完善欠發達地區第三方機構績效評價執業質量監控機制研究
——以內蒙古自治區為例

●內蒙古自治區財政廳課題組

一、第三方機構績效評價執業質量監控機制建設歷程

改革開放以來，尤其是分稅制改革實施后，我國財政收入得到快速、穩定增長，財政支出效益問題越來越受到關注。2000年起，部分省市開始探索財政支出績效評價試點，廣東、湖北、湖南、河北、福建等地開展了小規模試點，并逐步引入第三方評價，積累了一定的經驗。2011年，財政部出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》，對績效評價可委托第三方機構實施予以明確，對財政部門應當規范和引導第三方機構參與績效評價工作提出了要求。2012年，財政部印發了《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》，將“健全三個智庫”，即健全專家學者庫、中介機構庫和監督指導庫作為一項重點任務，規范了第三方機構工作流程、執業質量監控等要求，標志著財政部門對績效評價第三方機構執業質量監控正式起步。

在財政部的統一安排部署下，2011年以來，一些省市開始探索并逐步完善績效評價第三方執業質量監控機制建設。其中廣東省于2011年開始整體委托第三方獨立評價試點改革，初步建立第三方績效評價監督和考核機制。吉林省于2011年出臺了省級預算績效評價專家管理暫行辦法和中介機構參與省級預算績效評價工作暫行辦法，成為較早以制度形式規范、監督績效評價第三方執業質量的省級財政部門。隨后，內蒙古、湖北、黑龍江、浙江等地也相繼出臺相關的第三方績效評價管理辦法。一些地區出臺第三方機構績效評價工作質量考核暫行辦法，將考核結果與委托服務費支付和以后年度選取第三方承擔預算績效管理工作資格掛鉤。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視預算績效管理工作，對第三方機構參與績效評價的關注度逐年提高。2018年出臺的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，對引導和規范第三方機構參與預算績效管理，嚴格第三方機構執業質量監督管理提出了明確要求。2020年，全國人大財經委在審議中央決算草案時，也對規范第三方機構績效評價作出了重要批示。為此，財政部于2021年1月出臺了《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》，在第三方機構執業質量監管方面提出了原則性要求。財政部在此后出臺的《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》，進一步在提高第三方機構績效評價執業質量方面提出了切實可行的有效措施。

二、內蒙古自治區第三方機構參與績效評價及執業質量監控機制探索

內蒙古自治區財政收支矛盾比較突出，財政支出依賴中央轉移支付比例較高，同時，也是區域間發展不均衡的省份之一。為此，加強財政資源統籌，建立突出績效導向的預算管理機制，提高財政支出效益顯得尤為重要。在內蒙古自治區黨委、政府的高度重視和支持下，自2014年起該區財政廳克服工作起步晚、基礎弱的實際情況，全面加強預算績效管理工作，以開展財政支出績效評價為突破口，積極推進各項工作。在《內蒙古自治區預算績效管理工作規劃（2014—2016年）》中，首次明確可委托中介機構開展績效評價，并對績效評價中介機構和專家學者隊伍建設作出了規劃。同年出臺的《財政支出績效評價專家管理暫行辦法》和《第三方參與績效評價工作管理暫行辦法》，進一步對績效評價專家和第三方機構參與績效評價資格資質、評價管理、工作考核等方面內容進行了明確，建立了內蒙古自治區績效評價專家庫和第三方機構庫，第三方參與績效評價工作機制初步建成。

2015年，在內蒙古自治區黨委的高度重視下，預算績效管理工作作為自治區級改革試點任務在全區范圍推開，預算績效管理工作進入蓬勃發展期。2016年，內蒙古自治區政府辦公廳出臺《內蒙古自治區財政支出績效評價管理辦法》，就財政部門對第三方機構實施績效評價進行統一監督，對指導其開展工作提出了進一步要求。內蒙古自治區財政廳在全國較早開始探索建立第三方財政支出績效評價報告專家再評審制度，邀請財政部和相關專業領域專家對第三方出具的績效評價報告進行評審，并將評審結果與支付第三方委托業務費掛鉤，專家評審通過后方可全額支付相關費用，有效提高了第三方績效評價工作重視程度和績效評價報告質量，第三方執業質量監控機制雛形初現。

