第三方機構績效評價執業質量監管實踐探索
——以貴州省為例

●孫曉燕

貴州省財政廳從2016年開始委托第三方機構參與省級財政重點績效評價，隨后逐年擴大績效評價范圍，參與績效評價的第三方機構從最初的一年幾家增加到目前的二三十家。以2021年為例，參加貴州省省級財政重點績效評價投標的第三方機構共計49家，分別來自北京、上海、廣東、湖南、四川、江西、云南、貴州等省市，最終24家第三方機構中標，參與了本次重點績效評價工作。雖然貴州省預算績效評價起步較晚，但從一開始就非常重視績效評價的執業質量問題。近年來，貴州省財政廳對第三方機構績效評價執業質量監管方面進行了有益的嘗試，本文旨在總結以往的探索經驗并予以分享，以期找到一條更科學、更高效、更具可操作性和可復制的第三方機構績效評價執業質量監管路徑。

一、提高第三方機構績效評價執業質量的重要性

預算績效評價是全面實施預算績效管理的重要抓手，績效評價執業質量的高低關乎預算績效管理的效果和價值。黨的十九大報告提出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。預算績效管理突出責任和效率，關注產出和結果，蘊含著現代政府治理理念，是建設高效、責任、透明政府的有效舉措。而績效評價是建立全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系的重要一環，是實現績效管理終極目標的主要手段，是貫徹落實新《預算法》“講求績效”的重要制度保障，是深化財稅體制改革，建設現代財政制度的主要抓手。特別是在當前財政運行處于“緊平衡”的狀態下，績效評價更是打破資金安排固化的格局，優化財政資金配置，提高財政資金使用效率的重要舉措。近幾年來，通過開展項目支出、部門整體支出、政府投資基金等多領域、多類型的績效評價，“花錢必問效，無效必問責”的理念深入人心，對于進一步向內挖潛，完善管理制度，優化工作流程，不斷提高資金管理、項目管理、資產管理以及績效管理水平起到了以評促建、以評促改的重要作用。

當前我國預算績效評價以單位自評為主，適當引入第三方機構開展外部評價。但預算部門和單位自行開展績效評價常常出現評價結果不客觀、不嚴謹，甚至不真實的情況。財政部門作為預算資金的監管部門，需要借助相對獨立的第三方作出專業的、公允的、客觀的評價報告，從而督促預算部門和資金使用單位進一步提高公共資源配置效率和產出效益。因此，第三方機構績效評價的執業質量會直接影響資金的分配、項目的調整，從而影響財政部門的監管效果，進而影響預算績效管理改革的進程，甚至會影響政府有關部門的決策和政策的可持續性。

二、當前第三方機構績效評價執業質量存在的問題

由于開展第三方機構績效評價的時間不長，人才培育和市場競爭的成熟度不夠，參與績效評價的第三方機構出具的績效評價報告質量差參不齊，執業能力有待提高。目前主要存在以下問題：

（一）績效評價人才儲備不足，投標文件與實際參與評價人員信息不一致

近幾年省級財政績效評價項目較多，均采用招標方式采購，要求第三方機構要有相關績效評價經驗。一些機構為了能中標，投標文件中列出的均是有經驗、有資歷的績效評價人員，但中標后由于各種原因，真正參與績效評價工作的人員魚目混珠，工作質量無法保證。

（二）績效評價人員經驗不足，參加有關培訓和繼續教育的機會不多

貴州省開展第三方機構績效評價的時間較短，專業的績效評價培訓較少，部分績效評價人員的自學能力也較弱，省內績效評價專業人員的實踐經驗和業務水平明顯不足，實際工作中發現一些評價人員還會出現引用過時的文件依據、指標體系設計權重分配不合理、沒有梳理出個性化的核心指標等問題，績效評價整體質量不能滿足委托方的要求。

（三）績效評價人員對績效評價的認識不足，搜集資料、分析問題和撰寫報告達不到績效評價的目標

大部分從事績效評價的人員都有從事審計工作的專業背景，但對于績效評價的認識并不充分，常常用審計的方式方法來進行績效評價，因此只停留在發現問題的層面，而對問題的原因分析不深入，提出的意見和建議缺乏針對性和可操作性，達不到績效評價以評促改的目的。

（四）績效評價工作人員責任心不足，不能嚴格按照有關規定完成績效評價任務

在實際工作中，有些機構人員做事敷衍，未嚴格按照績效評價的程序去開展工作；缺乏主動學習提高的意愿，不認真聽取委托方的要求，也不及時與被評價單位和財政部門溝通；現場查勘偷工減料，提交的評價報告表面看上去一大本，但里面的內容大多是在堆砌資料，沒有深入的思考，也沒有實質性的分析和定性，甚至還有很多錯字錯句，報告格式、內容均達不到績效評價要求。

三、提高第三方機構績效評價執業質量的路徑探索

財政部門作為財政資金的監管部門和主要的績效評價委托方，可以通過完善管理制度、發揮服務質量評審的指揮棒作用、充分利用專家指導、加強培訓和各環節跟蹤服務等措施，促進績效評價第三方機構不斷提高績效評價執業質量。

