哲學社會科學研究機構的部門預算績效管理

●趙早早

21世紀初，隨著公共預算和政府績效改革的同步推進，中國在預算管理體制改革中引入績效理念，通過漸進方式推動財政支出預算績效管理改革。2018年，中國全面實施預算績效管理改革，更加明確要求所有使用公共財政資金的部門和機構，包括各級科研部門，都必須緊緊圍繞提升財政資金使用效益展開工作，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督的全過程，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標的實現程度。哲學社會科學研究機構如何建立有效的預算績效管理制度，這是一個值得深入開展理論與實踐探討的問題。

中國社會科學院（以下簡稱中國社科院）是國務院直屬正部級事業單位，其預算績效管理制度建設始于2010年。從財政支出項目績效評價試點工作開始，目前已初步搭建適合哲學社會科學特點的制度體系，實現所有財政支持的項目支出預算績效自評全覆蓋，結合實際構建了適合哲學社會科學研究工作與服務工作特點的績效指標體系并不斷完善。本文通過案例研究方法，對中國社科院展開分析，重點關注其搭建的預算績效管理制度框架及其實踐，并提出科研機構制度建設的政策建議。

一、理論基礎與文獻綜述

哲學社會科學研究機構的預算績效管理制度建設是一個長期系統性過程，是部門為實現良好治理不斷自我完善、不斷自我挑戰的漫長過程，既需要遵循預算績效管理的普遍原理，又需要考慮科學研究的客觀規律。

在科研機構推行預算績效管理制度建設過程中，始終存在科研實際與預算績效管理基本邏輯之間的張力。一方面，預算績效管理突出體現理性預算管理的邏輯，是現代社會發展標準化管理的內在需要，強調預算編制與管理以預期結果為導向，并通過科學合理的績效評價標準對預算實踐及其結果進行評價，進而優化預算參與者的行為，提高財政資金使用效果和效益。另一方面，科學研究作為生產知識的專業行業，在現代化過程中需要適應理性管理與標準化建設的現實要求。如果將科研工作納入績效評價的標準化建設之中，那么科研活動就必須解決另一個核心問題，即如何科學、合理、公正地評價科學研究成果的績效，尤其是哲學社會科學研究成果的實際價值，并以此作為預算績效管理和資金配置的標準與基礎。因此，科研機構推動預算績效管理改革的過程中，需要特別注意處理或者利用好這個張力，兼顧宏觀、中觀與微觀等多個層次的需求，以系統推動制度建設。

關于如何推進哲學社會科學研究領域建設預算績效管理制度的問題，績效預算領域的最新理論研究成果可供借鑒。最近，關于預算績效管理①的部分研究指出，推動預算績效管理改革，需要充分考慮組織結構、過程、規則以及個人行為等因素的 共 同 影 響 （Lu Willoughby，2012；Lu Zachary和Ho，2015；Ho Im，2015）；可以將預算績效管理的每個環節都加入宏觀、中觀和微觀等多層次的制度分析視野，觀察不同層次中各類因素的實際影響，并提出針對性改革方案（何達基，2019；趙早早，何達基，2019）；判斷改革成果和制度建設的標準要突破單一維度向多維度拓展，即從盯住績效評價結果對預算資金分配結果的直接影響程度，拓展至制度和管理等多重因素的改善程度，比如組織能力、領導能力、文化建設、技術能力等因素的改變對制度或改革的實際影響等（Moynihan，2016；趙早早，何達基，2019）。由于科研活動環環相扣、彼此制約，并被細致地標準化細分和管理（賀德方，2021），因此，科研機構的預算績效管理制度建設也應該考慮與科研活動標準化管理相結合的可能性。

基于以上分析，本研究認為，哲學社會科學研究機構推動部門預算績效管理改革，可以借助多層次制度主義理論，將哲學社會科學活動進行標準化細分，并與不同層次制度影響因素之間進行匹配分析，探索提升財政資金使用績效的制度建設方法。具體來講，制度建設需要充分考慮各類影響因素，包括宏觀政治、經濟、社會、歷史文化等，中觀組織文化、技術能力和領導人意愿等，微觀項目管理、個人行為動因等，可以總結為“四維度多層次”制度框架。

