我國PPP項目全生命周期的稅收政策研究

●吳 靜 雷 正

一、引言

PPP模式作為一項新型供給機制，是適應國內(nèi)經(jīng)濟形勢轉(zhuǎn)變、加快我國新型城鎮(zhèn)化進程、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一。本質(zhì)上，PPP是政府部門同社會資本之間建立的契約關系，體現(xiàn)出伙伴關系、利益共享和風險共擔的三重屬性。自2014年以來，財政部和發(fā)改委按照中央決策部署精神，在制度層面進行了系統(tǒng)性設計，大力推廣和鼓勵PPP發(fā)展，初步建立了高效透明的PPP市場。PPP已然成為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展模式，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要手段，在政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、緩解債務壓力、提高公共產(chǎn)品或服務供給水平、有效盤活社會資本以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面扮演著重要角色。當然，客觀分析發(fā)現(xiàn)，目前PPP發(fā)展境況距離我國實現(xiàn)“五大變革”①的初心目標仍有距離，在實際項目中依舊存在諸多問題。一方面，政府部門受傳統(tǒng)思維的禁錮，紙面上與社會資本形成伙伴關系、利益共享與風險共擔的角色關系，但在實際PPP項目中，卻常常占據(jù)主導權(quán)，容易消磨社會資本參與PPP項目投資的積極性。另一方面，特別是適用于PPP發(fā)展的稅收政策一直未能形成統(tǒng)一、規(guī)范的機制，阻礙了PPP健康高效的發(fā)展。截至2021年11月，PPP管理庫項目累計落地率為78.8%，項目開工率為46.6%②，也一定程度上反映出當前PPP發(fā)展的困境。因此，如何進一步優(yōu)化和完善PPP發(fā)展，特別是從稅收政策層面進一步加強對PPP市場的制度規(guī)范，顯得十分必要。

從現(xiàn)有文獻看，近幾年學者深入探討了PPP模式的屬性（賈康、孫潔，2009；葉曉甦、徐春梅，2013；劉薇，2015；姚東旻、李軍林，2015）、物有所值問題（陳思陽、王明吉，2016；吳洪樾、袁競峰等，2017；甄德云、曹富國，2018）、法律問題（陳陣香、陳乃新，2015；傅宏宇，2015；喻文光，2016）、監(jiān)管問題（陳婉玲，2015；王俊豪、徐慧等，2017；尹少成，2017；劉夢祺，2019）、績效評估（張紅平、葉蘇東，2017；李心佩、陳新明等，2017；吉富星，2018）等多維視角的PPP問題，豐富了PPP發(fā)展的理論研究；在涉稅問題上（陳新平，2016；姜瑞楓，2017；張春平，2018）也進行了討論，但卻集中在項目涉稅問題的應對策略上，或是針對某一稅種，如增值稅、所得稅等稅務問題進行了研究，缺乏系統(tǒng)性和全局性研究。

在現(xiàn)有文獻研究的基礎上，本文從稅收制度層面，基于PPP項目全生命周期的視角，通過辨析PPP與稅收政策間的內(nèi)在機理，全方位剖析PPP項目全生命周期各環(huán)節(jié)可能的涉稅問題，擬對PPP領域提出構(gòu)建系統(tǒng)化、有針對性的稅收政策建議，以加快我國稅收法治化進程，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、PPP與稅收政策之間的內(nèi)在機理

PPP作為一項新型供給機制，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，可以加快政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，提高公共產(chǎn)品或服務的供給質(zhì)量與效率，提高社會整體福利水平，真正實現(xiàn)“1+1＞2”的經(jīng)濟規(guī)模效應。稅收作為國家財政收入的主要來源，具有國家治理的基礎性和保障性作用，是政府實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務供給的經(jīng)濟基礎，也是政府作為“有形之手”對市場資源配置進行調(diào)節(jié)的手段。PPP的發(fā)展離不開稅收政策的支持，兩者相互影響，又互為促進。