按照黨中央、國務院關于全面實施預算績效管理的重大決策部署要求，2019年，內蒙古自治區財政廳制定印發了《內蒙古自治區關于全面實施預算績效管理的實施意見》，在全區范圍內首次提出建立專家咨詢機制，引導和規范第三方機構參與預算績效管理，嚴格執業質量監督管理。 2021年，《內蒙古自治區項目支出績效評價管理辦法》進一步明確，財政和預算部門要對第三方機構及其工作質量進行事前、事中、事后全過程監督管理，并對第三方機構出具的評價報告建立評審制度，切實提高績效評價質量。

通過持續不懈的實踐探索，內蒙古自治區逐步建立起比較全面的第三方績效評價監督管理制度體系，第三方機構績效評價執業質量監控機制初顯成效，績效評價業務正日益走向規范化、專業化。

三、內蒙古自治區第三方機構績效評價管理與執業質量中存在的問題

雖然內蒙古自治區績效管理制度建設先行一步為績效評價工作提供了基本保障和遵循，但囿于地區整體發展水平相對滯后、第三方市場不成熟等一系列主客觀因素，無論是與事業發展的目標要求相比，還是與發達地區比較，總體看，內蒙古自治區第三方機構績效評價管理和執業質量水平偏低現象仍較為普遍，亟待在實踐中歸納梳理并加以解決。主要體現在以下幾方面：

（一）認識存在偏差，觀念轉變不到位

財政支出績效評價強調“結果導向”，目的是提高財政支出政策設計的科學有效性和財政資金的使用效益。雖然其與審計和財政監督在提升財政管理水平方面有一致性訴求，但由于目標導向不同，開展工作的側重點也不同。從目前已開展的財政支出績效評價來看，部分財政部門、被評價單位特別是第三方機構仍在一定程度上將績效評價等同為審計或財政監督。具體體現在有的第三方績效評價機構特別是一些會計師事務所在評價過程中，習慣于審計思維，僅側重于評價財政資金管理使用的規范性、安全性、及時性，對資金的產出成果和使用效益評價不足，致使評價結果與實際工作需求不符，評價報告為主管部門、財政及預算部門提供決策和下一步資金分配意見的參考度不高。

（二）評價標準不一，報告質量參差不齊

實踐表明，績效評價指標體系、指標權重和評價方法是否科學合理，直接影響著評價結果，決定著績效評價工作質量。雖然中央和自治區層面的相關管理辦法均明確了績效評價的指標、標準和方法，并就績效評價工作程序、績效評價報告的格式給出了標準范式和模板，但限于績效評價人員專業水平偏低，對相關制度辦法學習領會不到位，一些第三方機構在開展績效評價實際業務過程中，工作程序、指標設置、評價方式方法選擇上主觀隨意性較大，各家機構評價標準不一，評價報告質量參差不齊現象較為普遍，績效評價報告的專業水準和權威性不夠高，評價成果與部門開展績效評價工作的預期目標差距較大。

（三）第三方機構經驗不足，隊伍建設滯后

基于績效評價工作的系統性和專業性，必然對評價主體的能力有較高要求?？傮w上，由于相關工作起步較晚，市場培育不充分，內蒙古自治區第三方機構發展不平衡的問題較為突出，高質量機構及業內的行家里手寥寥無幾。對于許多本地機構而言，對財政支出績效評價的認識及工作經驗欠缺，且無法像一些發達地區一樣有較多諸如高校、科研院所等綜合水平較高的組織機構作專業支撐，專業型人才較為匱乏，專業知識儲備普遍不足。特別是績效評價“主評人”制度推行以來，第三方專業力量配備不足，績效評價“主評人”專業素質不高，責任意識、自律意識不強的問題更多地暴露出來，一定程度上也反映出部分第三方機構執業狀況混亂，第三方機構整體水平與績效評價工作實際需求還存在一定差距。