其中，“四維度”包括“以預算為核心”“以績效為目標”“以管理為基礎”“以評價為手段”。具體來看，一是“以預算為核心”，明確預算管理是制度建設的核心，運用績效管理的思路、手段與方法推動部門預算管理從傳統的漸進式預算管理模式向講求結果與績效為目標的模式轉變，借助理性評價方法優化預算資金的配置、使用與管理，這是構建預算績效管理制度的核心要義。二是“以績效為目標”，堅定預算管理制度建設以實現良好績效為目標的重要性，打破長期以來只重前端資金分配而忽視執行與效果評價的傳統思路，糾正資金分配遵從慣例和漸進增長的固有邏輯，強調預期績效和目標為導向配置資源的重要性。通過部門內部“自上而下”的制度改革，引導并逐步形成部門理念與規范，進而約束微觀主體的行為。三是“以管理為基礎”，重視管理的基礎性作用，充分發揮部門作為管理主體的積極性。部門是項目的管理主體，項目管理的優劣、內部資源配置效率與使用效果等，都會受到部門內部權力結構、組織管理與文化環境等因素影響。加強部門內部以績效為導向的管理制度建設，引導部門內部形成講績效的組織文化氛圍，提升部門績效管理的技術能力與水平，這些都是加強管理的重要內容。四是“以評價為手段”，科學、合理、有效、綜合地利用績效評價工具與方法。每一類績效評價方法都有其適用范圍，面對紛繁復雜的實際工作，改革者需要科學選擇多元化的工具包，并根據實際進行必要的創新和改善。

“多層次”是指預算績效管理制度體系涵蓋部門、所屬單位、研究團隊及其個人，充分考慮哲學社會科學研究活動與輔助服務工作等在不同管理層級中的主要任務與特點。制度建設要考慮國家宏觀政策的影響和哲學社會科學研究機構的業務特點、組織特征、文化氛圍等因素，為哲學社會科學研究機構預算績效管理制度建設提供“本土化”的方案。

二、改革歷程與制度建設思路

中國社科院預算績效管理改革目前經歷了三個主要階段。

第一個階段：項目支出績效評價試點階段（2010—2015），通過選擇重點項目開展績效自評的方式，循序漸進地探索哲學社會科學研究機構支出績效管理的思路與方法，重視向院屬單位宣傳績效理念與政策要求，促進形成講績效的組織文化和氛圍。

第二個階段：項目支出績效評價擴圍階段（2016—2018），在前期試點基礎上，將所有財政資金支持的項目納入年度績效自評的范圍，實現院屬單位財政支出項目績效自評全覆蓋。逐步增加獨立第三方機構開展重點項目支出績效評價試點規模，被評資金規模和項目數量逐年增加。持續探索適合哲學社會科學事業發展規律的預算績效管理制度和評價方法，“以評促管”推動預算與績效管理有機結合。從2016年開始，通過年度部門決算報告與公開的方式，向全國人大和社會公布績效信息。

第三個階段：部門預算績效管理的全面實施與創新探索新階段（2019至今），按照中共中央和國務院關于全面實施預算績效管理的要求，中國社科院2019年制定并向全院印發《中國社會科學院全面實施預算績效管理實施方案》（以下簡稱《實施方案》），明確2019—2023年“五年三步走”實施方案并穩步推進，通過“自下而上”與“自上而下”相結合的方式，初步建立可量化且便于使用的哲學社會科學領域預算績效評價指標體系，在財政項目支出自評全覆蓋和重點項目績效評價擴圍增效的基礎上，積極探索院屬單位整體支出績效評價試點工作。同時，搭建預算績效管理的信息化系統，為積累和分析績效信息，提高績效信息的使用價值奠定技術基礎。

三、改革方案與制度建設內容

（一）重視頂層制度建設

建章立制，明確權責，以點帶面推動改革。在過去十年改革試點的基礎上，2019年，中國社科院印發《實施方案》，提出全面實施預算績效管理的“五年三步走”戰略規劃，重點強調預算管理與績效管理密切配合、預算績效管理與科研管理相互支撐、理論與方法齊步走的制度建設思路和工作邏輯，明確院所兩級權責并強化院屬單位主體責任意識，努力推進講績效的組織文化和人才隊伍建設。2020年，中國社科院建立“一級預算項目績效指標公開聯席會議”，由院主要領導擔任組長，通過定期召開會議等方式，形成圍繞一級項目績效指標設定的研討氛圍，同時引導院本級職能部門和院屬各單位思考和優化二級項目績效指標體系。中國社科院重視改革與規范同步，梳理、制定或優化與預算績效管理相關的各類工作原則與方案，給參與各方提供政策依據和行為準則。

（二）參與式預算績效指標體系建設

為了確保績效指標能夠充分體現和反映哲學社會科學相關工作的特點與特色，滿足各學科科研活動和科研服務活動的實際需要，中國社科院在初步構建績效指標體系時，采用“自下而上”和“自上而下”相結合的參與式方式，經過“征集”“篩選”和“優化”三個步驟，初步構建適合哲學社會科學的績效指標體系。第一步，“征集”。在2020年預算編制期間，利用“自下而上”申報方式，匯總形成5000多條底層預算項目績效指標信息。第二步，“篩選”，按照科學性、合理性、可測量性等基本原則，從5000多條績效指標信息中初步篩選出500多條可用的績效指標。第三步，“優化”，在充分考慮哲學社會科學研究工作特點的基礎上，根據預算項目基本類型，初步構建了一套涵蓋“共性指標”和“個性指標”的預算績效指標體系，將篩選出來的500多條指標進行再分類、整理和優化，最終形成涵蓋8大類共性指標（科研類、國際合作交流類、信息化類、修繕購置及機構運行類、期刊運行類、圖書館類、滿意度類、其他類）和7大類個性指標（文哲學研究、歷史學研究、經濟學研究、社會政法學研究、國際研究、馬克思主義研究、社會科學院大學）的三級績效指標框架。這是一套開放的體系，中國社科院會根據年度使用情況，對該體系進行不斷地優化和調整，及時找出“僵尸”指標并對其進行修正和優化。

