關于上海住房租賃規制史中一段史料的討論

文/嚴榮

對于住房租賃實施規制，上海是國內起步較早的城市。1928年公布了《上海特別市房屋租賃規則》，盡管由于種種原因在不足3個月后被“暫緩執行”，但以其為基礎修訂而成的《上海市房屋租賃規則》在1933年頒布實施。抗戰勝利以后，為了應對嚴重的“房荒”，試圖緩和日趨激化的租賃糾紛，在1945年底公布了《上海市房屋租賃管理規則》①，共17條。后來由于國民政府《戰時房屋租賃條例》被廢止，而且1945年《規則》在實施中遇到了較大阻力，于是根據實際情況做了較大幅度修改，1946年8月公布了修訂后的《上海市房屋租賃管理規則》②，共16條。

對于這段歷史，當前較有影響力的著作在一些細節方面的表述頗有差異，而且有些史料被誤用，對有關研究可能造成混淆。本文通過整理部分檔案，全面梳理《申報》有關報道以及相關研究文獻，對一些情況展開討論，澄清明顯存在的混淆，以為后續研究提供參考。

一、現有文獻存在的幾個問題

1.現有兩篇代表性文獻。對于抗戰勝利后上海制定出臺房屋租賃管理規則的有關情況，目前較具影響力的文獻有兩篇：其一是《上海房地產志》（以下簡稱《房產志》）[1]，其二是《民國時期上海市房屋租賃管理檔案史料選》（以下簡稱《史料選》），載于上海市檔案館主編的《上海檔案史料研究（第十二輯）》[2]。其他一些研究，或者引自這兩篇文獻，或者相關表述與其相似。

（1）《房產志》中的記述。作為上海專志叢書之一，《房產志》“為了解上海房地產業的歷史和現狀，提供了全面翔實的資料”。在該書第五篇（“房地產行政管理”）第三章（“房產管理”）第三節（“私房租賃管理”）第一部分（“舊上海房屋租賃管理”）有如下記載：

民國三十四年8月，抗日戰爭勝利，鑒于上海房屋租賃雜亂無章，上海市政府曾根據重慶國民政府公布的《戰時房屋租賃條例》于11月20日成立上海市房屋租賃管理委員會。12月5日，市政府公布《上海市房屋租賃管理規則》、《上海市房屋租金標準》和《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》。《規則》規定原有租賃契約應由房主于3個月內向委員會申請登記，新訂契約于10天內登記，租賃契約由委員會印制，房主如不于規定期內申請登記，租房人得為前項登記，凡未向委員會登記的契約，雙方當事人無享受《規則》所規定的權利。并規定禁收頂費、小租，如有違反，租房人得向法院訴請返還；不得收取超過兩個月租額的保證金；不得預收一個月以上房租。此外規定了房主非因租賃人有下列情事之一的，不得終止租賃：(1)利用房屋為非法行為的；(2)欠租總數除以保證金扣抵外達二個月以上的；(3)損壞房屋拒不賠償的；(4)擅自轉移租賃權的；(5)專（未）為改良裝置而分租房屋，所收房租超過原租金30%的；(6)收回自用經委員會證明的；(7)有翻造必要有建筑許可證的。規定了房主收回自用的房屋，不得關閉不用，不得于一年內全部或一部改租他人，定期租賃期滿房屋繼續出租者，或房主因翻造房屋終止租賃而新房仍出租者，原租房人有優先租賃權，租賃當事人有違《規定》，委員會得移送法院處以罰金等等。《規定》公布不到4個月即于民國三十五年3月修正，刪去對租賃契約的審查、規定契約用紙和租賃當事人有違反《規定》行為予以處罰的辦法。民國三十五年11月，因《戰時房屋租賃條例》失效，《規則》也失效。租賃管理委員會撤銷。

（2）《史料選》所選用的史料。在按語中，整理者寫道：“抗戰后，市政府成立上海市房屋租賃管理委員會，相繼頒布《上海市房屋租賃管理規則》、《上海市房屋租金標準》和《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》，但無法對已經陷入混亂的租賃關系起到規范、整頓作用。”選取的第15篇史料是“《上海市政府房屋租賃管理規則》（1945年12月5日）”，共16條；第16篇史料是“《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》（1945年12月5日）”，共10條；第17篇史料是“《上海市房屋租金標準》（1948年4月24日）”，共6條。