（一）稅收政策支持PPP發(fā)展的必要性分析

1、從供給經(jīng)濟學理論的角度來看。PPP項目全生命周期的發(fā)展離不開稅收政策（主要是減稅）的支持。供給經(jīng)濟學理論認為，稅率與經(jīng)濟生產(chǎn)率之間存在一定的負向關系，過高的稅率往往是造成經(jīng)濟生產(chǎn)率低下的原因之一。因此，應處理好政府與市場間的關系，政府應明確自身定位，減少對市場的過多干預，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，為提高社會生產(chǎn)率，保持國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，減稅是必不可少的一項重要工具，是實現(xiàn)長期有效供給和經(jīng)濟平穩(wěn)增長的潤滑劑。PPP項目作為社會生產(chǎn)的一部分，依托供給學理論觀點，其全生命周期的發(fā)展自然也離不開稅收政策的支持。

2、從公共經(jīng)濟學理論的角度來看。公共經(jīng)濟學理論認為，當公共產(chǎn)品或服務供給不足時，稅收政策是調(diào)節(jié)供給不足的一項重要工具。PPP模式的引入，無疑改變了公共產(chǎn)品或服務的供給模式，原先由政府單獨提供模式轉(zhuǎn)向由政府和社會資本合作提供模式。基于市場失靈的角度，PPP模式不能完全脫離政府調(diào)控而在市場機制下自由運作。公共經(jīng)濟學理論認為，市場失靈需要政府及時有效地發(fā)揮“有形之手”的調(diào)控作用，對PPP項目的虧損進行彌補。具體形式上，政府可以通過財政補貼和稅收支持等方式加以調(diào)節(jié)。但考慮到財政補貼受政府自身財政承受能力和對項目本身需進行物有所值評價等制約因素，財政補貼的方式無疑是存在局限性的。稅收政策因具備公平性和普惠性等特點，在很大程度上不但能夠調(diào)動社會資本的投資積極性，而且有效彌補了社會資本投資的虧損，有效提高了PPP項目的供給水平。

（二）稅收政策支持PPP發(fā)展的可行性分析

在PPP項目中，稅收政策的完備性、特別稅種的稅收優(yōu)惠以及稅率的調(diào)節(jié)幅度等都影響著PPP項目的健康發(fā)展。

1、稅收對社會資本投資的經(jīng)濟效應。社會資本參與PPP項目，其投資收益和投資規(guī)模會在稅收支持下變得更為有效。如圖1，假設PPP項目公司收入一定且全部用于PPP項目投資與消費，在獲得稅收優(yōu)惠支持或稅收減免前，社會資本預算線AB與無差異曲線U相切于E點，即為均衡點或最佳投資-消費組合點；項目公司在獲得相關稅收優(yōu)惠后，收益率增加，要素邊際技術替代率隨之改變，項目投資收益率將會提高，投資與消費的邊際替代率隨之改變，預算線AB將繞著A點向右旋轉(zhuǎn)至AB’，此時E’為新的均衡點或最佳投資——消費組合點；在新的均衡下，社會資本會加大對PPP項目的投資，PPP項目投資規(guī)模隨之增大，繼而產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益，使得PPP項目全生命周期得以延續(xù)和高效發(fā)展。

圖1 稅收對社會資本投資的經(jīng)濟效應

2、稅收對項目公司生產(chǎn)的經(jīng)濟效應。一是稅收對項目公司生產(chǎn)的收入效應。稅收政策對PPP項目全生命周期的支持，不僅可以降低PPP項目產(chǎn)品的生產(chǎn)成本、增加邊際收益、提高產(chǎn)出水平，還可以增加社會資本的可支配收入。在總收入一定的條件下，PPP項目生產(chǎn)要素購買能力的提高會擴大項目規(guī)模，從而實現(xiàn)項目擴大再生產(chǎn)。如圖2，假設PPP項目公司只負責生產(chǎn)兩種產(chǎn)品X和Y，曲線P為項目生產(chǎn)曲線。PPP項目在獲得稅收政策支持前，生產(chǎn)曲線P與無差異曲線U相切，切點為點E，即為均衡點或最佳生產(chǎn)組合點；PPP項目在獲得稅收政策支持后，相當于實際可支配收入增加，使得PPP項目生產(chǎn)要素購買能力增強。此時，PPP項目公司的生產(chǎn)曲線向外移至P’，E’點為新的均衡點或最佳生產(chǎn)組合點。可以看出，產(chǎn)品X和Y的產(chǎn)量都得以增加，PPP項目公司總產(chǎn)出水平得以提升，這為PPP項目全生命周期的發(fā)展開拓了廣闊前景。

