新《行政處罰法》實施對住房公積金行政執法的影響

文/聶飛舟

備受社會關注的新《行政處罰法》經第十三屆全國人大常委會第二十五次會議高票通過，已于2021年7月15日起施行。新《行政處罰法》對各級行政執法機關嚴格規范公正文明執法提出了許多新的更高要求，新法的宣貫和實施對每個行政執法領域會帶來不同程度的影響。住房公積金涉及廣大繳存單位和職工的切身利益，正確認識新《行政處罰法》的指導思想及其修訂重點，對于規范住房公積金行政執法程序、保護繳存單位和職工的合法權益、發揮住房公積金制度功能具有十分重要的意義。新法實施已近一年，此時全面觀察和深入分析新法對住房公積金行政執法工作的影響，更加具備現實基礎與針對性。

一、新《行政處罰法》明確了行政處罰的定義與種類，厘清了住房公積金執法行為的性質

原《行政處罰法》只是以列舉加兜底的方法列出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照，行政拘留，以及法律、行政法規規定的其他行政處罰。學界與實務部門普遍認為：一方面，該立法形式沒有明確行政處罰的定義，不能揭示行政處罰的典型特征與構成要件。當出現新的行政管制措施時，難以準確界定該措施是否屬于行政處罰而受到處罰程序的約束。另一方面，列舉的類型存在不周延的問題，可能遺漏了許多應屬于行政處罰范疇的行為，立法滯后于執法實踐的問題比較嚴重。[1]這次新的《行政處罰法》第二條明確了行政處罰的定義，即行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。該定義鮮明地將行政處罰界定為以減損權益或者增加義務為特征、具有懲戒性的外部具體行政行為。這不僅能夠將行政處罰與行政許可、行政強制等行為相區別，而且根據該定義指出的主體、對象、內容，行政機關能夠更加準確把握其采取的行政管理措施是否屬于行政處罰的范疇。同時，新《行政處罰法》對原行政處罰的種類進行了擴充，補充了通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業等處罰類型。

根據國務院《住房公積金管理條例》第三十七條、第三十八條的規定，住房公積金行政執法主要涉及對單位不辦理繳存登記或者不為職工設立住房公積金賬戶進行責令限期辦理，逾期不辦理的處以罰款，對逾期不繳或少繳住房公積金的，責令限期繳存，逾期不繳存的，申請人民法院強制執行。一些地方法規還對職工違反規定以欺騙手段違法提取住房公積金或者獲得住房公積金貸款的，責令限期退回提取金額或者退回貸款金額，并可以處以罰款。“罰款”屬于行政處罰并無爭議，但對于責令限期辦理、責令退回提取金額、責令退回貸款金額等責令改正類行為是否具有獨立性，是否屬于行政處罰，則存在爭議。[2]有的公積金管理中心將其作為獨立的行政處罰行為，按照行政處罰普通程序進行處理；有的公積金管理中心將其作為處罰前的責令改正環節；有的公積金管理中心將其作為獨立的行政處理行為或者行政命令，不按照行政處罰程序處理。這次《行政處罰法》向社會公開征求意見的草案中，曾將“責令停止行為”“責令作出行為”列入行政處罰種類，但最終作了刪除。可以看出立法者認為通常的責令類行為有別于行政處罰的態度。在相關住房公積金爭議的判例中，最高人民法院在（2018）最高法行申4718號行政裁定書中也認為，責令改正或者限期改正違法行為是與行政處罰不同的一種行政行為，理由主要是四個方面：首先，責令改正（或者限期改正）與行政處罰概念有別。行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁； 而責令改正或限期改正違法行為是指行政機關在實施行政處罰的過程中對違法行為人發出的一種作為命令。其次，兩者性質、內容不同。行政處罰是法律制裁，是對違法行為人的人身自由、財產權利的限制和剝奪，是對違法行為人精神和聲譽造成損害的懲戒；而責令改正或者限期改正違法行為本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務，停止違法行為，消除不良后果，恢復原狀。第三，兩者的規制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，對行政相對人科處新的義務，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受罰；而責令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務，糾正違法，恢復原狀。第四，兩者形式不同。《行政處罰法》規定了行政處罰的具體種類，包括警告，罰款，沒收違法所得、非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、執照和行政拘留等；而責令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同而分別表現為停止違法行為、責令退還、責令賠償、責令改正、限期拆除等形式。這一詳細闡述有利于厘清住房公積金行政行為的性質，即應當根據法律責任條款表述的不同加以認定：對于罰款應明確屬于行政處罰，對于責令限期改正類行為則宜理解為不屬于行政處罰。

