民族地區教育政策績效評價工作探索與實踐
——以S省民族地區教育發展十年行動計劃政策績效評價為例

●李忠陽 謝 林

一、引言

隨著我國社會經濟水平不斷提高，國家支持民族地區教育發展的政策及教育相關專項資金也逐年增長。從2018年起，中央對地方教育轉移資金再新增加130億元。S省省級財政部門統籌民族地區教育資金（含中央轉移支付）從2011年28896萬元增至2019年140250萬元，更多地向民族地區和薄弱環節傾斜，這為解決民族地區教育發展中存在的困難和問題，推進民族地區教育跨越式發展，夯實民族地區長治久安等方面都起著極其重要的作用。

與此同時，民族地區教育資源配置不公平合理、財政教育支出效益低下等現象頻出，這些現象的大部分原因在于教育支出缺乏有效的管理與監督。而對財政教育支出的績效評價是財政管理有效的監督方式之一，也是提高財政資金使用效率的重要手段。

2019年教育部和財政部聯合發出《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》，意見指出“績效管理意識有待進一步加強；績效管理的廣度和深度有待進一步拓展；績效評價結果的應用不充分，激勵約束機制有待進一步完善；績效管理未能充分體現教育行業規律和經費使用特點”等問題，加之民族地區教育政策績效評價相關理論和實踐的研究文獻較少，可供借鑒的范本更是缺乏，因此，不斷探索民族地區教育政策績效評價至關重要。本文以S省十年行動計劃為例，從以下兩方面考慮民族地區特殊性：一是區域經濟特殊性，S省為多民族省份，民族地區自然環境惡劣，交通不便，辦學成本較高。加之地方財政自給能力不足，無法配套相應財政資金支持地區教育發展；二是文化特殊性，受傳統文化影響，人民群眾對教育的思想觀念較落后，整體對教育價值認識不足。這為以后民族地區教育政策專項資金績效評價工作提供一定經驗和思考。

二、“十年行動計劃”政策支出績效評價

（一）績效評價背景

2011—2020年是全面建設小康社會的關鍵時期，也是民族地區教育跨越發展、加快推進現代化的重要時期。這十年，S省集中力量實施第二輪“十年行動計劃”，旨在加快民族地區教育整體實現跨越式發展，夯實民族地區長治久安的社會基礎。基于“鞏固、提高、發展”三大主題，該輪“十年行動計劃”針對三類地區制定了三個階段的戰略舉措和六大支撐保障措施，具體詳見圖1。

圖1 第二輪“十年行動計劃”政策主要內容

總體看，“十年行動計劃”具有以下主要特點：

1、具有延續性和穩定性。第一輪“十年行動計劃”基本完成義務教育普及工作，第二輪“十年行動計劃”注重鞏固、提高義務教育普及成果。兩輪“十年行動計劃”以十年為周期且連續實施，政策具有較強延續性和穩定性。

2、具有公平性和普惠性。一是全力推進各級各類教育改革和發展等“十年行動計劃”一系列保障措施，旨在縮小縣城、城鄉、校際間差距，促進公共教育均等化；二是與其他教育專項政策（如深度貧困地區、大小LS彝區）相比，“十年行動計劃”覆蓋省內所有民族地區，普惠性更強。

3、具有針對性和可操作性。綜合考慮自然地理、經濟社會發展水平和普及九年義務教育的時間先后等因素的基礎上，“十年行動計劃”戰略目標分成三類地區三個階段分步推進，針對性和可操作性較強，對開展民族地區教育工作具有指導作用。

4、具有創新性和示范性。一是“十年行動計劃”政策資金支持現代遠程教育，有利于縮小與內地的教育差距，促進教育觀念轉變和教學手段更新；二是省級教育部門通過資金在不同時間階段的投向變化，作為引導民族地區教育工作的方向。

（二）評價思路及評價方式

本文采用“形式評價+實質評價”雙線并重的總體評價思路。形式評價通過全過程的績效評價方式，重點考察“十年行動計劃”在政策設計、政策執行、政策效果的數量指標的績效，側重于規范性與合理性。實質評價通過政策覆蓋的典型群體的典型案例進行分析和總結，考察“十年行動計劃”政策的公平性和社會效益，該評價方式是為了彌補教育效果的時滯性，旨在全面評價的基礎上，有重點地探究“十年行動計劃”政策對S省民族地區教育事業發展的推動作用。