圖2 稅收對企業(yè)生產(chǎn)的收入效應

二是稅收對項目公司生產(chǎn)的替代效應。對PPP項目公司生產(chǎn)的不同產(chǎn)品設置不同的稅負，一方面會引起產(chǎn)品價格的變動，另一方面會影響稅負較高產(chǎn)品的生產(chǎn)。如圖3，同樣地，假設PPP項目公司只生產(chǎn)X和Y兩種產(chǎn)品，項目投資資本不變，曲線P為項目生產(chǎn)曲線，當不受稅收政策的影響時，生產(chǎn)曲線與預算線相切于E點，E為生產(chǎn)均衡點；當X和Y產(chǎn)品稅負發(fā)生變化時，不妨假設降低產(chǎn)品X的稅負，產(chǎn)品X和Y的相對價格隨即發(fā)生改變，產(chǎn)品X對Y的替代率增加，兩種產(chǎn)品在新的邊際替代率下，達到新的均衡點E’。不難看出，PPP項目公司加大了對X產(chǎn)品的生產(chǎn)，而減少了對Y產(chǎn)品的生產(chǎn)。因此，產(chǎn)品稅負的不同會影響產(chǎn)品的生產(chǎn)和資源的分配。

圖3 稅收對企業(yè)生產(chǎn)的替代效應

三、我國PPP項目全生命周期的稅收政策現(xiàn)狀及問題

本文梳理了PPP項目全生命周期各環(huán)節(jié)業(yè)務內(nèi)容及其主要涉稅問題。整理發(fā)現(xiàn)，PPP項目全生命周期的各環(huán)節(jié)涉及稅種存在差異，涉稅問題也有所不同（見表1）。

表1 PPP項目全生命周期涉稅情況一覽表

（一）我國PPP項目全生命周期的稅收政策現(xiàn)狀

1、PPP項目公司成立階段。一般地，公司制企業(yè)或合伙制企業(yè)是PPP項目公司成立的兩種法律形式。不同法律形式下的項目公司的納稅義務人不同，前者納稅義務人為項目公司，后者為公司合伙人。

項目公司成立階段的資產(chǎn)主要由現(xiàn)金和實物資產(chǎn)構(gòu)成。在涉稅事項上，現(xiàn)金資產(chǎn)不涉及增值稅進項稅額，但涉及的合同事項，需繳納0.05%減半貼花的印花稅③；實物資產(chǎn)主要體現(xiàn)在土地使用權(quán)上，因取地方式不同，而可能存在不同的涉稅問題。具體而言，項目公司通常有四種不同取地方式，從土地一級市場取得土地使用權(quán)，分別是無償劃撥、招拍掛出讓、協(xié)議出讓和作價出資。然而，項目公司取得土地使用權(quán)卻并未獲得增值稅專用發(fā)票，只是取得政府方給予的土地出讓金的財政票據(jù)。現(xiàn)行“營改增”政策規(guī)定無需為該類收益繳納增值稅，因此不會涉及增值稅進項稅額。另外，與項目公司簽訂的土地出讓合同所涉及的契稅，因不同的土地出讓方式也有所不同，通過無償劃撥的方式出讓土地無需繳納契稅，通過其他三類方式取得的需要按照契約或成交價格繳納相應的契稅。

2、PPP項目建設階段。在PPP項目建設階段，主要有來自兩個方面的內(nèi)容：一是土地征用，二是工程施工。具體體現(xiàn)在土地使用權(quán)出讓金、項目拆遷補償和工程施工支出，其中該環(huán)節(jié)拆遷補償和工程施工支出占比較大。一般而言，項目征地拆遷補償費支付對象通常是政府或是村委會（或村民），前者是由政府負責PPP項目拆遷工作的具體實施，項目公司負責向政府支付拆遷費用，并取得由政府開具的行政事業(yè)單位收據(jù)；后者是項目公司直接向村委會（或村民）支付拆遷補償費以及其他因拆遷而損失的補償費等。但需要指出的是，兩種支付方式卻均未取得增值稅專用發(fā)票和其他有效抵扣憑證，這無疑增加了項目公司的稅收負擔。另外，在項目建設過程中，所支付的各項費用支出所形成的資產(chǎn)可通過計提折舊或攤銷的方式進行稅前扣除，而對于不能抵扣的增值稅進項稅額則可視為資產(chǎn)成本，也可在企業(yè)所得稅稅前予以扣除。再者，PPP項目公司因融資需求向銀行等金融機構(gòu)借貸所簽訂的借款合同，需要繳納0.05%的印花稅；與建筑企業(yè)簽訂的承包合同，需要繳納0.03%的印花稅。