二、新《行政處罰法》力求行政處罰實施既有力度又有溫度，住房公積金行政執法要堅持寬嚴相濟

“處罰與教育相結合”一直是行政處罰實施的重要原則。新《行政處罰法》進一步作出了許多新的規定，既保障了行政執法有力度，同時體現行政執法有溫度，為住房公積金行政執法堅持寬嚴相濟提供了法律依據。

住房公積金行政執法涉及廣大繳存單位和職工，執法內容事關職工住房專項儲金權利主張和資金安全的保障。對照新《行政處罰法》規定，“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”才適用5年的追責時效，住房公積金行政處罰尚不屬于此領域，盡管《國務院關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》明確，應當“加大食品藥品、公共衛生、自然資源、生態環境、安全生產、勞動保障等關系群眾切身利益的重點領域執法力度”，但該規定是否系對“涉及公民生命健康安全、金融安全”的擴大解釋仍不能確認。因此，筆者認為，公積金行政處罰仍然適用2年的追責時效。然而，作為與群眾切身利益相關的領域，公積金行政處罰應當加大執法力度，同時注重執法的柔性。

從嚴格執法方面看，首先是本著“應建盡建、應繳盡繳”的理念，加大繳存執法。根據《住房公積金管理條例》第三十七條、第三十八條的規定，對不辦理住房公積金繳存登記或者不為職工辦理賬戶設立手續的，應當責令單位限期辦理，逾期不辦理的，處以罰款，對于不繳或者少繳住房公積金的，應當責令單位限期繳存。然而，在執法實務中，公積金中心往往受制于增加企業成本的擔心、執法人員不足、執法環境不利等內外部因素，開展行政執法工作的力度并不如意，這也是公積金制度覆蓋面相較于社保存在不足的原因之一。為貫徹落實新《行政處罰法》，建議公積金中心依照新法要求，依法全面正確履行行政處罰職能，不斷提升依法行政的能力和水平，切實保護職工的合法權益。其次，本著“專款專用、資金安全”的原則，應嚴厲打擊騙提騙貸行為。各地公積金管理中心或多或少在業務經辦中遇到職工利用偽造材料、虛構信息等欺騙手段違規提取公積金或者獲得公積金貸款的案件，一些中介人員通過互聯網、新媒體或者張貼小廣告等方式推波助瀾，招攬業務。這類行為或者明目張膽，公然提交假材料、假證明，或者遮人耳目，披著合法的外衣虛構交易，嚴重擾亂住房公積金管理秩序，需要從嚴從重打擊處罰。雖然國務院《住房公積金管理條例》對騙提騙貸沒有明確規定處罰條款，令人遺憾，但一些城市公積金中心通過地方立法作出彌補性規定。如《上海市住房公積金管理若干規定》第十八條明確，對騙提他人公積金的，可處違法所提款額一倍以上五倍以下的罰款；第十九條明確，對騙取公積金貸款的，可取消其一年至五年的住房公積金貸款資格或者處違法所貸款額百分之十以上百分之五十以下的罰款。《天津市住房公積金管理條例》第五十一條規定，對騙取公積金貸款的，處以違法所貸款額百分之十以上百分之三十以下的罰款。沒有地方立法的城市，可以依據新《行政處罰法》第十二條行政處罰設定權的規定——“法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定，地方性法規為實施法律、行政法規，可以補充設定行政處罰”，爭取通過地方立法機關對騙提騙貸行為作出處罰規定；已有地方立法的城市的公積金中心要珍惜立法資源，加大打擊和處罰力度，充分發揮行政處罰的懲戒和教育作用。

在嚴格執法的同時，也要體現執法的溫度，這主要體現在四個方面。一是建立住房公積金包容免罰清單。根據《行政處罰法》第三十三條規定，“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”。地方立法部門應根據違法行為的次數、后果、整改情況以及主觀過錯情形，建立住房公積金領域不予處罰的行為清單，采取簽訂承諾書等方式教育、引導、督促當事人自覺守法。二是適用從輕、減輕處罰規定。根據《行政處罰法》第三十二條的規定，當事人符合“主動消除或者減輕違法行為危害后果”等四種情形之一的，可以從輕或者減輕處罰。三是規范行使行政處罰裁量權。對于“1萬元以上5萬元以下罰款”這類有幅度的處罰，制定行政處罰裁量基準，并向社會公布，規范處罰裁量權，確保過罰相當，防止畸輕畸重。四是配套彈性繳存政策。在案件調查過程中，為幫助單位及時改正，需要靈活運用住房公積金彈性繳存政策，如：允許單位在5%-12%范圍內選擇繳存比例，對確有需要的單位，同意其在一個繳存年度內變更繳存比例；符合經營困難條件的，指導單位降低繳存比例或者緩繳；在疫情期間，單位可以適用暫緩繳納等階段性支持政策；對于歷史遺留問題，可兼顧社會穩定和權益保護穩妥處理，如深圳推行單位和職工協商確定補繳方案機制，沈陽探索設置住房公積金爭議追溯時效制度等。