沿著以上評價思路，“十年行動計劃”政策績效評價堅持全面、客觀、公開、公正的原則，主要采取單位自評、樣點評價、整體評價的方式進行。其中，通過樣點評價和長周期典型樣本回溯評價的方式著重分析民族地區教育的特殊性。樣點評價是從全省所有民族地區抽取20個樣點開展實地調研，并通過深度訪談、現場核查、問卷調查的方法進行調研；長周期典型樣本回溯分析法：基于教育成效周期滯后性，本文選取典型小樣本（與教育發展強相關的兩類群體——學生和教師），以質性研究的方式深入理解教育周期所經歷的過程，重點關注學生教育水平和就業經歷，教師主要關注其教學、培訓及流動經歷。

表1 “十年行動計劃”政策績效評價指標體系

（三）評價指標體系

根據S省財政政策績效評價相關文件和本公司多年累積經驗，以目標為導向，共性指標和個性指標性相結合，確定績效評價的指標體系。本文從政策設計、政策執行、政策效果3方面進行評價，共構建3個一級指標，14個二級指標，34個三級個性指標。

三、績效評價結果

總體來看，政策預期目標實現程度較高，關鍵量化指標在2020年基本能達標，民族地區的教育環境不斷凈化，教育均等化體系不斷完善，教育教學質量和學校管理水平逐步提高。但教育普及水平與省級平均水平仍有一定距離。政策實施的經濟性和效率性還不強，政策協同機制不夠健全，與其他教育資金投入之間的結構關系把握不到位，對部分對象存在過度投入的情況。資金投入安排與實際需求之間還存在一定偏差，教學資源快速閑置與目標對象支持不足問題并存。區域規劃和管理制度不夠健全，資金使用計劃性不強，部分方向上的資金使用效率還較低。

表2 一級指標得分情況

四、評價主要問題及措施

（一）主要問題

1、主要階段性目標完成度不高，教育普及水平提升待加強。調研發現，“十年行動計劃”政策分階段的目標②完成度不高。從教育階段看，第一階段（2011—2012年）義務教育階段指標的目標值未完成，第二階段（2013—2015年）學前教育階段指標的目標值未完成，第三階段（2016—2020年）高中教育階段指標的目標值未完成。影響目標完成度的主要原因：一是資金投入量與完成目標所需資金存在一定缺口；二是資源配置合理性有待提高，部分州縣出現資源不合理的快速閑置情況；三是自上而下的目標約束力不強，缺乏對目標的有效監督和考核。

2、與其他教育政策欠缺協同性，對部分對象存在過度投入。從三州來看，“十年行動計劃”與其他政策資金投入③的結構關系并不十分合理，出現對部分對象的過度投入情況。一是在地區間，資金支持力度不一，出現部分地區投入過度的情況。主要表現為：在教學儀器設備、學校基礎設施建設、教師周轉房建設等方面，L州“十年行動計劃”資金是與“薄改計劃”資金等其他資金打捆使用的“補短板”資金，而A州和G州的“十年行動計劃”資金則是部分主要投入方向的主體資金來源。教學儀器設備等兩類資金構成占比說明如圖2。

圖2 三州教學儀器設備與基礎設施建設資金結構圖④

二是在方向間，寄宿制生活補助的投入協同性不足。目前，寄宿制生活補助有其他資金持續穩定投入，資金缺口不明顯，實為“錦上添花”而非“雪中送炭”。如圖3所示，中央及省級寄宿制生活補助資金投入僅次于學校基礎建設，且“十年行動計劃”資金投入占比僅為總投入6.93%。

