第三方機構參與績效評價執業質量監管探析

●楊 輝 董文強

在全面實施預算績效管理背景下，績效評價的范圍不斷擴大，對第三方機構參與績效評價的需求也逐年增多，其質量要求也越來越高。當前，我國第三方機構參與政府績效評價工作尚處于摸索階段，建立完善的第三方績效評價執業質量保障制度是一項長期而艱巨的任務，因此，積極探索科學高效的第三方績效評價工作機制，是提高績效評價質量的重要路徑。

一、第三方機構參與績效評價的現實意義

第三方機構參與預算績效管理，是全面實施預算績效管理的重要舉措，是加強預算管理、提高財政資金使用效益的有效手段。為此，充分發揮第三方機構獨立、客觀、專業的優勢，既有利于提高政府行政效能，也有利于緩解財政部門開展績效評價時力量不足的困境，同時也符合“參與式治理”等現代公共管理的發展趨勢，具有重要的現實意義。

由于第三方機構參與績效評價起步較晚，對財政部門、預算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機構以及開展必要的監督管理缺乏統一要求，特別是第三方機構存在獨立性欠缺、準入門檻低及評價標準不一、評價結果應用不力等諸多問題，亟待提升第三方機構參與績效評價的有序性、合規性、有效性。

在績效評價過程中，第三方機構的主要工作為“評價”，即利用自身的專業化特長，全面評價預算執行情況和項目實施情況，發現其中存在的問題，并提出合理化建議。但是對項目實施情況進行評價，尤其是問題的發現和建議的提出，要切合政府資金的預算績效目標完成情況、預算執行情況、項目實施過程與結果。當評價報告中提出的問題和建議得到有效的整改和落實時，才能真正體現出評價報告的作用；當評價報告中提出的問題和建議不具有可操作性，無法有效地整改與落實時，第三方績效評價就會流于形式，績效評價的作用將無法發揮，更無法做到“花錢必問效、無效必問責”。

二、第三方機構參與績效評價存在的主要問題

由于第三方機構績效評價的獨立性、客觀性、權威性尚未得到制度保障，各項執業質量保障措施仍處于摸索階段，不少第三方機構存在著專業性不強、評價報告不深入等問題，參與績效評價機制對當前政府部門轉變職能和提升政府績效的推動作用過弱，這些問題亟須解決。

（一）業務初步轉型，績效理念尚未完全成型

目前，第三方績效評價機構大多為會計師事務所、資產評估機構、專業咨詢機構等，以會計、審計、資產評估專業人員居多。由于這些人員之前的業務多以會計、審計、資產評估為重點，開展績效評價工作時間并不長，轉型來做績效評價多數習慣以會計、審計的思維審視財務管理情況，而忽略政府資金項目本身的產出、效益、滿意度等指標，缺乏相對獨立的績效思維，評價思路、指標設置很難體現出行業的特點和項目本身的特點，導致評價報告中提出的問題缺乏針對性與可操作性。

（二）實地調研缺乏深度，評價工作流于形式

第三方機構開展績效評價往往涉及多個項目，時間緊、任務重，到項目單位和現場調研不深入，對項目執行情況與績效目標完成情況缺乏全面系統的了解。而第三方績效評價工作的產出物為績效評價報告，主要體現在報告中總結成效、揭示問題、提出建議等方面。在此情況下所形成的績效評價報告總結出的成效浮于表面、少有見地，所發現的問題點到為止、不求甚解，所提出的建議較為空泛，可操作性差。不少評價報告甚至成為績效評價指標體系的簡單注釋版，缺乏系統全面科學的分析論證，評價報告質量偏低。特別是對于問題的整改落實缺乏全過程的跟蹤監督措施，無法細致考量所提出問題的針對性以及整改建議的可操作性。這類績效評價報告極易引發整體績效評價工作流于形式，導致績效管理工作不被認可，甚至備受質疑，嚴重影響今后預算績效管理工作的開展。

（三）存在超低價中標現象，擾亂績效評價市場秩序

有些第三方績效評價機構為了拉業績，經常采用超低價投標，在同等資質條件下靠價格得分優勢而中標，嚴重偏離第三方投標報價底線。在中標后，為了節省成本，其所開展的績效評價工作往往浮于表面，未深入走訪調研項目情況，多為泛泛而談、大而空，針對性不強，實效性差。提出的問題與建議都是一些程式化的東西，過于套路化，沒有抓住項目實質，所出具的績效評價報告質量堪憂。這種行為極大地影響了第三方機構參與預算績效評價市場的良性發展，嚴重擾亂了公平競爭的市場秩序，極易導致“劣幣驅逐良幣”的現象。

（四）投標文件過于“技術化”，存在“高賣點”的現象

極個別第三方機構為了能中標，不惜花重金或聘請專業機構全力打造具有“高賣點”的投標文件，以奪人眼球在先，特別是在專家構成中引入大量業內專家或是其他具有高級職稱的人員充實投標文件。一旦中標，在項目評價過程中往往偷梁換柱，由“菜鳥級”或新進人員參與現場評價，甚至起草評價報告，而原先投標文件所列示的專家多是投標時的“賣點”，實施評價中只是掛名或提建議，較少參與項目評價有關事宜，由此導致評價質量無法保證，甚至出現看似高大上實則假大空的評價報告。

（五）績效評價指標體系不盡合理，評價質量無法保證

第三方機構在對政府投資項目進行績效評價時所使用的績效指標評價體系、設置的部分指標過于空泛籠統，未能做到細化量化，缺乏針對性和應用性。如，產出效益指標中定性指標較多，而定量指標較少，績效目標完成情況打分不能真實反映項目實施效果。鑒于無法設置合理準確的績效指標體系，所形成的評價報告質量影響了預算績效管理工作的實效，嚴重拉低了績效評價工作的質量。