三、新《行政處罰法》強調程序正當理念，倒逼住房公積金行政執法程序嚴格規范

根據程序正當理念，新《行政處罰法》在完備行政處罰程序方面的修改和新增條款較多，包括明確證據的種類和適用、確立非現場執法程序、推行繁簡分流機制、擴大聽證適用范圍、保障當事人的陳述和申辯權、完善回避規定等。[3]住房公積金執法雖然不涉及簡易程序和當場收繳罰款，但仍需要根據處罰程序的一般規定和普通程序的要求，修改原有的執法操作規定，更新行政處罰文書，調整案卷評查標準和信息化系統，推進嚴格規范公正文明執法。特別要注意以下五方面。

一是明確辦案時間。強調案件符合立案標準的，應當及時立案，并自立案之日起90日內作出行政處罰決定。換言之，案件立案后，包括案件調查、案件審理、履行事先告知、聽取陳述申辯、提交法制審核等環節需在90日內完成。為了避免超期風險，公積金中心應建立健全立案制度，完善立案標準。執法人員應把握好每個環節的辦案時間，確保案件得到及時有效查處。

二是保障陳述申辯權。新《行政處罰法》明確規定，未向當事人告知擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，不得作出行政處罰決定，除非當事人明確放棄。因此，公積金中心在作出行政處罰決定前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有陳述、申辯、要求聽證等權利。對當事人提出陳述和申辯的，必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當采納。事實上，聽取陳述和申辯不僅是保護當事人程序性權利的重要保障，也是減少訴訟風險的重要環節。在執法實務中，當事人對公積金中心擬作出的處罰提出異議的，如果中心認真聽取并復核了當事人提出的理由和證據，當事人后續提出訴訟的風險將大幅降低。需要探討的是，“責令繳存決定”“責令退款決定”不屬于行政處罰，是否需要聽取陳述和申辯。《住房公積金管理條例》對此沒有明確規定。筆者認為，應當比照行政處罰事先告知程序，在作出終局責令改正決定前，給予當事人陳述和申辯的權利，也給予當事人一次改正的機會。

三是完善聽證程序的適用。新《行政處罰法》在聽證程序上作了更加細化的規定：公積金執法中涉及“較大數額罰款”的應當組織聽證，當事人要求聽證的時間從告知后三日延長到五日，且特別強調了聽證筆錄的規范制作以及聽證筆錄作為行政處罰決定作出的依據。對照這些規定，公積金中心原有的聽證程序和相關文書，都需要相應修改。

四是推行電子送達。根據新《行政處罰法》第六十一條的規定，當事人同意并簽訂確認書的，公積金中心可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當事人。這改變了以送達回證作為送達證明的傳統執法方式，有利于解決執法實務“送達難”問題，可提高執法辦案效率。然而，公積金中心普遍沒有電子送達的實踐經驗。筆者認為，可以借鑒司法領域率先使用電子送達的實踐做法，建立配套的電子送達規范，包括制作送達地址確認書，明確個人或單位簽訂確認書的具體要求、傳真送達或郵件送達的操作步驟以及固定送達證據等，否則容易在復議訴訟中被當事人以沒有合法送達為由否認行政處罰效力。

五是規范證據收集和認定。新《行政處罰法》第四十六條確認了書證、物證、視聽資科、電子證據、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄、現場筆錄等九類法定證據形式，為住房公積金行政執法提供了直接的法律依據。同時，該法條還明確了證據的審查要求，即“證據必須經查證屬實，方可作為認定案件事實的根據”，確立了非法證據排除規則，即“以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據”。鑒于《行政處罰法》只對證據類型作出原則性規定，沒有對每類證據的證據特點、取證要求、審查判斷等作出細化規定，這些都需要公積金中心自行通過執法操作細則予以補充規范。