2.兩篇文獻所引用的規則盡管完全同名，但具體內容卻大相徑庭。雖然兩篇文獻都指向所謂1945年12月5日公布的《上海市房屋租賃管理規則》，但只要對照一下兩篇文獻關于具體條款的表述或引述，就會發現具體內容有重大差異。比如：

（1）有關租賃契約登記的規定，在《房產志》所引用的《上海市房屋租賃管理規則》中有具體條款，而在《史料選》所選用的規則正文中沒有具體條款。

（2）關于房主可終止租賃的情形，兩篇文獻所引（選）用的規則只有前四種情形相近，第五種情形完全不同，第六和第七種情形差別較明顯。

（3）關于房主收回自用房屋規定的具體內容不同。《房產志》所引規則要求“不得關閉不用，不得于一年內全部或一部改租他人”。《史料選》所選規則沒有專門條款對此做出規定，但在房主可終止租賃的情形中要求，“出租人收回自用，應將家屬人口、使用房屋間數及在滬職業呈報委員會”。

（4）對于租賃當事人有違反規定的情形，《房產志》所引規則明確“委員會得移送法院依照下列之規定處以罰款”，而《史料選》所選規則中沒有相關條款，而且具體規定內容也大相徑庭。

3.是同一部規則還是兩部規則？對于兩篇文獻在引（選）用史料中具體規定內容的明顯差異，讀者必然要疑惑：究竟是同一部規則，還是兩部規則？

如果是同一部規則，為何具體條款會出現如此顯著的差異？是文獻出處的不同，還是引（選）用者的誤用？

如果是兩部規則，為何引（選）用者沒有將其標明？兩部規則之間是一種什么關系？

二、20世紀40年代中期上海房屋租賃規制變遷簡要過程

1.1945年的房屋租賃管理規則。抗戰勝利后，上海面臨非常嚴重的房荒，使得本已較為緊張的房屋租賃關系更趨激化。為回應社會各方對房屋租賃問題的關切，直屬國民政府行政院的上海市政府在恢復辦公以后，采取了一些措施。1945年11月20日設立上海市房屋租賃管理委員會（以下簡稱“委員會”），11月25日《申報》公布市政會議通過的《上海市房屋租賃管理規則》（以下簡稱“1945年《規則》”）、《上海市房屋租金標準》、《上海市房產價鑒定費征收標準》[3]，次日又公布了《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》[4]。

1945年《規則》共17條。第一條為制定依據，并明確執行機構為委員會，第二條至第十六條為正文，包括租賃秩序管理、租金管理、租約管理等內容，第十七條為施行時間及程序要求。在租賃秩序管理部分，明確了租賃契約登記、委員會審查租約、禁止收取頂費及小租、保證金不超過兩個月租賃總額等規定。在租金管理部分，明確了租金計算幣種、租金標準另行制定、繳納房地產價鑒定費、租金磋商及委員會裁斷、預收租金不超過一個月等規定。在租約管理部分，明確了出租人可終止租賃的七種情形、收回自用之房屋不得關閉且不得在一年之內全部或部分改租他人、定期租賃期滿或出租人翻造房屋后繼續出租的情形下原承租人有優先繼續租賃權、當事人申請委員會調解租賃糾紛、委員會將違反規則之租賃當事人移送法院進行處罰、因國家公共事業需要征用房地的情形下租賃契約應視為終止等規定。

同時公布的《上海市房屋租金標準》共2條，明確在1937年8月13日前訂有租賃契約的房屋租金數額，營業用屋和居住用屋分別以60倍和40倍計算，其他情形應參照同樣建筑相似地段估定租金數額。《上海市房產價鑒定費征收標準》共6條，明確了不同檔次的鑒定費率。《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》共11條，明確了租賃契約當事人申請委員會調解的要件、程序、委員會調解程序、移送地方法院處罰等規定。

2.實施情況不理想。實踐中，1945年《規則》的實施遇到很大困難。一方面，租賃糾紛數量之多遠超委員會的管理容量。據公開報道，在委員會開始啟動租賃契約登記的第三天，就受理了2857起租賃調解案件[5]，而在一周之后，委員會對外宣布共完成調解案件193起[6]，約為前三天受理案件數量的6.76%。如此日積月累，委員會在調解租賃糾紛案件方面已不堪重負，更無力完成其他職責。

另一方面，許多條款的具體規定缺乏利益相關方的支持。比如，很多處罰措施需要由委員會移送地方法院，由后者依據相關規定予以處罰。而據公開報道，地方法院經常否決委員會的調解，使得委員會在調解租賃糾紛方面缺乏應有的公信力，另外還會滋生出新的糾紛和訴訟[7]。代表房主利益的房地產業公會認為合理利益未能得到保障，表示不愿投資建設用于出租的房屋[8]。代表租客利益的團體以及一些媒體人士則認為政府對“二房東”群體的管制力度太弱[9]。

