推進住宅物業管理與社區治理融合發展的路徑探討

文/梁瑜靜 謝強強 陳燦龍

一、問題的提出

近年來，隨著城鎮化進程的不斷深化和市域治理現代化建設的不斷推進，市民群眾對于美好城市生活的需求日益增多，其中，對于住宅物業管理的品質要求更是逐步提升。物業管理工作不僅與市民群眾的居住生活品質息息相關，同時也承載著市民群眾對美好生活的追求，是打通社區服務群眾“最后一公里”、構建市域治理能力和治理體系現代化的重要載體和有力抓手。在抗擊與防控新冠肺炎疫情的過程中，物業服務企業充分發揮貼近市民群眾的天然優勢，筑牢社區疫情防控的安全防線，配合社區做好疫情防控保障后勤服務，住宅物業管理在社區治理中的作用日益凸顯。當前，政府高度重視完善和規范物業管理服務行業的發展，并從政策法規層面指導提升住宅物業管理的現代化水平，推進住宅物業管理與社區治理融合發展。2021年，住建部等十部委聯合印發《關于加強和改進住宅物業管理工作的通知》，從融入基層社會治理體系、健全業主委員會治理結構、提升物業管理服務水平、推動發展生活服務業、規范維修資金使用和管理、強化物業服務監督管理等六個方面對提升住宅物業管理水平與效能提出了具體要求。

市域治理現代化建設背景下，社區作為黨聯系群眾的基礎紐帶，是服務群眾的“最后一公里”，做好新時代社區治理工作，深入推進住宅物業管理與社區治理融合發展，關系市民群眾民生福祉以及基層社會和諧穩定。因此，基于物業管理與社區治理的理論基礎，深度剖析推進住宅物業管理與社區治理融合發展過程中存在的現實問題，探索研究推進住宅物業管理與社區治理融合發展的思路與做法，對于加快構建市域治理現代化體系具有十分重要的理論和實踐意義。

二、住宅物業管理與社區治理的理論分析

（一）物業管理

在2016年開始實施的《房地產業基本術語標準》（JGJ/T30-2015）中，物業指“已經竣工和正在使用中的各類建筑物、構筑物及附屬設備、配套設施、相關場地等組成的房地產實體以及依托于該實體上的權益”。簡言之，物業主要包括三個部分：已經建成和使用的建筑物、建筑物配套的設備或設施、與建筑物有關的場地。

從字面含義來看，物業管理是對物業進行管理。我國現行法律法規中，對于物業管理的概念有廣義與狹義之分。2021年開始施行的《中華人民共和國民法典》第二百八十四條規定：“業主可以自行管理建筑物及其附屬設施，也可以委托物業服務企業或者其他管理人管理。對建設單位聘請的物業服務企業或者其他管理人，業主有權依法更換?！边@條規定明確物業可以由業主自行管理，也可以委托物業服務企業或者其他管理人進行管理，在管理方式上沒有加以局限，屬于廣義上的物業管理。2018年修訂通過的《物業管理條例》第二條明確物業管理是指“業主通過選聘物業服務企業，由業主和物業服務企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動”。這條規定與《中華人民共和國民法典》中的規定有所不同，進一步將物業管理的方式界定為由業主選聘物業服務企業來對物業進行管理，屬于狹義上的物業管理。結合現階段我國物業管理的實踐，本文將物業管理定義為業主聘請物業服務企業，并與物業服務企業締結契約，由物業服務企業運用現代管理技術對建筑物及配套的設備、設施、相關場地等進行專業化與規范化的管理，向業主提供相應的服務，滿足業主的需求。

（二）社區治理

社區是人與人之間產生社會關系的空間場域，這可以從地域主義與功能主義兩大角度進行理解。從地域主義的角度來說，社區強調的是一個空間范圍，如社區可分為城市社區、鄉鎮社區與農村社區三種類型，而城市在擴展過程中因時空差異會塑造出不同類型的城市社區，包括以單位制老社區為代表的均質型社區、以新商品房小區為代表的異質型社區、以城中村為代表的并制型社區與以安置類小區為代表的轉制型社區。從功能主義的角度來說，社區強調的是若干居民或組織在生活上相互關聯、具有共同利益與目標，社區是社會有機體最基本的內容。