3、PPP項目運營階段。PPP項目在運營環(huán)節(jié)開始取得收益，其收益視為主營業(yè)務收入。在運營階段，增值稅和企業(yè)所得稅是項目運營所面臨的兩大稅種。由于PPP項目涉及領域較多，且以具備（準）公共產(chǎn)品屬性的項目居多，本文對不同類型的PPP項目在該環(huán)節(jié)享受稅收優(yōu)惠情況進行了梳理和歸納（見表2和表3）。

表2 PPP項目的增值稅優(yōu)惠政策

表3 PPP項目的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策

4、PPP項目移交階段。PPP項目移交主要有兩種移交形式，一是股權(quán)轉(zhuǎn)讓，二是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。在該環(huán)節(jié)，項目公司需按項目契約約定將項目移交給政府或政府指定機構(gòu)。不過，不同的移交方式將會面臨不同的稅收問題。股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式下，項目公司面臨的稅負較輕且辦理手續(xù)簡單，但也因項目移交前存在的債務或勞動糾紛等問題，使得股權(quán)轉(zhuǎn)讓的移交方式在眾多實際PPP項目中未受青睞。相反，通過資產(chǎn)移交的方式成為了當前PPP市場上主要的項目移交形式。不過，我國現(xiàn)行稅收政策中還沒有針對PPP移交環(huán)節(jié)涉及的增值稅出臺統(tǒng)一的稅收政策，特別是在“營改增”前延續(xù)下來的PPP項目，各省市（地區(qū)）的稅收政策規(guī)定也參差不齊，這成為下一步亟需完善的地方。

（二）我國PPP項目全生命周期的稅收政策問題

1、PPP項目稅收政策缺乏統(tǒng)一性。PPP作為新型供給機制，其特殊屬性本就與傳統(tǒng)模式有所區(qū)別，制定針對性強、系統(tǒng)化的PPP稅收政策是社會發(fā)展的必然要求。

當前，我國PPP項目現(xiàn)行稅收政策缺乏統(tǒng)一性。一方面，存在橫向稅種間政策的不匹配。目前，PPP模式可參照的稅收執(zhí)行政策只體現(xiàn)在增值稅、企業(yè)所得稅這樣的大稅種上，而項目運行生命周期涉及的房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等“稅小量大”的稅種卻沒有明確對應的稅收政策，導致稅種間的不匹配。另一方面，存在縱向業(yè)務流程稅收政策的不匹配。PPP項目全生命周期貫穿四個階段，每個階段涉及業(yè)務繁雜，涉稅事項眾多，特別是項目成立階段的股權(quán)架構(gòu)、項目融資階段的融資方式、項目建設階段的施工安排、項目運營階段的收益分配以及項目終止移交階段的退出機制等核心環(huán)節(jié)需要進一步完善，以形成統(tǒng)一配套的稅收政策體系。