1945年《規則》在第一條即明確其依據《戰時房屋租賃條例》第二十三條而制定，但重慶國民政府1943年12月公布施行的《戰時房屋租賃條例》第二十四條明確，“其有效期間至戰事結束后六個月為止”。因此，到1945年底1946年初之時，1945年《規則》就面臨缺乏上位法依據的尷尬困境了。

3.1946年的房屋租賃管理規則。為了避免被直接廢除，同時也針對1945年《規則》實施情況做出回應，當時的上海市政當局醞釀著修改有關規則。據公開報道，規則修訂主要由委員會負責，于1946年7月由市政會議通過，隨后呈請上級部門核示[10]。1946年8月10日，修訂后的《上海市房屋租賃管理規則》（以下簡稱“1946年《規則》”）對外發布。從整體框架看，基本上延續了1945年《規則》的體例，但在一些具體條款上有重大修訂。另外，盡管沒有明確說明依據《戰時房屋租賃條例》，但一些重要規定出自該條例。

1946年《規則》共16條。第一條為適用范圍，第二條明確了執行機構為委員會，第三條至第十五條為正文，包括租賃秩序管理、租金管理和租約管理等內容，第十六條為施行時間和程序。在秩序管理方面，明確委員會調查房屋使用情況并督促盡可能用于出租、禁止收取頂費及小租、不得收取超過二個月租金額的保證金、房屋租賃應辦理登記等規定，而且明確委員會對違反相關規定的行為有處罰權，罰款中的30%可用于獎勵檢舉人。在租金管理方面，明確租金計算幣種、房租標準另定、出租人無正當理由拒收租金的情形下承租人可以依法提存租金于銀行、不得預收一個月以上的租金等規定。在租約管理方面，明確出租人可以終止租賃的七種情形、定期租賃期滿或出租人因翻造房屋終止租賃的情形下原承租人有優先租賃權、委員會要對非法占用和威迫遷讓行為依法究辦、委員會對租賃糾紛有調解和裁斷權、因公共事業需要征用房地的情形下租賃關系為修正等規定。

其中，出租人可以終止租賃的七種情形包括：承租人利用房屋為不法行為者；承租人積欠租金總額，除以保證金扣抵外，達三個月以上，經催告后，仍不給付者；承租人損害租賃物，不為相當之賠償者；承租人移轉租賃權，或將全部房屋轉租他人，而不得出租人承認者；承租人關閉房屋不為使用達三個月以上者；出租人收回自用，應將家屬人口、使用房屋間數及在滬職業呈報委員會，并將查明確實必需者；房屋有翻造之必要，經委員會查明屬實，并領有建筑許可證者。

1946年《規則》全面加強了委員會的職能。不僅為委員會剔除了一些工作量較大或不易執行落實的職責，如審查租賃契約、印制租賃契約用紙、鑒定房地產價、將不服調解者移送至地方法院等，而且增加了許多重要職能，如調查空屋并督促充分利用、對違反規則的行為給予處罰、對租賃糾紛作出裁斷等。

4.1946年《規則》未有效落實。修訂后的規則在公開發布40天后，委員會就被上海市參議會裁撤了，使得1946年《規則》“名存實亡”。1946年9月21日，上海市參議會在審查次年市政府預算時，討論了委員會的存廢問題。盡管委員會在市政府的下屬組織中是一個小部門，在人員編制上只有58名職員和12名聘用工役，在預算上僅占市政府預算的七百分之一，但是當時的參議員們卻對其特別重視，討論非常激烈。對于當時的情形，《申報》記者必定也是驚奇不已，在報道中說：“這個案子討論非常精彩，造成了昨日大會中最熱鬧緊張的一幕。”[11]根據報道，在討論中，當有參議員提議暫不表決是否裁撤委員會時，時任參議會議長立即表態說，他和時任市長對此交流過意見，后者認為委員會“在法律上并無根據，可以裁撤”。隨后，仍有部分參議員認為需要專門機構處理數量龐大的房屋租賃糾紛案件，因而建議對委員會實施改革，而非裁撤。即便如此，有關撤銷委員會預算的方案還是被提交表決，最終結果是多數贊成撤銷。該規則指定的唯一執行機構被裁撤，1946年《規則》也就無從實施了。