作為一個地域性的社會生活共同體，社區的發展與人民群眾的幸福感息息相關，對社區進行治理，根本目的是為了更好地滿足人民群眾的生活發展需要。在我國，社區是從屬于國家與政治概念下的一個“單位”，政府是參與社區治理、推動社區發展的一個重要力量。2021年，我國已經完成了第一個百年奮斗目標，全面建成了小康社會，目前正向第二個百年奮斗目標邁進。隨著經濟社會的提質升級發展，人民群眾的生產生活發展需求日趨多樣化，僅靠政府這一主體難以滿足社區成員對于美好生活的需求，還需要充分調動市場、社會的力量，即社區內各經濟組織、非營利性組織、社區居民等多元主體共同參與社區公共事務，完善社區公共服務供給，推動社區發展進步。結合現階段我國社區治理的實踐，本文將社區治理定義為在一定的地域范圍內，政府部門、企業、社會組織、個人等不同主體依據國家法律法規或地方約定習俗，通過平等協商、參與行動等方式，對社區事務實施管理，社區成員提供服務，維護社區安全穩定，實現多方利益主體滿意，為構建共建共治共享的社會治理新格局奠定基礎。

（三）物業管理與社區治理的關系

1.共性分析。物業管理與社區治理，兩者相互依賴、相互促進，其遵循的服務宗旨是一致的，即以人為本。物業管理主要是對人的居住環境進行管理，包括對人所居住的房屋、設備、場地等進行日常維護與保養；社區治理的側重點在于人的社會生活，建設文明社區，提高人的素質。無論是物業管理，還是社區治理，兩者都以人為中心開展活動，目標是不斷提高人的生活質量，營造安全穩定、健康舒適的居住環境，促進社會和諧發展。另外，物業管理中的某些服務項目包含社區治理的內容，例如物業管理涉及的環境衛生管理、治安管理等方面的日常性工作是社區治理必不可少的內容，而物業管理主業以外的其他經營服務項目亦構成社區治理的重要組成部分，如醫療服務、教育服務等，通過開展這些經營服務項目，不斷滿足人的多樣化生活需求，使社區治理寓于物業管理的實際工作中。總體而言，物業管理是社區治理的一部分，兩者的服務宗旨與目標是一致的，在實際工作中也存在一定重合，應當協調一致、相互配合，實現兩者的融合發展。

2.差異性分析。一是實施管理的主體與性質不同。物業管理的主體包括物業服務企業與業主，以及前期物業管理階段的開發建設單位，強調的是物業服務企業提供給業主的有償服務，具有明顯的市場性。社區治理的主體除物業服務企業以外，還包括街道辦事處、居委會、居民、其他社會組織等，強調多方主體共同參與、平行互動，依靠協商、契約等多樣化的治理方式，做到各方主體各盡其能，在社區生態中發揮出獨特的作用。

二是實施管理的區域與內容不同。物業管理的管轄區域主要限于一個物業涉及的區域，管理內容主要涉及與物業相關事務的管理，包括各類房屋及附屬設施的維修養護、物業區域的環境衛生、安全保衛、綠化養護、車輛管理等常規服務，在條件允許的情況下，也開展一些專項服務。社區治理的區域范圍較物業管理更為廣泛，其涉及多個物業管理的區域，管理內容除了包括物業區域的物業管理以外，還包括婚姻家庭、計劃生育、鄰里關系、文化建設、政策宣傳等內容。

三是實施管理的資金來源不同。物業管理是一種市場化的服務活動，其最為固定的資金來源是定期向業主收取的物業管理費。除此以外，公共維修養護資金、住宅設施或場地的經營收入亦是物業管理資金的重要來源。社區治理的資金主要依靠政府財政撥款，同時在市場運作模式下，開辟多元化的資金籌集渠道，吸引社會資本參與，包括社區自籌、企業捐款等，凝聚起多方籌措資金參與社區治理的力量。