2、PPP項目特殊事項的稅收政策缺乏確定性。一是政府付費收入如何征稅不確定。在PPP項目的三種不同付費方式中，除使用者付費類型外，其余兩種類型項目全部或部分收入來源于政府部門，在現(xiàn)行稅收政策下這部分收入并未明確規(guī)定是否需要繳納企業(yè)所得稅、增值稅以及附加稅等。就政府付費類PPP項目而言，在企業(yè)所得稅方面，可以扣除PPP項目公司的應稅收入成本，對非應稅收入成本除了不能扣除外，通常五年內(nèi)沒有支出完的部分需重新計入PPP項目公司的企業(yè)所得稅收入總額。簡而言之，對項目公司而言這兩類收入企業(yè)所得稅稅負相差不大，區(qū)別在于時間差的問題。在增值稅方面，部分省市和經(jīng)濟特區(qū)對某些行業(yè)的PPP項目給予了增值稅免稅的優(yōu)惠政策；在其他行業(yè)的PPP項目中，其增值稅優(yōu)惠政策因各地規(guī)定不同而存在差異，有些給予一定減免，有些卻并未制定明確的增值稅稅收政策，甚至對于行業(yè)類的PPP項目都未制定項目相關稅收政策予以支持。隨著PPP的進一步推廣，越來越多的領域開始引入PPP模式，各類具體項目的涉稅問題將變得愈發(fā)復雜，政府付費收入的征稅問題應盡快加以明確，以減少不必要的成本支出和資源浪費。

二是資產(chǎn)移交如何征稅不明確。一般而言，PPP項目終止移交階段會涉及項目資產(chǎn)的移交事項，根據(jù)契約合同的相關規(guī)定，項目公司期滿將項目資產(chǎn)移交給政府部門或政府指定單位。可是，有關資產(chǎn)移交環(huán)節(jié)的涉稅事項在現(xiàn)行稅收政策下至今未能形成統(tǒng)一的規(guī)定。在“營改增”之前，作為PPP模式前身的BT模式，在項目實踐中會涉及營業(yè)稅，由于營業(yè)稅當時屬于地方稅種，各地方政府或稅務部門立足當?shù)匕l(fā)展要求而制定了不同的營業(yè)稅屬地政策，對涉及項目移交的稅務處理方式呈現(xiàn)不同。具體來說，有的省市對項目公司期滿移交的資產(chǎn)移交事項視同銷售不動產(chǎn)而征收所得稅和增值稅，有的省市對項目公司期滿移交的資產(chǎn)移交事項按照服務業(yè)－代理業(yè)征收相應稅收等。總之，現(xiàn)行稅收政策BT模式項目移交環(huán)節(jié)的涉稅問題未能統(tǒng)一處理。再者，PPP模式下的項目移交與BT模式下的項目移交略有不同。前者的移交通常為無償移交，即產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)都將移交給政府或政府指定部門，但是現(xiàn)行稅收政策對此事項按照“視同銷售”處理，這使得項目公司面臨征稅風險，同時計稅基礎和適用稅目的不明確將產(chǎn)生稅務爭議；后者在移交環(huán)節(jié)，社會資本方會收到資產(chǎn)回購條款，也作“視同銷售”處理繳納增值稅，同樣面臨稅務風險。

三是PPP項目資產(chǎn)證券化稅收政策不明確。PPP項目資產(chǎn)證券化作為盤活存量資產(chǎn)緩解政府財政支出壓力，有效發(fā)揮項目資產(chǎn)使用效率的創(chuàng)新模式，在現(xiàn)行稅收制度下該環(huán)節(jié)的涉稅問題未被明確規(guī)定。具體體現(xiàn)在未能明確界定PPP資產(chǎn)證券化原始權(quán)益人基礎資產(chǎn)的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓標準、資產(chǎn)支持專項計劃運營收益的保本性和非保本性、投資者取得收益的性質(zhì)及其納稅指引，使得PPP項目存在投資的不確定風險，以致阻礙投資者參與項目投資建設的熱情。故該環(huán)節(jié)應進一步明確基礎資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的納稅范圍，并對資產(chǎn)支持專項計劃運營環(huán)節(jié)產(chǎn)生的收益征收增值稅和對PPP投資者的收益免征增值稅，優(yōu)化稅收環(huán)境，以促進PPP發(fā)展。

3、PPP項目全生命周期稅收政策優(yōu)惠力度不足。一是優(yōu)惠期過短。PPP項目的主要優(yōu)惠政策當屬企業(yè)所得稅政策，具體體現(xiàn)在“三免三減半”的優(yōu)惠政策，優(yōu)惠年限為六年，前三年免稅，后三年減半征收，起征年為項目公司取得第一筆經(jīng)營收入的年度。PPP項目公司經(jīng)營的年限較長，一般在20—30年，有的甚至達到50年以上，項目收益見效緩慢，在取得營業(yè)收入的前期，利潤往往較低，甚至為負，后期會有所增加。然而，需要說明的是，在稅收優(yōu)惠期間，項目公司會出現(xiàn)仍未獲利或者在第五、第六年才開始獲利的情況，這必然導致項目公司無法完全享受稅收優(yōu)惠所帶來的（全部）福利，也無法真正達到稅收支持的目的。