三、結論與討論

通過梳理抗戰勝利后上海房屋租賃規制變遷的簡要過程，可以看到，現有兩篇頗有影響力的文獻引（選）用的《上海市房屋租賃管理規則》，但卻是兩部不同的規則，分別公布施行于1945年和1946年，后者是前者基礎上修訂而成。

與此同時，一些暴露出的問題也需引起同行及讀者的注意。

1.《史料選》在編選史料方面不夠嚴謹，極易引起混淆。將1946年《規則》錯誤標為1945年《規則》，將1946年《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》錯誤標為1945年《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》，并用1948年《上海市房屋租金標準》代替1945年《上海市房屋租金標準》。

2.《房產志》部分表述有待完善。一方面，有關規則修訂及1946年《規則》相關內容的表述不夠全面。相比1945年《規則》，1946年《規則》的具體條款有較多重大變動，而不僅是“刪去對租賃契約的審查、規定契約用紙和租賃當事人有違反《規定》行為予以處罰的辦法”。

另一方面，1946年《規則》的失效并非由于《戰時房屋租賃條例》失效，而是由于委員會被裁撤。所以《房產志》中“民國三十五年11月，因《戰時房屋租賃條例》失效，《規則》也失效”的表述需做相應調整。

3.更加重視住房租賃規制歷史研究。近年來，隨著我國住房發展進入“租購并舉”新階段，住房租賃市場蓬勃發展，為促進其平穩健康發展，對住房租賃加強有效規制的呼聲也在逐漸加大。一方面，一些全國性的法律法規的制定正在醞釀和討論，比如，《住房租賃條例》在征求各方意見。另一方面，不少省市在起草或修訂區域性的規制政策，比如，《北京市住房租賃條例》已通過審議并正式公布，上海市也已明確要推進《住房租賃管理條例》的立新廢舊工作。

在推進住房租賃立法過程中，除了充分學習借鑒國內外有益經驗做法外，還應更加重視歷史研究。事實上，在住房租賃規制方面，有很多寶貴的歷史經驗值得總結和提煉。比如，上海早在1928年就公布了一部《上海特別市房屋租賃規則》。近百年的規制實踐，與城市發展早已融為一體，積累了許多根植于本土的經驗和教訓。對其變遷過程進行梳理，對其條款內容進行分析，對其得失成敗進行總結，都能形成許多寶貴的知識積累，定能對當下和今后產生諸多啟示。

注釋

① 以下為《申報》1945年11月25日刊載的條文，但對個別文字做了勘誤。比如第十一條第五款，原文為 “承租人專為改良裝置……”，由于此 “專”字為筆誤，根據上海市房屋租賃管理委員會1945年12月6日啟事，將其修改為 “承租人未為改良裝置……”。詳見《答房屋租賃管理規則之疑問》，《申報》1945年12月6日第3版。

上海市房屋租賃管理規則：

（第一條）上海市政府為管理本市房屋租賃，及解決房屋租賃糾紛，依據《戰時房屋租賃條例》第二十三條，制定本規則。本規則之執行機關為上海市房屋租賃管理委員會（以下簡稱委員會）。

（第二條）本市房屋之租賃契約，于本規則施行以前訂立者，應由出租人于施行后三個月內，向委員會申請登記。于本規則施行后訂立者，應由出租人于訂立之日起，十日內向委員會登記。租賃契約用紙由委員會印制，出租人不于前項規定期內申請登記者，承租人得為前項之登記。未向委員會登記之契約，雙方當事人無享受本規則所規定之權利。

（第三條）依前條規定申請登記之租賃契約，經委員會審查，認為有違反法令，及本規則之規定者，得令其改正。

（第四條）出租人除租金外，不得向承租人收取頂費及小租，違反者，承租人得向法院訴請返還之。

（第五條）出租人不得向承租人收取超過兩個月租金總額之保證金，其超過部分，承租人得在租金中扣除之。

（第六條）房屋租金，概以法幣計算。

（第七條）本市房屋租金標準另定之。

（第八條）在本市房地產價尚未依法估定前，租賃當事人，得繳納鑒定費，申請委員會鑒定房地產價，其鑒定費率另定之。

（第九條）租金之訂定，與第七條另定之標準相差過巨者，雙方當事人得磋商調整。磋商不協時，得申請委員會裁斷之。

（第十條）出租人不得預收一個月以上之租金。

（第十一條）出租人非因左列情事之一者，不得終止租賃：（一）承租人利用房屋，為不法行為者。（二）承租人積欠租金總額，除以保證金扣抵外，達兩個月以上者。（三）承租人損害租實物，不為相當之賠償者。（四）承租人移轉租賃權，或將全部房屋租與他人，而未得出租人承認者。（五）承租人未為改良裝置，而分租房屋，其所取租金，超過原租金之比例百分之三十者。（六）收回自用經委員會證明者。（七）有翻造房屋之必要，并領有建筑許可證者。依前項六七兩款之規定，終止租賃時應于三個月前通知承租人。