三、住宅物業管理與社區治理融合發展面臨的問題分析

（一）物業管理與社區治理的融合發展意識尚未建立

住宅小區是社區實施基層治理的基礎單元，住宅物業作為直接的管理者必須承擔起相應的社會治理責任，而目前物業服務企業對此認識不深，業主對此也存在一定的認識誤區，直接影響物業管理與社區治理的融合發展。一方面，部分物業服務企業的組織管理機制不健全，從業人員文化程度不高、流動頻繁，僅能完成住宅物業管理的基本物業服務，參與社區治理相關事務的主動性和積極性較弱。另一方面，小區業主對于配合物業服務企業開展基層治理工作存在一定的認識誤區，認為物業服務企業是自身購買的市場服務的主體，只應向業主提供合同約定的服務，而不應對業主實施行為管理和監督。如：在規范小區停車管理和監督實施垃圾分類等工作中，物業服務企業不僅無法得到業主的充分支持和配合，還可能會遭到部分業主的埋怨和抵抗，這成為物業管理與社區治理融合發展的重要制約因素。

（二）物業管理與社區治理的融合發展政策尚未健全

從政策層面明確物業管理與社區治理融合的根本方向、基本模式和配套保障是推進物業管理與社區治理融合發展的重要前提。目前，南寧市在這一方面尚未正式出臺相關配套政策，各縣區在落實中央、自治區加強和改進住宅物業管理工作的部署要求中，缺乏有效的政策指導，許多文件要求難以落地。當前，城市治理的形勢發生了變化，市民對物業管理服務也提出了新的訴求，物業管理的相關政策法規亟待更新完善。各個城市尚未研究制訂物業管理與社區治理融合發展的相關實施方案，對于融入基層社會治理體系、健全業主委員會治理結構、提升物業管理服務水平、推動發展生活服務業、規范維修資金使用和管理、強化物業服務監督管理等新任務、新要求未能及時提出落地的具體措施。

（三）物業管理、社區治理與業主自治的協調治理機制尚未形成

物業服務企業、社區和業委會是促進物業管理與社區治理融合發展的三大主體，由于工作機制尚未健全，業委會組建運行尚未完善，致使物業管理、社區治理與業主自治融合不夠，三方共治模式尚未形成。一方面，小區業主自治組織組建難度大，由于目前法律法規缺少對業主委員會監管的規定，業主委員會的辦公場所、經費使用、管理制度等無法得到明確和落實，導致業主委員會日常運行存在困難，參與監督治理的主動性不強。另一方面，物業服務監管的基層載體不健全，基層執行力較弱。目前，多數城市的物業管理工作主要采用市、縣（區）二級物業監管體系，承擔物業管理職能的街道辦和社區居委會沒有安排專人專職專崗負責物業管理工作，未能有效推動業主大會和業主委員會成立、監督業主委員會的日常運作等。此外，物業企業與各監管職能部門之間尚未建立起良好的綜合治理機制，部分由物業企業承擔的治理責任難以真正落地。部分城市對于小區垃圾分類工作的相關規定明確，物業服務企業是小區垃圾分類投放的管理責任人，負責對生活垃圾分類投放活動進行指導監督，但對于違反條例的相關行為，物業企業只能上報城管綜合執法部門或者生態環境部門，綜合治理效率不高。

（四）物業管理與社區治理的服務供給配置尚未完善

住宅物業是參與和提供社區養老托育服務的重要主體，目前由于場地不足、成本投入大、運營市場培育不足等原因，住宅小區物業對于社區養老托育等基礎民生服務的參與仍顯不足。居民對于高品質生活的服務需求呈現多樣化態勢，住宅物業的服務配套供給仍然存在較大空缺。在住宅小區養老設施配建政策出臺之前，多數住宅小區未能按照要求配建養老服務設施。多數老舊小區由于原有建設規劃布局閑置，養老托育設施建設較少，開展適老化改造存在較大難度。受到二胎、三胎等政策落地和老齡化趨勢的影響，可以預見，未來養老托育設施的住宅配建需求將更為迫切，支持物業服務企業拓展對居民的服務供給也迫在眉睫。

