力做到應收盡收；對于管理性和建設性固定資產，在保證正常履職的前提下，經財政部門履行審批手續后，大力開展出租出借行為，嚴格執行“收支兩條線”的規定。第三要科學界定國有資產的使用年限，對于達到固定資產使用法定年限又能繼續使用的國有資產，在不影響工作的情況下應當最大限度的使用，不斷提升固定資產的實際使用效率。

深入推進國有資產使用績效評價，選擇科學可行的資產使用績效指標評價體系，全面考核評價公路部門國有資產履行職責職能情況，評價指標內容應包括反映資產管理使用效率的定量指標和反映公路部門資產管理能力的定性評價指標，結合公路部門工作實際，客觀評價資產使用產生的經濟效益和社會效益。重點關注資產績效管理目標與預算績效管理目標的一致性，將資產績效管理目標作為資產績效評價的依據，對資產閑置狀況嚴重、資產使用效率低下、資產管理績效評價結果不合格的公路部門“問責”、“問效”，并與公路部門績效考核相掛鉤，促進公路部門資產管理和預算管理、單位績效考核有效銜接，提升公路部門運行管理績效。

新形勢下加強公路部門的國有資產管理是貫徹《行政事業單位國有資產管理條例》的具體行動，也是加強公路部門單位管理的重要內容。我們應該認真學習《行政事業單位國有資產管理條例》、《公路資產管理暫行辦法》等一系列公路部門資產管理的新政策新文件，同時結合新形勢下公路部門資產管理的現狀，更加注重資產管理制度的頂層設計、制度執行的可行性、績效性，盡快出臺相應的實施細則，形成管理規范、運行高效的公路部門資產管理體制，為新形勢下公路事業高質量發展提供有力的支撐。