交通事業單位內部控制優化思路及路徑

董 麗

（河北省鐵路管理局，河北 石家莊 050000）

為進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，2012年財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月1日起施行。近年來，交通運輸部門事業單位積極探索建立了一些符合自身實際的內部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在認識不到位、制度不健全、體系不完整等問題，一定程度上影響了內部控制制度的執行效果，也阻礙了內部控制制度的進一步推廣。

一、交通事業單位內部控制存在的主要問題

（一）內部控制作用被削弱

因事業體制和事業意識的原因，人們普遍認為事業單位主要是支出業務，有財政預算控制就可以了，沒必要再制定內部控制辦法，導致其作用被忽視，更無法發揮應有的作用。

（二）內部控制意識相對薄弱

事業單位的資金主要來源于同級財政預算撥款，不需要市場融資，也不參與市場競爭，關注重點是預算資金花出去了沒有，預算執行進度完成了沒有，自上而下缺乏內部控制意識。有的單位還實行一支筆審批制度，采購缺乏比價，工程項目圍標串標嚴重，整體上缺乏內部控制手段。

（三）內控制度實用性差，缺乏可操作性

近年來，雖然財政部門對內部控制建設有了強制要求，許多單位也聘請了專家制定了內部控制，但是由于內部控制意識薄弱，領導重視不夠，內部控制多流于形式，脫離實際，內控制度與實際執行是兩張皮。

（四）內控制度存在“重建設、輕執行”現象

一些單位虎頭蛇尾，一陣風，上級要求或審計檢查提要求時，開始重視內部控制，預算也列支了不少資金，聘請了專家指導，內部也組建了內控小組，并編寫了內控手冊，但是內控制度始終落不了地。其重要原因，就是重建設、輕執行，敷衍了事。或者當內控流程制約了權力使用時，就把內控束之高閣，毫無實際效果。

二、正確理解內部控制的實質至關重要

從內部控制思想的起源及其理論演進過程中可以看出，風險控制是內部控制發展的主線。風險控制是內部控制最本源的思想，決定著內部控制目標的根本屬性。內部控制的目標主要包括可靠性目標、經濟性目標、合規性目標、安全性目標和戰略性目標，其中戰略目標是組織最高層次的目標。內部控制目標的演變，是對內部控制理論發展的重要反映，是內部控制本質的外在體現。從最初的確保實物資產安全，到提高運營效率以及財務報告信息的可靠性，再到保證法律法規的遵循性，以至現階段對戰略風險的關注，無不體現出風險控制的理念。因此，內部控制的本質是一種風險控制機制。

對交通事業單位來說，一般體現為三種不同層次的風險。

（一）最初始的組織治理結構風險

治理結構主要體現在各利益相關方認可和接受的適合組織發展方向的愿景、使命和戰略目標，各利益相關方共同接受的利益分配機制，以及由此引發的委托代理問題等。行政事業單位作為承擔一定管理職能和提供一定社會公益服務的國家組織，治理結構的確定是由政府提前依照法律法規確定的，其改變和調整必須由國家實施重大的機構改革才會發生變化。

（二）事業單位的業務模式風險

目標確立后,就需確定業務模式以配合戰略目標的實現。業務模式的選擇主要考慮事業單位的職能定位、資源占有和體現行業內相對競爭優勢。事業單位會根據自己的資源稟賦配置情況、外部競爭性需要、自身特色塑造來選擇最具競爭優勢的業務模式。同樣一種職能，不同事業單位業務模式的選擇是不同的，這從改革開放后事業單位的組織和業務模式的變化可以得到驗證。決策層的個人文化背景、風險偏好以及單位的風險承受能力是交通事業單位風險管理的重要影響因素。

（三）業務模式運營風險

作為被社會公眾廣泛感知的交通事業單位的運營活動來自于所確定的業務模式的運行。每種特定的業務模式都有與其隨行的風險,傳統的業務運營,所強調的就是基于確定的業務模式,通過計劃、組織、領導、控制等方式,實現組織的長期可持續目標，導致事業單位業務模式經營過程中蘊含的三大風險，分別是：合規風險，即不能滿足法律法規及規章制度的要求；運營風險，即不能以符合效率、效果和效益的方式運營，出現各種失誤、弊端，甚至造成業務運營的無效，個別單位會出現與初始運營目標的背離；財務報告風險，即不能證實財務報告的真實公允性。運營階段風險管理的責任人是交通事業單位的管理層,決策層主要承擔對運營階段風險管理的監督責任。

三、建立符合現代管理要求的內部控制的路徑選擇

現在正處于交通事業單位改革的有利時機，遵循國家對事業單位改革的總體目標，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系呼喚內部控制。在改革進程中，需要交通事業單位承擔大量的改革工作，如建立健全法人治理結構，健全事業單位內部決策、執行和監督機制，深化人事制度、收入分配制度、社會保險制度改革，改革和完善財政支持方式等。需要加強對事業單位的監督，建立事業單位績效考評、信息披露和公開等制度。而這些工作都與交通事業單位的內部控制工作有著密切的關系。法人治理結構，監督體制建設，工作的流程性建設，信息披露與公開等，都是與內部控制工作密切相關的內容。為了更好地提升內部控制作用，支持交通事業單位的發展，應圍繞以下路徑全面加強交通事業單位內部控制建設。

