地方政府財政運行綜合績效評價體系探索與實踐

●劉國永 夏和飛 俞順良

一、地方政府財政運行綜合績效評價基本情況

自黨的十八大以來，政府績效管理成為我國建設服務型政府、大力推進政府公信力與執行力的關鍵抓手。政府財政預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，對政府履行社會管理職能起到了關鍵作用。當前我國經濟社會已經到了追求高質量發展、優化經濟發展結構的重要時期，為適應我國經濟向高質量發展轉型的需要，績效管理從原先“重支出分配、輕績效管理”的粗獷管理模式向“以績效為導向”的精細化管理模式不斷改革與探索，并且向各級地方政府不斷延伸。

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）明確指出，在構建全方位預算績效管理的總體格局下，應將各級政府收支預算全面納入績效管理。在省（市）級政府績效管理層面，財政部于2014年發布《關于印發〈地方財政管理績效綜合評價方案〉的通知》（財預〔2014〕45號），重點針對全國36個省，旨在從財政基本職能履職的角度，探索與地方政府實際工作相符的財政管理績效評價體系；2020年，財政部印發了《關于征求〈預算績效管理考核辦法（征求意見稿）〉意見的函》（財預便〔2020〕47號），此次修訂在原有財政績效管理過程考核的基礎上，將預算資金使用總體效果納入考核范圍，旨在貫徹落實關于推動社會經濟高質量發展的相關要求。在縣（區）級政府績效管理層面，財政部于2018年印發了《2018年縣級財政管理績效綜合評價方案》（財預〔2018〕100號），評價對象涵蓋了全國28個省市（不含北京、天津、上海3個沒有縣的城市）的1891個縣，從縣級政府財政預算編制、預算執行、收入質量等6個方面設置共性評價維度，旨在考察全國各地方財政管理情況，推動縣級政府加快建立全面規范透明、標準科學、約束有力的管理制度。

政府績效管理既包含財政預算管理，又包含以地方政府目標責任為核心的社會事業管理，從而形成“業財績”一體化的政府績效管理體系。但是從實際管理過程來看，財政基本履職考核與地方政府目標責任考核并未充分關聯，兩者的考核相對孤立，未能全面體現政府績效產出的性價比。為此，近年來全國各地積極探索針對地方政府的“財政運行綜合績效評價”管理模式（以下簡稱“財政運行評價”），全面、綜合體現地方政府績效綜合管理過程與成效，加強建設“全方位”預算績效管理格局。

但是，各地財政運行評價實施面臨諸多困難與挑戰。一是缺乏與該項管理工作直接關聯的正式規范性文件指引，相關可參考的規范性文件集中在“財政基本履職”或“政府目標責任管理”的單一領域，“業財績”融合的評價體系與機制尚處于摸索階段。二是尚未形成統一的評價思路，比如評價指標的頂層設計受各地方財政運行情況、評價需求、部門影響力等諸多因素作用，各地方政府采用的財政運行評價體系在評價維度方面存在諸多重大差異。三是評價實施及應用路徑不清晰，相關機制與制度建設不健全，導致評價工作的開展未能及時、全面獲得基層部門的理解與支持，相關整改應用工作仍停滯于“報告”層面，“業財績”一體化聯動效果未能取得實質性的改變。

二、財政運行評價概念辨析

（一）概念與定義

由于各地方政府在財政運行評價領域尚處于試點摸索階段，本文結合地方政府出臺的相關管理辦法與評價實踐認知，對財政運行評價工作的定義進行梳理歸納，具體可以總結為：財政運行評價是由上級財政部門通過科學、合理的績效評價指標，運用恰當的評價辦法，對下級政府的財政運行情況進行綜合分析和評價，是對財政職能履行及其帶動的地方政府績效實現程度的綜合考察，不僅關注財政投入與管理工作的效率性，更加強了對于政府核心績效的效益性與可持續性考量。

（二）與“地方政府目標責任考核”的聯系與區別

地方政府目標責任考核是指上級政府根據當地發展規劃明確年度發展總目標后，將目標進行逐級分解下達至下級政府及相關部門，并簽訂當年度目標責任書，明確在具體時限內應完成的具體任務目標，并依據各項目標開展考核與相應獎懲。財政運行評價與地方政府目標責任考核都涉及政府績效領域，并采取以目標考核的方式，即通過與目標值的比較評定目標任務的完成情況，確定考核評價等級。

但兩者在考核形式與考核內容方面仍有較大差異。從考核形式來看，地方政府目標責任考核的考核主體是市（縣）委、市（縣）政府，考核對象是政府職能部門及直屬機構，而財政運行評價的考核主體是上級財政部門，考核對象是下級財政部門。從考核內容來看，兩者考核側重點的差異更加顯著。與財政運行評價相比，地方政府目標責任考核側重在考察社會事業發展目標的達成情況、領導班子與干部隊伍建設考核，較少關注達成既定目標情況下財政資源投入的效率性與科學性，而財政運行評價則重點關注社會核心發展目標的達成情況，并需要對維持當前社會公共服務規模所需的財力及其可持續性做相應的評估。