四、新《行政處罰法》回應行政處罰體制改革成果，指導住房公積金行政執法的發展方向

新《行政處罰法》體現和鞏固了近年來行政執法領域取得的重大改革成果，既回應了當前的執法實踐需要，又契合了我國行政執法實踐需求，如第三十九條、第四十七條、第五十八條規定行政執法“三項制度”，第十八條推行綜合行政執法制度，第二十四條賦權鄉鎮街道實施行政處罰，第二十六條確立執法協助制度。這些法條都將對住房公積金行政執法產生直接或間接的影響。

（一）推動住房公積金行政執法落實“三項制度”

行政執法“三項制度”是指行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。“三頊制度”聚焦行政執法的源頭、過程與結果這三個關鍵環節，成為提高政府治理效能的重要措施，對切實保障人民群眾合法權益、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。按照黨中央、國務院的部署，“三項制度”在試點的基礎上已經在全國范圍內推開。這次通過立法上升為國家法律規定，旨在有效解決行政執法不嚴格、執法過程不規范、執法信息不透明等突出問題。[4]住房公積金行政執法也不例外，應當根據各省市推行“三項制度”的要求進一步落實到位，特別是針對薄弱環節加強措施跟進。例如：在執法公示制度上，可以在官網建立公示專欄或者納入所在城市執法事項公示欄目，集中公示執法主體、職責依據、案件流程、投訴舉報渠道等信息，接受社會監督；行政處罰決定（包括責令繳存決定、責令退款決定）要全文公開或者摘要公開，如果發生變更、撤銷、確認違法的，要注意及時撤回。在執法全過程記錄上，可以增加執法記錄儀、錄音筆等裝備配備。推行執法信息化建設，全面記錄行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等各個環節。如果所在城市有全市統一的綜合執法系統，應主動將公積金處罰事項納入其中，對標行政處罰操作的統一標準，探索執法案卷電子化歸檔。在重大執法決定法制審核上，可以編制并對外公開住房公積金重大執法決定法制審核清單，列舉需要法律審核的執法決定范圍，運用“制度+科技”，梳理內部法制審核的提出、審核、反饋、報批的規范流程，并將法制審核環節嵌入整個執法系統加以控制。通過內培外引，增加法律職業資格人員的配備，提高法制審核的專業化水平。

（二）關注綜合行政執法改革和賦權鄉鎮實施行政處罰

《行政處罰法》第十八條提出，國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。這是綜合行政執法改革既有成果的法制化。同時，該法條還進一步規定：“國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”這為縱深推進綜合行政執法向更大范圍、更多領域的延伸提供了法律依據。住房公積金行政執法具有一定的專業性，特別是涉及單位應繳職工人數的核定、應繳金額的計算等方面，與目前已經建立綜合行政執法制度的七個領域共性較少，目前保持相對獨立的執法地位具有合理性和現實性。與此同時，由于公積金執法事項相對簡單，法律適用較為明確，各地普遍存在執法人員配備不足、辦案數量不多等問題。因此，將來是否納入特定領域的綜合行政執法范圍還需慎重研究。筆者注意到，浙江省正在推進“大綜合一體化”行政執法改革試點，杭州市已經將公積金中心執法事項的行政處罰權集中由綜合行政執法局行使。此外，新《行政處罰法》第二十四條創造性地提出：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。”住房公積金行政執法事項從目前來看尚不屬于“基層管理迫切需要”范疇，基層部門了解公積金執法事項的必要性和迫切性都不強，但仍可以關注住房公積金管理事項是否存在向鄉鎮、街道延伸的內在需求，以及城市治理體系發展和基層管理機構整合變革帶來的可能影響。

（三）探索住房公積金與相關領域形成執法合力

住房公積金行政執法事項與相關政府部門關系密切，其中執法對象與市場監管部門的企業設立與注銷相關，執法內容涉及勞動關系認定、繳費基數核定等與招用工登記、社會保障、勞動監察等部門相關。因此，可以探索建立與相關部門的聯合執法機制。公積金中心與相關執法部門同一時間、針對同一執法對象開展聯合檢查、調查。借助行政處罰協助制度，對于企業存續、勞動用工、繳費基數等行政執法所需事項，按要求向相關執法部門提出協助請求，提高辦案效率。順應數字化轉型要求，公積金中心應主動與所在城市大數據部門、政務部門或者其他執法部門建立執法數據共享和信息互通機制。京津冀、長三角、珠三角、成渝等經濟帶、城市圈可以探索跨區域執法一體化合作制度，在行政處罰預警通報、違法線索互通、執法流程標準化、執法辦案協助、案件執行互助等方面探索有益經驗，為全國住房公積金行業提供可復制、可推廣的模式。