四、欠發達地區第三方機構績效評價執業質量問題產生的原因分析

事實上，以上存在于內蒙古自治區第三方機構績效評價執業質量方面的問題，也不同程度存在于以西部地區為代表的其他欠發達省區，究其原因，可歸納為以下幾點。

（一）第三方機構制度執行力不足，缺乏有效的監管機制

完善的制度體系是保障第三方機構績效評價順利開展的基礎，而制度建設的有效性，不僅體現在要有一個良好的制度設計，更要求作為績效評價工作的實施主體，第三方機構要切實執行好相關制度規定。目前，在績效評價實操方面，從中央到地方已針對評價原則、評價指標、工作程序等出臺了諸多辦法和實施細則，第三方機構開展績效評價的制度體系已相對完善。但在實際評價中，相關制度規定落實的有效性仍然不足，個別第三方機構和從業人員制度意識、規則意識不強，加之專業素質欠缺，評價過程中主觀臆斷成分較強，違背了績效評價工作的嚴肅性。而從現有的監管機制看，雖然采取了相應措施加強對第三方機構執業質量監控，如落實專家評審制度，開展績效評價報告評級，將評審結果與委托業務費掛鉤等，但在正負向激勵機制建設方面仍有很大空間，對第三方機構獎勵、表揚、懲戒、制裁的具體措施不多，第三方機構信用體系建設也需進一步加強。

（二）績效評價經費預算不足，缺乏有力的財力支持

全面實施預算績效管理以來，自治區各級各部門重視程度不斷加強，績效評價相關工作經費投入逐年增加。在近年來經濟下行壓力加大，落實各項減稅降費政策及疊加疫情影響，財政收支矛盾不斷加劇等諸多不利因素下，內蒙古自治區本級仍增加預算績效管理工作經費支持，本級財政重點評價項目支出大幅增加。同時，加大對下轉移支付力度，設立了盟市績效評價工作獎勵經費，在資金層面為基層預算績效管理提供支持。但作為欠發達地區，全區各級財政基礎薄弱，經費落實困難的客觀現實仍普遍存在，尤其是一些旗縣，在努力確?！叭！鼻疤嵯驴芍滟Y金捉襟見肘，績效評價工作經費嚴重不足。相較一些經濟發達省市，內蒙古自治區第三方績效評價付費標準偏低，加之地理環境特殊，區域跨度大，業務成本較高，一些績效評價第三方機構不愿承接盟市、旗縣績效評價業務，還有一些第三方機構迫于壓縮成本需要，自行減少評審專家數量的現象時有發生，經費預算不足已成為制約第三方績效評價工作質量的一項重要客觀因素。

（三）第三方機構培訓力度不夠，缺乏專業的評價人才

財政支出績效評價涉及領域廣泛，對績效評價人員理論素質、政策水平和專業知識均有較高要求。由于績效評價工作開展時間不長，內蒙古自治區績效評價第三方機構多數為會計師事務所，從業人員大多為審計師、注冊會計師，其對財務管理領域業務較為熟悉，但在績效評價方面缺乏長期、系統、專業的訓練，在績效評價工作中不自覺地代入審計思維，過分關注項目財務、資金管理使用是否合規、安全，反而對項目產出績效關注度不高。而既熟悉績效評價又精通行業知識的專家更是鳳毛麟角，行業人員業務素質良莠不齊。近年來財政部門主要針對行政事業單位等預算部門開展績效管理業務培訓，對第三方機構的培訓相對欠缺，還需進一步加強。

五、完善欠發達地區第三方機構績效評價執業質量監控機制的建議

針對以上問題，筆者認為，與發達地區相比，以內蒙古自治區為代表的欠發達地區在完善第三方機構績效評價執業質量監控機制的過程中，應著力推進以下幾方面工作。

（一）積極推進預算績效管理立法進程

完善立法是全面實施預算績效管理的根本保證。從全國范圍看，經過二十幾年的實踐探索，預算績效管理運行機制不斷理順，相關制度已逐步完善。但隨著工作的不斷深入，一些深層次的問題也逐漸凸顯出來。如，缺乏國家頂層設計，尚未形成權威的上位法，降低了預算績效管理的權威性，造成實踐中問責停留于執行環節，缺乏必要的決策、信息公開和監督機制。積極推動國家預算績效管理立法進程，用法律法規的形式對績效管理的頂層設計進行固化，有利于減少預算績效管理工作過程中的隨意性和盲目性，增強工作的規范性、穩定性、持續性和可預期性，減少人為因素干擾。各地區也應呼吁在立法條件成熟時，結合實際制定預算績效管理的相應規章，讓績效評價實現有法可依，有章可循，從而促進行業和機構的積極健康發展。