（五）物業管理與社區治理的信息共享機制尚未完善

目前，物業管理與社區治理的信息共享共用機制尚未完善，各個城市在“智慧物業”建設方面還處于探索階段。一方面，社區治理的信息化基礎設施薄弱，技術裝備水平不高，社區治理相關的數字化管理平臺分屬各部門管理，不同層級、不同部門、不同機構各自為戰，社區數據采集任務重復繁瑣，社區治理的數字化管理平臺亟需統一歸整。另一方面，以物業公司為載體的社區信息平臺建設尚未健全。部分物業服務企業在探索“智慧物業”過程中，建立物業服務網絡平臺，支持進入社區的醫療、養老、便民服務連鎖化。但是，這一模式仍處于探索開發階段，在促進社區服務標準化、滿足社區多元化需求、提高服務便利化水平等方面仍然有待拓展完善。

四、推進住宅物業管理與社區治理融合發展的基本路徑

（一）組織基礎融合：堅持黨建引領根本，完善基層組織體系

一是全面推進小區“紅色物業”試點建設，指導住宅物業黨組織規范化建設。調查摸底住宅小區的物業服務企業的企業性質、職工黨員基本情況等，有序適度推進小區“紅色物業”試點建設范圍。總結現有小區“紅色物業”建設經驗，建立一套符合物業管理工作實際和機構特點的基層黨組織建設標準。以加強黨對業委會的全面領導為突破口，推動支部建在業委會、住宅小區（樓棟）上。二是加強街道黨委、社區黨組織以及轄區機關事業單位黨組織與物業服務企業黨組織的結對共建。通過組織聯動、發展聯促、活動聯辦、黨員聯訓、陣地聯享，發揮屬地和轄區單位基層黨組織的支持引領作用，促進物業服務企業黨組織的規范化發展。三是創建住宅物業先進基層黨組織。將黨建引領物業管理納入社區治理的重點范疇，結合住宅物業黨建在引領住宅物業管理服務類型、服務質量、居民滿意情況等方面應發揮的作用，在“紅色物業”試點中開展先進住宅物業黨組織創建工作。創建結果作為每年度住宅物業滿意度調查的重要加分指標，促進住宅物業黨建與業務發展的相融共進。

（二）工作機制融合：強化多方主體聯動，建立共商共治機制

一是建立橫向到邊、縱向到底的“大物業”管理體制。嚴格貫徹落實《物業管理條例》中關于加快建立本地市、城區、街道辦、社區四級物業管理監管體系的要求，依法理順橫向到邊、縱向到底的“大物業”管理體制。重點明確細化住建、政法、城管綜合執法、公安、應急、民政、市場監管、消防等部門以及街道辦和社區在物業管理體制機制中的監管、執法責任。二是建立“街道吹哨、全員到位”的屬地召集工作機制。建立由屬地管理責任人對于各個物業管理相關業務部門的召集制度，通過定期的部門聯席會議和不定期的緊急事項處置會議，統籌協調屬地和行業主管部門共同履行監管職責。建立應急物業服務機制，在突發失管狀態下，街道辦事處、鄉鎮人民政府應當確定應急物業服務人，提供物業服務基本保障。三是探索創設物業管理委員會制度。參照廣州、杭州經驗，依法成立物業管理委員會，臨時代行業主委員會職責。物業管理委員會由街道辦事處、鄉鎮人民政府、居民委員會、建設單位指派代表和業主代表組成，臨時代行業主委員會職責。四是全面落實街道辦和社區居委會配備專人專職專崗負責轄區物業管理工作制度。建議適時設立物業綜合管理中心等機構，履行街道物業管理屬地責任，增設人員編制或采用購買服務形式增加人員配備，街道明確分管專責副主任，社區設物業專管員（可按轄區住宅小區物業管理量化配比設置），各級工作經費納入市、縣（區）財政預算。