圖3 “十年行動計劃”與其他政策資金在不同方向投入對比圖⑤

3、資金投入安排的匹配性不強，快速閑置與支持不足并存。目前，資金投入安排與其教育發展的現實情況匹配性不足，出現快速閑置與支持不足并存的情況。一是從學段看，學前教育發展的投入作用不明顯，主要表現以下兩方面：（1）資金投入對民族地區學前教育發展整體需求變化的適應性不足。總體來看，2011—2019年在校幼兒數量增加83055人，年復合增長率達11.02%，但“十年行動計劃”資金投入整體上呈現不穩定且緩慢增長趨勢，且生均投入量在2014—2018年呈持續下降趨勢。（2）城區幼兒園基礎設施擴建趕不上學生人數的增長，現有學位難以容納學生數，該現象普遍存在于三州農區縣縣城，如A州M縣、G州X縣、L州Z縣和C市等。二是從城鄉看，受其他教育政策影響，資金投入有明顯階段導向性，出現鄉鎮地區過度投入，不同程度的資金浪費和教學資源閑置。調研縣中，2011—2019年“十年行動計劃”資金投入⑥鄉鎮地區占52.73%，縣城投入占17.82%。可以看出，“十年行動計劃”資金向鄉鎮地區傾斜的情況十分突出。

圖4 “十年行動計劃”投入三州地區鄉鎮-縣城投入比例變化圖（2011—2019）

4、區域規劃與管理制度不健全，資金使用欠缺計劃與效率。“十年行動計劃”相關規劃和管理制度均存在不健全情況，具體問題表現如下：一是政策執行過程中，部分地區在相關規劃和細則的制定與實施方面均未到位。大多數基層政府未按照政策要求和教育發展的實際，科學制定未來10年教育發展規劃和有關項目建設方案、實施細則等。二是資金使用效率缺乏有效約束，表現為：（1）基礎設施建設項目使用進度滯后情況突出，平均使用周期為2.55年，普遍為2年，最長為5年；兩年支出資金比例為78.66%，支出進度較慢；（2）財政收回資金中，49.25%的結轉資金來年繼續下發使用，剩余資金留在教育局賬戶或投入其他項目，其資金使用進度未能起到督促作用。

（二）相關措施

1、有效結合模式創新與資金投入，增強投入對目標支撐性。因“十年行動計劃”資金相對固定且年均增幅有限，考慮不同地區（含學校）教育質量和教學管理的基礎，建議省級教育部門借助教學模式創新，如集團辦學、與先進地區（CD、MY）等學校合作辦學、局鎮合作、成立辦學聯合體以及城鄉結對等，集中資金投入，放大有限資金的使用效益。這些模式在部分縣初見雛形，但經驗提煉不足，尚未系統地從省級州級層面推廣，第三輪“十年行動計劃”可結合模式創新和資金投入計劃，實現資金對目標支撐性的提升。

2、依托多類教育資金協同機制，及時調整“再投入”策略。通過增強“十年行動計劃”與其他教育資金協同性，及時調整資金“再投入”的支持方向，具體兩點建議：一是增設“十年行動計劃”協調小組教育資金聯合決策職能，保證協同機制的運行。建議省級財政部門和教育部門整合性質相同、用途相近的教育專項資金，然后增設協調小組的聯合決策職能；二是按資金支持方向的效益發揮不同，分層次進行投入。建議省級教育部門和財政部門確立三個資金投入層次：“十年行動計劃”要發揮引導作用但其他資金投入較少的方向——現代遠程教育和教學儀器設備等重點投入；存在一定資金缺口的投入方向——學校基礎設施建設、鄉鎮教師周轉房建設和師資培訓等適當補足；較難體現效益且其他資金投入較多的方向——寄宿制學生生活補助不再投入。