（二）強化績效評價監管效能建設

強化和提高預算績效評價監管效能，是保障績效評價各項制度落實，規范和提升第三方機構執業質量的有力抓手。一是壓實績效評價各方責任。對第三方機構、委托方、被評價對象及財政部門的職責以制度形式進行明確，避免績效評價各方主體責任不清、責任邊界不明現象發生。如此，在產生問題時才能第一時間確定責任人，迅速啟動追責問責機制。二是落實績效評價主評人制度。按照財政部部署安排，嚴格選用績效評價主評人，推動第三方機構績效評價工作質量提升。三是推進多種監管方式融合。一方面，強化信用監管，充分利用“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”，將第三方機構基本信息、績效評價不良誠信記錄和在預算績效評價中的重大違法記錄向社會公布，倒逼績效評價機構主動提升績效評價工作質量；另一方面，結合“雙隨機、一公開”監督檢查，加大處罰力度，嚴格“低門檻”準入，“嚴監管”控制，提高對第三方機構違法違規行為的震懾力度。

（三）完善績效評價標準化建設

績效評價標準化建設是規范第三方機構績效評價工作的基礎，是保證績效評價工作水平和績效評價報告質量的有效途徑。規范化的標準能夠明確績效評價第三方機構的目標任務，鼓勵第三方機構認真履行職責，提高服務質量，同時也有利于績效評價監管者和委托方基于相應標準作出有效評價，積極實施監督權利。一是強化流程標準化。通過制定績效評價工作操作指南，對第三方機構績效評價工作內容、具體流程、責任分工和表證單書等方面以模板形式進行固化，明確第三方操作規范。二是強化指標標準化。研究制定分行業、分領域績效指標體系，采用財政部政府收支分類科目的分類方式和編碼方式設計個性指標，與部門預算編制系統和項目支出標準有效銜接，最大程度實現指標的普遍適用性，提高第三方使用應用程度。三是強化評審標準化。進一步以制度形式在第三方評價結果評審中對其實施方案、工作安排、質量要求進行明確，統一績效評價報告評審標準，促進第三方規范評價。

（四）建立健全績效評價經費投入機制

隨著全面實施預算績效管理工作的持續深化，建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，要求財政和預算部門、單位不斷擴大績效評價范圍和規模。對于收支矛盾壓力偏大的欠發達地區而言，必要的經費保障是績效評價各項工作順利開展的前提。一是積極爭取資金，保證工作需要。積極爭取上級財政轉移支付支持力度，完善對下績效評價工作經費轉移支付制度辦法，加強績效管理考核，加大對績效評價業績突出部門和財政壓力偏大地區相關經費支持力度。二是加大宣傳引導，取得重點關注。要將預算績效管理理念宣傳作為一項日常工作，不斷加強上級領導部門和預算部門、單位的重視程度，引導其從資金分配上合理安排相關工作經費，保障工作運行。三是強化結果驗收，提高績效評價資金的使用效益。落實第三方機構績效評價結果考核驗收，嚴格績效評價報告評審結果與委托業務費掛鉤，用好有限的財政資金，切實提高第三方績效評價資金的使用效益。

（五）建設高水平績效評價隊伍

不論是財政部門、預算單位還是第三方機構，都需要建立一支專業性強、綜合素質高的績效評價人才隊伍。一是有針對性地開展培訓。在廣泛宣傳績效管理理念，開展績效管理理論培訓的基礎上，避免以往培訓對象側重于財政和預算部門的培訓模式，針對各方需求，特別是第三方機構的需求，多層次開展績效評價業務培訓。只有各方人才均能充分利用各自專業知識，發揮其在績效管理和績效評價工作的職能作用，才能確?？冃гu價工作有序、高效、保質開展。二是加強優秀機構和專家的選拔、培養與使用。由于欠發達地區工作起步晚，優秀績效評價機構和專家先天不足，應探索先行選拔和培養一批優秀的績效評價機構和專業人才，引導其通過制定執業標準，完善績效評價行業內部規范，樹立行業標桿，以先進帶動后進，促進績效評價行業執業質量整體提升。在績效評價過程中，通過專家指導操作人員、操作人員傳幫帶，快速帶出一批可以隨時進入績效評價崗位的工作者?！?/p>