（一）建立健全第三方機構預算績效評價業務監督管理制度，提高第三方機構對執業質量的重視程度

貴州省財政廳比照財政部印發了《貴州省財政支出績效評價第三方機構管理暫行辦法》，對參與預算績效評價的機構和人員的基本要求進行了規范。針對以往年度發現的績效評價工作中存在的問題，貴州省財政廳每年會印發《財政重點績效評價工作質量評審驗收方案》（以下簡稱《評審驗收方案》），對第三方機構的工作計劃內容、評價指標設計、現場評價、報告撰寫質量、基礎工作和職業道德等方面進行評審打分。根據得分情況，設置相應的懲罰機制，并將有關要求在招標文件中予以公告，同時在績效評價服務委托合同中予以明確。對報告質量評分高于70分而低于90分的，會相應扣減服務費用；對評分低于70分的，則會直接解除委托合同；對工作質量差且產生嚴重影響的，將機構納入黑名單管理。如2021年貴州省省級重點績效評價中標的24家第三方機構，有11家機構被扣減了5%—10%的服務費，有1家機構因達不到質量要求而解除了委托合同。評審結果反饋第三方機構后，提高了第三方機構對執業質量的重視程度和工作責任心，被扣減服務費的機構會主動關注扣分原因，從而改進服務質量。

（二）加強事前溝通和培訓，以問題為導向，提高績效評價的針對性

自2020年起，貴州省在選擇績效評價項目時，要求財政有關預算管理處室對擬評價的各個項目資金可能存在的問題進行預判，明確績效評價的目的，并提示關注的重點。貴州省財政廳將有關信息反饋給第三方機構，讓其在設置工作方案、開展現場評價時有的放矢，搜集的資料更有針對性，提出的問題和建議能更好地滿足委托方的要求。例如，2021年選取“普通高中教育發展專項資金”進行重點績效評價，原因是近幾年教育廳申報該項目預算資金量較大，財政預算安排同教育廳需求差距較大，需要通過績效評價合理確定下一步預算安排的資金規模。第三方機構結合評價關注的重點，作出了“增加全省普通高中教育發展專項資金，向大班額較為突出的地區傾斜”的結果應用建議。

在每年招投標結束后，貴州省財政廳積極準備績效評價工作部署暨培訓會議。一方面，收集整理有關績效評價的制度辦法，提供給第三方機構學習。如為了開展對PPP項目、社會保險基金的績效評價，貴州省財政廳收集了政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引、其他省社會保險基金預算績效管理辦法等文件。另一方面，貴州省財政廳梳理有關項目績效評價抽查點范圍，并收集有關業務主管部門、市縣財政局聯系人通訊錄。避免第三方機構因自行選擇抽查點而出現抽查面不夠廣或抽查點不具有代表性等問題，同時也為第三方機構合理配置評價工作組人員和時間提供了保障。此外，貴州省財政廳非常重視對第三方機構的培訓，要求項目主評人必須參加培訓，并向第三方機構提供績效評價報告格式模版、分析總結以前年度績效評價的案例，把做得好的經驗和出現過的問題予以分享，在正式開展績效評價前進行培訓，起到提醒和拔高的作用。

（三）強化事中跟蹤服務，確保工作任務如期完成

在實際工作中，由于各種原因，部分機構對績效評價工作組的人員安排和工作計劃部署不盡合理，有些機構不能保證按時提交績效評價報告或出現未經復審就急匆匆提交報告的情況，嚴重影響績效評價的質量。對此貴州省財政廳從2019年起每年抽調工作人員跟蹤服務每一個評價項目工作組，每周至少進行一次工作進度跟蹤督導并提供相應的協調服務，在工作方案制定、績效指標設計、試評價、初稿審核等重要環節，跟蹤服務人員要親自參與，對發現評價過程中有重大問題或嚴重滯后的，提醒第三方機構及時補充人員力量，調整工作方案和時間進度，必要時對第三方機構主評人進行約談，確保如期完成工作任務。

（四）著力抓好事后報告評審，及時反饋評審情況，進一步提高執業質量

在第三方機構提交評價報告初稿后，貴州省財政廳組織一次集中會審和一次專家評審，一方面對評價報告進行審核、修改，進一步提高報告質量；另一方面對第三方機構的執業質量進行打分，確定服務質量等級。

集中會審是請評價項目的預算資金管理人員、績效評價專家、跟蹤服務人員對報告初稿進行審核并提出修改意見，通過第三方機構交叉審核等方式，幫助機構進一步完善評價報告。如文字表達、問題描述不專業、不準確；指標權重分配不合理或指標得分計算有誤等情況；評價打分與評價結論及相關建議不符合邏輯；發現問題缺乏原因分析或原因分析不透徹等問題，通常會在第一步會審中得以改進。

專家評審則是聘請貴州省財政廳以外的績效評價專家根據《評審驗收方案》設定的評分表，對每個評價報告的最終稿進行評審打分，作為支付服務費用的重要依據。評分在90分以上的第三方機構，通常就達到了績效評價質量為優的要求。評分表中最常見的扣分點包括：報告附件是否符合要求、績效評價工作組成員是否與投標文件一致、工作組是否根據實際情況梳理績效目標、是否設置了分行業分領域的個性化指標、報告是否有邏輯錯誤、是否有錯別字，以及對發現的問題陳述是否清晰準確、原因分析是否深入到位、提出的建議是否具有針對性和可操作性，等等。評分表能夠起到很好的引導作用，每年貴州省財政廳會對評分權重進行調整，近兩年強化問題導向，加大了對問題分析和提出建議的權重。貴州省財政廳將評審結果反饋第三方機構，第三方機構可以對照評分表不斷提高執業質量。■