二是優(yōu)惠范圍過窄。從PPP項目公司的全生命周期來看，項目公司能夠享受到的稅收優(yōu)惠范圍過窄，主要表現(xiàn)在企業(yè)所得稅和增值稅稅收優(yōu)惠上，且集中在項目運營階段。在企業(yè)所得稅優(yōu)惠方面，除了優(yōu)惠期限過短之外，稅收優(yōu)惠范圍也過窄。在不同行業(yè)的PPP項目中，主要集中體現(xiàn)在對基礎設施項目的優(yōu)惠上，在相關稅收優(yōu)惠目錄中還具體列舉了7個大類和18小項，并且對每一類型還做出相關的要求，滿足規(guī)定要求才可以享受該稅收優(yōu)惠。在增值稅優(yōu)惠方面，現(xiàn)行稅收政策給予了部分PPP項目的免稅優(yōu)惠和部分減免優(yōu)惠，比較發(fā)現(xiàn)主要是針對公共屬性較強的PPP項目。例如，為居民供水、供熱類PPP項目；關于污水處理和垃圾處理的PPP項目則可以享受一定比例的增值稅退稅優(yōu)惠。總之，現(xiàn)行作用于PPP項目的企業(yè)所得稅和增值稅等稅收優(yōu)惠范圍過窄、優(yōu)惠力度不夠。

三是契稅和印花稅過重。在PPP項目全生命周期中，契稅和印花稅是貫穿始終的兩個稅種，屬于“稅小量大”類。在契稅方面，主要是項目公司成立階段獲取土地使用權(quán)的四種不同方式，對無償劃撥方式下取得的土地可以享受免稅優(yōu)惠，而其他三種方式下取得土地則需要繳納契稅。在印花稅方面，PPP項目公司成立期所取得的來自社會資本和政府部門的投資資金被視作實收資本和資本公積，需要繳納印花稅；此外，對于項目公司所獲得的土地投資需繳納土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)的印花稅。項目建設階段，因項目參與主體較多，涉及的項目合同也相應較多，該階段是繳納印花稅較多的環(huán)節(jié)，如建筑施工合同、借款合同以及貨物采購合同等都需繳納印花稅；在項目運營階段所獲得的收入以及相關支出費用需要繳納“雙邊”的印花稅；項目移交階段主要是因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移而繳納的印花稅。可以看出，印花稅貫穿PPP項目全生命周期的整個過程，雖然稅率比其他稅種低，但項目投資的額度大，使得繳納印花稅的計稅基數(shù)大，在項目整個全生命周期的多次征稅使得項目公司稅負過重。

四、完善我國PPP項目全生命周期稅收政策的建議

稅收政策作為推動PPP模式向前發(fā)展的重要工具，是政府和社會資本共同關注的焦點。構(gòu)建系統(tǒng)科學、有針對性且合理的PPP領域的稅收政策，對于推動PPP朝著高質(zhì)量健康方向發(fā)展以及加快構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度具有重大的戰(zhàn)略意義。

（一）建立PPP模式統(tǒng)一的稅收政策體系

近年來，隨著PPP模式推廣力度的不斷加大，所帶來的社會經(jīng)濟效益也愈發(fā)明顯。但是，正如前文分析，作用于我國PPP項目的稅收政策仍未匹配PPP模式的發(fā)展要求；下一步，應建立統(tǒng)一的PPP模式的稅收政策體系，使其形成相互影響、相互完善和促進的良性局面。就目前國內(nèi)PPP項目分布情況來看，涉及的行業(yè)領域較廣，有市政基礎設施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、水利水電、污水處理等領域。構(gòu)建統(tǒng)一的PPP模式稅收政策，不但可以給行業(yè)帶來穩(wěn)定發(fā)展，還可以體現(xiàn)稅收的公平原則，滿足社會公共需求，增加社會福利水平。值得注意的是，在建立統(tǒng)一的PPP項目稅收政策的同時，還應保持與其他稅收政策的協(xié)調(diào)性和靈活性，以保證整個稅收制度的穩(wěn)定和發(fā)展。