（六）第三方參與績效評價缺乏制度保障，部分委托方績效理念單薄

第三方機構在進駐被評價單位進行正常績效評價工作時，存在被評價單位不認可或不重視的情況。第三方評價機構作為獨立于政府外的機構，對被評價單位不具備行政執行能力，遇到被評價單位對績效評價工作不重視、不理解時缺乏有效的應對措施。由于一些政府部門工作人員缺乏績效理念，對第三方機構認知不足，導致怠慢、不配合第三方機構開展績效評價工作的情況時有發生，如不積極提供績效評價所需資料、對項目實施情況介紹不透徹等；有些單位人員雖然明白績效評價的重要性，但是出于掩飾自身工作不足及確保利益不被損害等原因，會對績效評價所需調閱的資料進行限制，這些因素都會對第三方機構績效評價工作的進度與質量產生重大影響。

（七）財政部門對第三方機構執業質量缺乏了解和監督，容易被“誤導”

第三方機構參與預算績效評價，尤其是編寫投標書或承攬績效評價項目時，多是列舉其歷年從事的績效評價的項目名稱及合作對象，極易給人造成“王婆賣瓜自賣自夸”的印象。當前財政部門缺乏必要的手段、渠道和平臺，無法有效辨別第三方機構執業質量，極易被人“誤導”，作出偏差判斷。盡管當前財政部正式推出了“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”，且已開始上線運行，但是該平臺未設置財政部門績效評價機制，無法對所從事績效評價工作的第三方機構執業質量進行評價。因此，地方財政部門只能按屬地管理的原則了解本地的第三方機構執業情況，無法掌握參與投標或承攬業務的外地第三方機構執業質量。從長期來看，因缺乏對第三方機構從事績效評價工作質量進行有效評價反饋和監管機制，容易誤導第三方機構“重數量不重質量”，不利于第三方機構參與預算績效評價市場的良性發展。

三、確保第三方參與績效評價執業質量的對策和措施

鑒于以上所存在的問題，結合筆者多年來參與績效評價的實踐經驗，圍繞如何提升第三方機構參與績效評價的執業質量，建議著重從以下幾個方面入手：

（一）從明確文件約定入手

通過參與擬定招標文件、合同條款等工作，從法律保障和文件規范層面，明確購買服務內容、第三方機構資質要求和應提交材料、評分細則以及結算方式、雙方責任等內容，重點對質量要求、驗收標準、專家到位、違約責任、付款方式等方面進行細化量化，確保能選取到優質第三方機構，為高質量完成績效評價工作做好鋪墊。同時，在招標文件中要附上《第三方評價業務考評驗收指標體系》，從評價方案質量、評價報告質量、評價實施情況三個維度，分別明確細化評價內容、分值和評分規則等，對第三方機構形成約束。

（二）從嚴格方案預審入手

合同簽訂后，即要求中標單位制定績效評價工作方案，主要包括評價思路、評價核心指標、質量保障、時間節點、資料清單等內容；各中標單位需在合同公示后3—5日內提交績效評價工作方案。由財政部門邀請專家參與對方案的可行性、完整性、準確性進行預審，對于目標內容不明確、工作思路不清晰、核心指標把握不準、質量保障不到位等問題，及時告知第三方機構，要求其修改完善。

（三）從開展全程介入入手

財政部門要及時召開評價前動員會，會上告知工作注意事項、項目概況、項目負責人聯系方式等。同時積極協調各項目責任單位，以中標通知書的方式告知績效評價對象中標第三方機構名稱，讓項目單位做好準備事宜；在評價過程中，財政部門要堅持全過程參與，與第三方機構一起實地走訪項目單位，查閱相關資料，深入了解預算執行情況與項目實施情況，同時做好組織協調和跟蹤問效工作，形成“全過程質量跟蹤臺賬”。利用中標單位微信群，適時交流工作經驗，不定期提出工作要求；同時，認真對照投標文件，核實第三方機構所承諾提供的專業服務或業內專家是否參與評價過程，杜絕第三方機構“重承諾、輕踐諾”的現象，確保全過程評價質量。

（四）從推行報告答辯入手

中標單位須于合同規定的完工期限前10日內，提交績效評價報告初稿，由財政部門利用2—3日進行解讀，并組織人大、對口科室、第三方機構、行業專家等一起參加答辯會，當面問詢和答疑，當場能解釋的當場解釋，當場不能解釋的待會后進一步核實完善，并形成整改建議；隨后，針對已形成的整改建議，修改績效評價報告。

（五）從開展綜合驗收入手

績效評價工作完成后，成立3人以上驗收小組，應有至少2名業內專家參與，共同負責對照合同約定、工作方案及答辯后的整改建議，尤其是《第三方評價業務考評驗收指標體系》，對績效評價報告進行驗收，并對驗收結果進行書面確認，出具政府采購履約驗收書，驗收書通過政府采購網公示。經驗收合格后，按第三方績效評價業務質量考評得分，于30日內付清款項，驗收不合格的，可以拒絕付款。

（六）從強化結果應用入手

第三方評價工作結束后，要堅持突出問題導向，著力強化結果應用，對照績效評價發現的問題，提出整改建議，出具整改建議書，通過對口業務科室發送至相關部門，要求評價對象所屬預算部門在規定期間內完成整改落實，并將整改落實情況納入對相關部門的年度考核中。■