（三）政策環境融合：健全政策法規體系，編制治理事項清單

一是盡快完善物業管理與社區治理融合發展的配套政策。落實關于構建“大物業”體制機制的要求，融合社區治理“三率”標準，進一步規范物業管理工作，加強物業服務行業黨建引領，推進物業服務管理向街道（社區）延伸，納入街道（社區）基層社會治理工作。二是盡快完善更新物業管理的行業標準。根據市域治理現代化建設的根本要求，結合創建全國文明城市、全國衛生城市等重要城市治理工作標準，制訂“物業城市”管理運營標準體系。三是完善出臺物業管理與社區治理融合發展重點領域專項管理辦法。對照住房和城鄉建設部等部門關于加強和改進住宅物業管理工作的通知要求，探索完善物業管理重點領域的政策法規，編制物業管理融入社區治理的重要事項清單，盡快研究出臺融入基層社會治理體系、健全業主委員會治理結構、提升物業管理服務水平等領域的具體實施細則。

（四）技術手段融合：加強智慧物業建設，推進治理互聯互通

一是加快推進全市物業管理與社區治理的數據聚、通、用。加快推進城管、政法、公安、交警、交通、市政、民政、人社、市場監管等部門的行業管理數據整合共享，推進市域基層治理信息管理平臺的融合共建。完善對住宅小區的空間載體內居民信息、環境保護、市政管理、交通管理、文明建設、公用事業等重點信息的采集管理，為促進基層社會治理智慧化提供全面、系統的模塊空間基礎數據。二是建立物業管理融入社區治理的信息收集機制。住宅物業要針對社區治理重點信息采集要求，定期向社區上報小區的居住人口流動、居民糾紛處置情況、養老托育開展情況、公共基礎設施維護情況等，打通社區治理密切聯系居民群眾的重要信息通道。三是加快住宅物業管理服務的信息化建設。加快推進社會治安防控體系智慧化建設，推動住宅智慧安防設施建設納入市民生工程，全面升級信息共建共享的集成化、智慧化物業管理模式。

（五）服務模式融合：創新“物業+”模式，分類滿足多樣需求

一是創新“物業+公共服務”模式。參照深圳市“物業城市”服務模塊分類，將城市環境服務、公共安全服務、社會保障服務、黨建政務服務等公共服務領域的服務需求進行梳理整合，以職能部門牽頭編制按區域分模塊的城市公共服務需求清單，探索物業服務企業參與城市公共服務的市場化模式。二是創新“物業+民生服務”模式。深入調查摸底社區養老托育、健康管理、心理照顧等民生服務供給情況，編制社區居民民生服務需求清單。根據“七普”新增人口及城市人口發展趨勢，研究出臺物業服務企業開展養老托育服務的場地配建、設施設備、運營服務等相關支持政策，重點開發社區養老、康復醫療、生活照料、膳食配送、陪護服務、幼兒接送、托管等業務服務。三是創新“物業+商業服務”模式。拓展住宅物業“管家式”商業服務領域。通過住宅物業對于相關服務機構的資源整合，居民提供覆蓋健身休閑服務、娛樂養心服務、旅游定制服務、家政美居服務、汽車保養服務等“管家式”服務，拓展住宅物業“定制化”高端服務領域，滿足業主多元化生活需求。

（六）監督指導融合：健全完善監管模式，加強行業監督管理

一是強化物業服務行業協會監管。完善物業管理協會理事會機構和制度建設，健全理事會和常務理事會定期會議機制，定期研究討論涉及物業管理行業的重大事項決策，為輔助政府行業主管部門發揮協會治理作用。二是構建立體化考評監管體系。將小區物業管理納入城市治理第三方考評范疇。將住宅物業的公共區域管理納入“數字城管”覆蓋范圍，明確相應的網格治理責任人，通過購買第三方服務，建立日常巡查、月考評、季通報制度，每月對各城區（開發區）轄區、市直各主要職能單位以及各街道辦、社區的物業管理監管工作進行考評。三是完善行業信用監管體系。加強對物業服務企業信用的分級評價及應用。按照信用綜合得分由高到低企業將分為AAA級（優秀）、AA級（良好）、A級（合格）、B級（不合格）四個等級。使信用等級成為業主選聘物業服務企業、前期物業管理招標、物業管理示范項目評價等活動的重要依據，制訂有針對性的守信激勵措施和失信懲戒措施。