（二）明確PPP項目特殊事項的稅收規(guī)則

1、完善政府付費收入的稅收政策。政府付費類PPP項目和可行性補助類PPP項目，其收入來源均與政府有關，前者全部收入來自于政府付費，后者部分收入來自于政府付費，其余來自于使用者付費。政府付費類項目根據(jù)付費依據(jù)和標準可分為三種不同的具體模式。其中，可行性補助類項目由政府投資補貼和價格補貼構(gòu)成政府付費收入。政府可根據(jù)不同付費類別的實質(zhì)給予相應的稅收政策予以PPP項目發(fā)展支持，以提高供給水平和社會福利，增加社會資本或個人的獲得感。

政府付費類PPP項目，其收入全部來自政府，在三種付費類項目中公益性最高。因此，政府應該更加注重公益性質(zhì)較強的PPP項目，對于項目公司取得的收入是否征收或者免征增值稅和企業(yè)所得稅需作出明文規(guī)定，以提高該類PPP項目的報酬率，提高社會資本方參與項目投資建設的積極性，增加社會資本方的福利，進而更好地推動PPP的發(fā)展。

可行性補助類PPP項目，收入部分來自于政府投資補助或價格補助。投資補助類是對使用者付費不能覆蓋項目投資支出的差額補助。價格補助是源于政府采取價格管制的方式，使項目公司在不能獲得應取得收入時而給予的差額補助。因此，本文建議不將項目公司獲得的這部分補助收入作為企業(yè)所得稅征稅收入。

2、完善資產(chǎn)移交的稅收政策。PPP項目移交階段涉及資產(chǎn)移交事項，是社會資本方同政府簽署的合同約定。在項目運營期滿后，根據(jù)PPP項目簽約合同的內(nèi)容要求，社會資本將PPP項目資產(chǎn)無償或有償移交給政府或政府指定單位。在現(xiàn)行稅收政策下，若項目移交方式是資產(chǎn)無償移交，則視同銷售處理繳納增值稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅，社會資本方將承擔相應的稅收。這不僅沒有體現(xiàn)稅收的公平原則，還增加社會資本方的稅負壓力和稅收征管成本。具體而言，一方面，稅基確定的自由裁量問題將不利于稅務機關的征稅管理。另一方面，對項目資產(chǎn)移交征稅有失稅收公平原則。從實質(zhì)上講，社會資本方在整個PPP項目中只是擁有項目經(jīng)營權(quán)，其資產(chǎn)所有權(quán)一直都在政府手中，社會資本方在運營期間的收入已經(jīng)繳納過相應的稅收。基于實質(zhì)重于形式的原則，資產(chǎn)無償移交不應作為“視同銷售”而繳納稅收，至于資產(chǎn)有償移交而取得的收入可計入納稅收入，也可避免稅收流失。

3、完善PPP項目資產(chǎn)證券化的稅收政策。明確基礎資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的納稅范圍。基礎資產(chǎn)是否真實出售是納稅的關鍵，PPP項目公司對基礎資產(chǎn)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓的適用范圍是納稅的核心。本文建議明確基礎資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的納稅范圍可以統(tǒng)一以會計處理的“出表”為標準，視PPP項目公司和SPV雙方對收益權(quán)風險及報酬的轉(zhuǎn)讓進行的約定為基礎資產(chǎn)的真實出售，按轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)價格大于賬面價值的部分繳納企業(yè)所得稅。對PPP項目公司源于基礎資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)所獲得的服務費收入繳納增值稅，對PPP項目公司銀行貸款、企業(yè)應收賬款等債權(quán)性資產(chǎn)作為基礎資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，視為“金融商品買賣”征收增值稅，對收益權(quán)基礎資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，建議不征收增值稅。