3、基于中期教育需求細分類型，設置多層次發展目標值。基于需求細分類型來設置多層次發展目標，更符合教育發展規律和實際需要。從教育階段和民族區域兩方面提建議：一是分區分類分重點投入不同教育階段。首先，學前教育分區分類設置目標發展值，再分重點投入。建議城區幼兒園重點投入學校基礎設施建設，減緩縣城幼兒園學位壓力；建議鄉鎮中心校附屬幼兒園重點投入教學儀器設備及師資培訓項目，豐富學生教學活動，提高教師教育理念；建議村幼重點進行師資培訓，保證鄉村教師教學水平。其次，以義務教育“區域性”辦學模式定發展目標，然后定資金投入計劃。建議省級教育部門和財政部門定期（1至2年）審核每個縣級州級教育部門資金投入方向和力度是否既保證教育均等化和公平性，又符合當地各教學區域的實際需求；二是根據民族地區間的教育發展需求差異，資金有針對性地投入。調研發現，經過第二輪“十年行動計劃”，G州和A州的基礎辦學條件得到較大改善，但教育質量有待提升；而L州因學生基數大、地方經濟條件較弱等，“硬件問題”仍然較為突出。因此，下一輪“十年行動計劃”建議省級教育和財政部門分區分重點進行資金投入。以G州和A州為主的“藏區”，將師資培訓“做實做好做精”，繼續推動現代遠程教育本土化，緊抓教育教學質量，注重軟實力的提升；以L州為主“彝區”，先改善學校的辦學條件，優先解決“大班額、大通鋪”“熱水熱飯”、學位緊張等教育困境，后逐步打造軟實力。

4、完善專項規劃與制度的建設，提高項目效益發揮及時性。為了提高“十年行動計劃”資金的使用效率，提升項目推進對發展目標的支撐性，有以下兩點建議：一是建議省級教育部門統籌與監督州、縣級教育部門結合第三輪“十年行動計劃”政策和本地區教育發展實際，制定本級第三輪“十年行動計劃規劃綱要”，細化教育發展的階段目標以及相應保障措施，保證“十年行動計劃”總目標的實現。二是建議省級教育部門和財政部門根據“十年行動計劃”政策目標，綜合考慮區域內教育項目開展實際情況，細化“十年行動計劃”資金管理辦法。對于周期較長的基建類項目，建議根據普遍使用年限“2年”為準；對于設備購置等周期較短的項目，建議根據普遍使用限定“12個月”使用期限，提高項目資金的使用效率。

五、結論與建議

本文以S省“十年行動計劃”政策績效評價為例，按照“形式評價+實質評價”雙線并重的評價思路，除運用行業普遍采用績效評價方式外，還引入“長周期典型樣本回溯分析法”對政策設計、政策執行和政策效果進行評價，具體通過教育目標實現程度，教育專項政策之間的協同性，資金投入安排的匹配性，資金使用效率性和效益性等方面分析，這也為以后民族地區教育發展資金績效評價工作提供一些經驗借鑒。結合相關理論和實踐案例，主要提出以下建議：

（一）探路徑

在現有理論和實踐基礎上，完善績效評價管理體系。本文第二章第二節提到的以“形式評價+實質評價”雙線并重的評價思路，既符合財政資金績效評價一般操作規范，又能夠更好地適應民族地區特殊客觀環境。形式評價，沿用常規評價方法，側重于規范性與合理性；實質評價，借鑒社會學“個案研究”方法，通過政策覆蓋的典型群體的典型案例進行分析和總結，該評價方式是為了彌補教育效果時滯性，旨在全面評價的基礎上，有重點地探究“十年行動計劃”政策對S省民族地區教育事業發展的推動作用。

（二）抓管理

提高對民族地區教育專項政策績效評價的監督管理。因自然地理、歷史文化等條件限制，教育政策支出績效評估的推進仍較為遲緩，難以保證財政公共教育支出效益更好發揮。因此，地方政府還需進一步提高對教育專項政策績效評價的監督和管理，這是政府推動治理效能的必要要求，也是國家治理體系和治理能力現代化進程。■

注釋：

①2014年9月28日，習近平總書記在中央民族工作會議上講話提出“民族地區抓團結、抓發展，都離不開教育這個基礎性工作”。

②主要考察學前兩年毛入園率、義務教育階段平均水平和高中毛入學率等關鍵指標。

③本段涉及的資金投入總量僅計算各州的調研縣數據。④教學儀器和基礎設施建設資金結構圖分析僅限調研縣數據。

⑤寄宿制學生生活補助數據通過調研點教育部門統計。

⑥根據調研點2011—2019年《行動計劃》項目清單進行匯總分析，其他資金構成主要包括調研點的寄宿制學生生活補貼和其他難以區分鄉鎮和縣城的資金，其中不能明確區分區域，占比29.46%。