（一）清晰事業單位的定位、功能和目標

交通事業單位首先要強調公益性和服務性，要作國家公共服務體系承擔者，要鎖定社會效益，有效果有效率地提供服務。這些目標及功能的實現，對我們提出了非常高的管理要求。作為內部控制工作，需要對交通事業單位目標提供風險控制和目標實現的保障。

（二）科學識別交通事業單位的風險類別

根據交通事業單位更好完成總體目標的要求，從整個單位的工作流程與工作業績出發，結合風險管理框架理論和行政事業單位內部控制體系建設要求，根據設定的控制目標，全面系統持續地收集相關信息，結合實際情況，及時進行風險評估，準確識別與實現控制目標相關的內部風險和外部風險,對交通事業單位工作進程中所面臨的風險事項進行識別，選擇關鍵風險事項作為內部控制的監管重點。

一般而言，交通事業單位所面臨的風險分為三個層次：一是治理結構的利益安排風險；二是業務模式運作的設計風險；三是具體運營過程中的運行風險。其中，第一個層次的風險是目前交通事業單位自身無法解決的。

根據《行政事業單位內部控制規范》的規定，交通事業單位的重要風險事項主要包括：預算控制、收支控制、采購控制、資產控制、建設項目控制、債務控制、經濟合同控制等。對交通事業單位目前所面臨的風險來說，各個不同單位應該根據自身的實際管理狀況和單位發展導向，針對目前交通事業單位內部控制風險可能爆發的領域進行認真分析和梳理，區分核心風險領域、一般風險領域和次要風險區域，依據關鍵性、重點性、匹配性原則，遵循現代先進管理方法和內部控制管理的要求，采用科學、合理的思路方法和管理模式來防范內部控制風險的產生。

四、創建交通事業單位內部控制的先進管理模式

在目前狀況下，內部控制理論的發展給交通事業單位管理者提供了清晰理解和認識的內部控制的理論基礎，特別是COSO內部控制整體框架與風險管理總體框架，對內部控制進行了模塊化塑造，分別提出了五因素論和八因素論。目前國家頒布的《行政事業單位內部控制規范》等制度已經指明了內部控制的相關原則，可以選擇的基本控制措施，比如不相容崗位分離、會計系統控制等，針對具體內控事項提供相應的內部控制管理要求。但所有這些僅僅是進行原理框架描述、內控原則措施羅列，給出的相關知識較為龐雜，信息量較大，離具體交通事業單位的內控落地還有較長距離。鑒于此，筆者提出如下基于交通事業單位內部控制的管理模式。

首先，確保內部控制目標的精準化。

交通事業單位本身所面臨的任何一塊工作內容，在進行實際管理設計時，需要明確其內部控制目標。對工作目標的清晰和科學分析后的精準定位是進行科學管理的第一步，是體現管理思維的根本所在。目標不清或目標定位失準、不完全，該項管理工作就會出現搖擺，基本上很難做出好的成績，出現各種問題及風險就是大概率事件，很難完成單位的內部控制目標。如交通事業單位所進行的采購事項，其目標主要包括滿足要求、質量合格、價格合理、供應及時、售后服務良好，以此目標進行采購管理的安排。任何一點目標的失衡，就是內部控制風險的爆發點。所以事業單位管理者針對目前所面臨的各項工作內容，目標定位準確，形成科學、真實的工作目標體系，是提升內部控制管理水平的基礎。

其次，職權分析基礎化。

深入分析各項內部控制思路、內部控制流程、內部控制原則，不難發現，背后隱藏的基礎性要素就是職權。在現有內部控制規范中，有明確涉及職權的，有關于崗位設置的，有涉及流程的，有關于單位中高層領導的，等等，這些管理要求，其涉及的基礎要素就是職權。我們需要對職權進行深入了解和分析，從而為交通事業單位的內部控制工作提供支持。具體到工作職權，居于核心地位的是權力的體現。具體到實踐中，工作權力可以細分為決策權、執行權、監督權和評價權，此外還涉及建議權、信息知情權和信息反饋權。在進行內部控制制度設計時，單位的各層級領導者需要對具有內部控制要求的重要工作流程依據上述對各種權力的細致劃分，認真考量，清晰列示具體崗位等對應的權力需求及種類，并且遵循內部控制的相關原則，如不兼容崗位權力制衡等原則，進行科學設置。在具體職權設置中，還需體現以下要求：隱蔽權力的公開化、集中權力的分散化、分散權力的流程化和制約化、流程職權的明晰化和制度化等。

再次，強化內部監控體系的科學化水平。

在交通事業單位內部控制建設中，目標設定、風險分析、職權合理、流程優化等是進行內部控制體系建設必不可少的重要內容。其中監控權的設置、行使及監控環節的安排是提升交通事業單位內部控制水平建設，防范重大風險發生的關鍵部分。只有監控環節安排到位，監控職能發揮充分，監控體系設置周密，才能更好實現內部控制工作的目標。這就要做到四點：一是監控工作常態化、制度化；二是監控效果信息化(客觀化)；三是監控信息來源的（部門）外部化；四是內部控制結果公開化。

交通事業單位內部控制的建立，需要長期的、逐步完善的過程。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步為事業單位內部控制的建設提供了政策依據和決策支撐，《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》對交通事業單位提出了新的、更高的要求和目標，交通事業單位內部控制需要適時調整和不斷優化，才能為交通運輸事業發展建立一個健康良好的環境。