（三）與“財政管理綜合績效考核”的聯系與區別

財政運行評價與財政管理綜合績效考核的評價內容都涉及財政履職情況，包括預算編制管理、預算執行管理、預算公開透明程度等。依據《關于印發2018年縣級財政管理績效綜合評價方案及結果的通知》（財預〔2018〕100號），兩者區別在于“財政管理綜合績效考核”將財政管理基本工作作為主要考核對象，且大部分為共性內容，在不同省市之間也具有可比性，同時兼顧考察地方財力的可持續性，關注內容包括“保工資、保運轉、保基本民生”完成情況、地方政府債務管理等，詳見表1。

表1 縣級財政管理績效綜合評價內容表

財政運行評價將財政管理工作視作基本要求，在“共性”考核的基礎上構建地方政府“個性”考核需求，將較大的考核權重放在財政運行所取得的政府績效產出，結合地方政府自身發展需求設置相對個性化的財政支出績效指標，將“政府綜合績效”作為考核的首要內容，同時兼顧財政管理基本工作，并適當為“財政可持續性”設置一定的權重比例。

三、地方政府財政運行評價實踐經驗借鑒

（一）省對市縣級政府財政運行評價

2021年是江西省建設“三全”“五有”預算績效管理體系的關鍵之年，為加快探索適用于江西省的政府財政運行評價思路和實施路徑，江西省選取贛州市作為下級政府財政運行評價開展試點。通過開展試點評價項目，江西省形成了科學、合理的財政運行評價指標體系，解決了評價組織實施過程中遇到的新問題，總結了一批值得推廣的工作經驗。

該指標體系共設有一級指標3項、二級指標13項、三級指標62項。在共性指標設置方面，江西省根據《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）敲定了六項重點改革措施，將中央意見和地方特色雙向結合，梳理形成六項共性指標，具體為：預算編制管理、預算執行管理、預算績效管理、財政透明度及信息化水平、財政運行監測、財政風險防控。在個性指標設置方面，贛州市市級財政運行評價指標框架按照“投入－管理－績效－影響力”的一般邏輯路徑設計，其中融入平衡記分卡設計理念，最終形成涵蓋財政管理、財政支出績效、財政可持續性三個維度評價指標體系。其中，財政管理主要指財政投入和保障，財政支出績效主要指財政運行投入產生的績效，財政可持續性主要指政府財政可持續運轉的前提和基礎。權重分配方面，遵循財政部對于項目支出績效評價的具體要求，賦予財政支出績效及可持續性共60%的權重分。總體權重設置如下：財政管理指標占40%權重分，財政支出績效指標占50%權重分，財政可持續性指標占10%權重分。

（二）市對縣級政府財政運行評價

濟南市于2020年在縣級政府財政運行評價領域選取平陰縣啟動試點評價工作，旨在全面反映一級政府財政收支的科學性和合理性、財政管理的整體效能、公共產品與服務水平。在評價過程中，濟南市積極引入多方力量，以財政部門為主導，充分利用行業專家與第三方機構的力量，以區縣政府高質量發展為核心導向，促進縣級財政部門強化收支管理責任，壓縮和控制行政成本，帶動地方財政提升其可持續性及財政資金使用效益和效率，對存在的問題或制約因素提出意見建議，確保財政統籌平衡能力不斷增強。

在指標體系設計方面，濟南市結合財政改革相關政策要求，按照“投入-管理-績效”的邏輯思路將政府財政運行效果、經濟社會發展綜合考核核心指標進行串聯，從財政管理、財政運行效果和財政可持續發展3個方面設置一級指標。其中，財政管理方面重點關注預算編制、預算執行、收入質量、支出結構、預決算公開及重大財政政策落實等方面，三級指標設計重點參考省對市縣財政管理的考核體系。財政運行效果方面重點考察財政投入在基本公共服務領域和經濟社會發展方向產生的效果，經濟社會發展方面圍繞地方經濟發展重點方向和國家重大戰略落實情況，同時設置滿意度指標以全面反映市民和市場主體對地區優化營商環境、促進經濟社會發展和提升基本公共服務水平的感知度和滿意度。該部分評價指標重點參考市政府對區縣政府經濟社會發展綜合考核要求，因此評價取數可借鑒經濟社會發展綜合考核結果，從而大大提升了評價效率和結果的可靠性。財政可持續性分別從當年“三保”保障情況、政府運行成本控制、暫付款管理、政府債務管理等方面考察，以反映一級政府財政運行的可持續性。