對資產(chǎn)支持專項計劃運營環(huán)節(jié)產(chǎn)生的收益征收增值稅。特殊目的載體（SPV）是資產(chǎn)專項計劃的主體，承接基礎資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)支持證券發(fā)售和收益分配等職能，其稅負高低影響著PPP資產(chǎn)證券化的融資成本和運行效率。資產(chǎn)專項計劃的運營由專項計劃管理人負責，運營期間，專項計劃管理人獲得的服務報酬和收益需繳納增值稅。另外，這類收益固定與否以資產(chǎn)證券化合約的約定為準。若約定為未來現(xiàn)金流量，則視為貸款服務，繳納增值稅；若未約定為未來現(xiàn)金流量，則視為投資行為，無需繳納增值稅。此外，建議允許專項計劃管理人給自己開具增值稅專用發(fā)票的權(quán)利，以保證增值稅抵扣鏈條完整，為專項計劃管理人減輕稅收負擔，從而更好地服務于PPP項目的發(fā)展。

對投資者收益免征增值稅。在PPP項目中，特殊目的載體承接在項目資產(chǎn)證券化的職能。一方面，投資者作為實際負稅人已在資產(chǎn)專項環(huán)節(jié)繳納增值稅，為避免重復征稅，在投資者取得收益的環(huán)節(jié)應給予免征增值稅。另一方面，增值稅作為流轉(zhuǎn)稅，其課稅對象為商品或勞務流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值額，對于資產(chǎn)專項計劃所獲得的投資收益在繳納增值稅后分配給投資者的過程中，并未產(chǎn)生增值額，故不存在征收增值稅的基本條件，因此也應給予免征增值稅。

（三）適當調(diào)整PPP項目的稅收優(yōu)惠期限、范圍和力度

1、延長稅收優(yōu)惠期限。PPP項目的稅收優(yōu)惠期限主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅“三免三減半”的稅收優(yōu)惠規(guī)定上。基于PPP項目自身的特性，諸如投資額度大、經(jīng)營年限長、回收效益慢等特點，項目公司取得第一筆或是第三、四筆收入時依舊可能處于虧損狀態(tài)；PPP項目運營期限較長，一般在20—30年之久，6年的優(yōu)惠年限顯得過短。本文建議可適當延長稅收優(yōu)惠期限，在確定開征年度上，應從項目公司應納稅所得額大于零開始計征。在優(yōu)惠年限上，可以嘗試“四免三減半”或者“四免四減半”的優(yōu)惠政策，讓項目公司真正享受到稅收優(yōu)惠帶來的福利。

2、擴大稅收優(yōu)惠范圍。在現(xiàn)行稅收政策下，對三種不同付費類型的PPP項目，根據(jù)項目屬性和特點給予不同的稅收政策。具體而言，建議使用者付費類項目在享受原有的增值稅稅收優(yōu)惠的基礎上，可不再給予額外優(yōu)惠，這也符合稅收中性原則的要求。此外，現(xiàn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策給予各行業(yè)普遍性的稅收優(yōu)惠，卻沒有基于PPP項目的特殊屬性而制定有針對性的稅收優(yōu)惠政策。因此，建議政府可兼顧保證財政收入規(guī)模和推動PPP模式發(fā)展相統(tǒng)籌，制定適用于不同行業(yè)范圍的PPP項目的專門稅收優(yōu)惠政策。

3、降低PPP項目契稅和印花稅的征收比例。PPP項目公司在項目成立和建設階段需要大量的投資支出，在此階段項目公司并沒有取得經(jīng)營收入，在契稅和印花稅上，應降低對項目公司的征收比例。具體而言，在契稅方面，地方政府可減按2%的稅率征收項目公司的契稅，或者按《契稅暫行條例》規(guī)定3%的最低標準予以征收。在印花稅方面，PPP項目公司因項目建設需要，向銀行等金融機構(gòu)借款所簽訂的借款合同可減按0.03%的稅率征收，PPP項目公司與建筑施工方簽訂的總承包合同可減按0.02%的稅率征收。■

注釋：

①PPP是適應國家治理現(xiàn)代化、市場起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度和推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次重大體制機制變革。

②數(shù)據(jù)來源：財政部政府和社會資本合作中心https://www.cpppc.org/jb/1001422.jhtml。

③《財政部 稅務總局關于對營業(yè)賬簿減免印花稅的通知》（財稅〔2018〕50號）。