（第十二條）收回自用之房屋，不得關閉不用，并不得于一年內將全部或一部改租他人。

（第十三條）定期租賃期滿時，或出租人因翻造房屋終止租賃時，原承租人有優先繼續租賃權。

（第十四條）契約當事人間發生租賃糾紛時，應申請委員會予以調解。

（第十五條）租賃當事人有違法本規則之規定時，委員會得移送法院依照下列之規定處以罰款：（一）違反第四條之規定者，處以十萬元以下之罰款。（二）違反第五條·第七條·第十條之規定者，照超過額處以十倍以下之罰款。

（第十六條）因國家公共事業之需要，依法征用房地事，其租賃契約應視為終止。

（第十七條）本規則由上海市政府公布施行，并呈請行政院備案。

② 引自上海市通志館編：《上海市重要法令匯刊初編》，中華書局1947年版。依據《申報》1946年8月相關報道對個別文字做了編校。

上海市房屋租賃管理規則：

（第一條）上海市政府為適應事實需要，特制定本規則，管理本市房屋租賃及解決房屋租賃糾紛。凡本市房屋租賃，悉依本規則管理之。本規則未規定者，適用國民法及其他法令之規定。

（第二條）本規則之執行機關為上海市房屋租賃管理委員會（以下簡稱委員會）。

（第三條）委員會因市民租屋困難，得為左列各款之命令：一、檢視空余房屋適于居住者，得限期出租；二、房主自住房屋超過其實際需要者，得令其將多余之房屋出租；三、可供居住之房屋，得禁止其拆毀；四、現供居住之房屋，得禁止其改作他用；五、被炸毀或傾塌之房屋尚可修復者，得令房主修復出租。前項各款，委員會認為必要時，得派員調查并為適當之處分。

（第四條）出租人除收取租金外，不得以任何名義收取頂費及小租。違反者，經查實后，委員會得令出租人將不法之費用返還之，并得對出租人處以罰款，但不得超過所收不法費用之數額。前項罰款提百分之卅為檢舉人之獎金。

（第五條） 租金應以國幣計算，出租人不得向承租人收取超過二個月租金總額之保證金。違者經查明屬實后，委員會得令其將超過部分加倍之罰款。該項罰款提百分之卅為檢舉之獎金。

（第六條） 本市房屋租金，應比照本市房租標準辦理。其標準另訂之。

（第七條） 出租人于無正當理由，拒絕收受租金，承租人得依提存法，按月提存租金于上海市銀行，一面通知出租人，一面呈報委員會備案。

（第八條） 房租不得按日底細租，并不得預收一個月以上之租金。

（第九條） 房屋租賃應辦理登記。其登記辦法另訂之。

（第十條） 出租人非因左列情形之一者，不得終止租賃：一、承租人利用房屋為不法之行為者；二、承租人積欠租金總額，除以保證金扣抵外，達三個月以上，經催告后，仍不給付者；三、承租人損害租賃物，不為相當之賠償者；四、承租人移轉租賃權，或將全部房屋轉租他人，而不得出租人承認者；五、承租人關閉房屋不為使用達三個月以上者；六、出租人收回自用，應將家屬人口、使用房屋間數及在滬職業呈報委員會，并將查明確實必需者；七、房屋有翻造之必要，經委員會查明屬實，并領有建筑許可證者。依前項第六、七兩款之規定，停止租賃時，應于三個月前通知承租人。

（第十一條） 定期租賃期滿或出租人因翻造房屋終止租賃者，原承租人有優先租賃權。

（第十二條） 凡未經合法承租擅自占用者，房主得呈請委員會令勸遷讓。

（第十三條） 出租人如有威迫遷讓情事，承租人得呈請委員會依法究辦。

（第十四條） 租賃當事人間發生租賃糾紛時，得申請委員會調解。調解不成立，或當事人經兩次合法傳喚無正當理由不到時，委員會得根據調查所得之證據，予以裁斷。

（第十五條） 因公共事業之需要依法征用房地時，其租賃關系為修正。

（第十六條） 本規則自呈奉行政院核準后施行。