四、地方政府財政運行評價指標體系建設

參考各地財政運行評價內容與指標體系設計，結合財政部最新改革文件指引，本文嘗試梳理財政運行評價核心指標體系，為評價工作開展提供重要參考。

（一）基本原則

1、綜合性。綜合反映地方政府財政總體實力、發展水平、運行質量、財政改革發展與管理成果，力求客觀、真實地反映財政運行效果。

2、科學性。財政運行評價指標體系采用不同地區之間具有共性特征的可比性指標，既有絕對指標，也有相對指標；既反映地方政府財政發展程度和總體水平，也反映財政管理水平。

3、合理性。財政運行評價指標體系應當有效匹配地方政府的事權與支出責任，與政府的履職目標保持一致，充分反映其在公共事務和服務中應承擔職責的績效責任，并適當體現具有地區特色的個性化績效內容。

4、實用性。財政運行評價指標應充分體現財政管理特點，指標數據的采集應充分用財政預決算數據，并確保數據來源的真實可靠，具有法律效力，簡單、易行，便于操作。

（二）構建思路

結合各地方政府財政運行評價的項目經驗，筆者認為科學、合理的財政運行績效評價體系應滿足“績效導向、相互融合、約束有力”的基本要求，并將財政管理、運行績效、財政可持續性作為3項主要評價維度，詳見圖1。

圖1 財政運行評價體系構建思路

在各地方采納的評價指標框架基礎上，依據財政績效評價“投入-過程-效果-可持續影響”的核心邏輯路徑，在完成預算編制、執行等財政管理工作評價的基礎上，結合地方政府財政預算管理工作重心，突出政府財政運行在基本公共服務領域及其他戰略性支出方向上發揮的效益，關注社會公眾及市場主體的滿意度，從群眾政策獲得感的角度來具體剖析地方政府提供公共服務的質量高低。最后，從財政可持續性的角度判斷當前財政管理水平對于地方政府保持當前績效的支撐程度，涉及政府基本運行保障、債務管理等。

（三）指標體系

財政運行評價指標體系包括財政管理、財政運行績效、財政可持續性3項一級指標，詳見表2。其中，財政管理的二級指標設置為預算編制、預算執行、收入質量、支出結構、預決算公開、重大財政政策落實共6個方面，反映預算管理的規范化、科學化、標準化程度以及重大政策預算保障能力。財政運行績效的二級指標設置主要圍繞基本公共服務、三大攻堅戰、重大戰略支出與社會公眾及市場主體滿意度，其中具體三級指標可結合地方政府工作重心進行個性化設置，考察財政資金投入產生的績效。財政可持續性方面主要從“三保”保障情況、政府運行成本控制情況、暫付款壓減、政府債務管理來評價地方政府的財政運行風險是否在可控范圍內。

表2 財政運行評價指標體系

五、深化財政運行評價的探索與建議

（一）“共性”與“個性”相結合，積極開展試點突破

財政運行評價既涵蓋了財政基本履職考核，又需要結合地方發展核心規劃制定運行績效的具體目標。因此，地方政府不僅需全面參考財政部制定的相關要求指引，更需要積極開展地區評價試點，通過實踐積累財政運行評價經驗，總結提煉與地區發展需要相符的財政運行績效要求。具體來看，可按照“首年試點”與“推廣應用”相結合的方式，選取部分有條件的地區先行開展評價試點工作，借助試點逐步完善財政運行評價體系，探索創新評價路徑、評價標準等細則，并重點關注評價過程中各個部門之間的協作方式，為全面推廣應用奠定基礎。

（二）完善確立評價工作機制與流程，鞏固應用試點評價經驗

推進財政運行評價離不開地方政府多個部門的通力協作，因此，頂層設計與制度規范建設是鞏固試點探索經驗、奠定推廣基礎的重要環節。建議地方通過試點經驗總結出臺全面推進財政運行評價的指導性文件，明確各項考核重心與各個部門的職責分工，通過制度規范具體評價工作流程，形成基本的制度保障，提高評價工作的規范化、標準化程度。

（三）加強財政運行數據化治理，構建全過程一體化模式

現代信息化技術在政府執政效率提升過程中起到了關鍵作用，各地方政府應加強與財政運行評價相關的信息化平臺建設，將多個部門的過程信息進行系統串聯與整合，積極探索建立全過程一體化模式。一方面，從落實評價的角度提升整體評價工作效率，明確具體的評價信息采集與匯總路徑；另一方面，從過程監管的角度實現地方政府財政運行關鍵指標的實時監控，充分挖掘“數據治理技術”在評價跟蹤、動態預警方面的具體作用，建立上下級政府的運行數據通道，加強地區內部的標桿引領與學習作用。■