（三）借助信息化手段提高預算績效管理效率

中國社科院集中攻克財務管理服務平臺中“預算績效管理模塊”的研發工作，初步搭建起“預算績效管理信息化模塊”涵蓋“一頭一尾”兩個子模塊和“一條主線”功能。“一頭”主要服務于績效目標及其指標填報。系統將預算績效指標體系搭建在預算管理的項目庫中，底層項目績效目標及其指標填報工作能夠與院屬單位預算編制與項目申報工作同步完成，隨著預算編制工作結束，績效目標及其指標可以鎖定在系統信息庫，便于查找、監控和評價。“一尾”主要服務于預算績效監控和事后績效自評。系統可以支持院屬單位和業務主管部門填報和管理不同層級預算項目績效指標的具體實施情況。“一條主線”是指系統實現了績效指標體系的“穿透性功能”，績效指標信息能夠在一級、二級和三級預算項目之間實現逐級匯總功能，這為深入研究和不斷優化高層級項目績效指標并探索部門整體績效指標提供了最基本的績效信息與數據。

（四）促進預算與績效管理一體化

中國社科院按照預算與績效管理一體化建設思路，以預算管理為基礎，通過建立事前預算評審和事后績效評價相結合的監督制度，不斷提升年度預算編制工作的完整性、準確性、合規性和及時性，為執行監督提供科學、合理、及時的依據和信息，確保預算執行有效。具體來看：一是加強事前預算評審工作，配合年度預算編制的需要，借助獨立第三方機構的力量，選擇年度重要項目開展事前預算評審，重點針對項目立項合理性、績效目標明確性、實施方案可行性、預算編制科學性等開展細致調研、考察、論證和評審。二是建立預算編制座談會機制，“開前門、堵后門”，減少預算編制風險。財計局通過與院屬單位進行面對面的座談，開展政策宣傳與解惑，重點關注預算支出增加項目的預算編制與績效目標及其指標的契合度，減少單位無序申報或虛假申報等情況。三是構建預算評審與績效評價的閉環體系以促進結果應用。一方面，提高事前評審與事后評價在范圍與內容上的呼應度和一致性，即在選擇年度預算評審的重點項目、重要領域或重要單位的時候，統籌考慮事后績效評價的范圍、領域和重點，盡可能實現納入預算評審的重要項目或單位被納入事后績效評價環節，通過重點關注績效目標及其指標實施結果的績效評價過程，呼應預算評審階段發現的問題或潛在風險，將結果與承諾進行對照比較，更有針對性地促進項目、單位和部門預算績效管理工作快速發展。另一方面，重視合理有效地使用評審或評價結果。將事前預算評審與“二上二下”預算編制工作銜接，尤其重視利用第三方機構獨立評審的方式，將其評審結果作為預算編制的上限；將后端的績效評價結果作為“回頭看”和“向前看”的重要依據，“回頭看”即與事前預算評審結果相對照，回顧預算實施過程是否有效實現了評審目標并規避評審發現的風險；“向前看”即與下年度預算編制工作相呼應，提醒并指導項目、單位和部門更好地編制預算，提升預算評審質量。財計局利用向全院發布工作報告的形式，重點公布績效評價結果并公開表彰優秀單位，同時揭示共性問題并提出解決方案，以此鼓勵優秀，激勵后進。

但是，中國社科院在改革過程中依然遇到不少難題，并且主要集中于如何恰當處理哲學社會科學研究實際與預算績效管理基本邏輯之間的張力。如何有效地化解或者利用好這個張力，這是未來制度建設和理論研究需要特別重視的核心問題。

四、總結思考與政策建議

通過案例分析發現，哲學社會科學研究機構預算績效管理制度改革要重視理論與實踐的結合、技術與方法的創新，重點關注以下三個方面：

首先，預算績效管理制度建設不能簡單地等同于績效評價，要與預算管理密切配合。預算績效管理的核心是在預算管理中引入績效管理的理念與方法，突出的是理性預算模式，強調依賴于公共財政資金支持的哲學社會科學研究機構也應該重視財政資金使用績效的重要理念。績效評價是完善預算管理的一種重要方法，其目的是通過評價來促進管理，而評價本身并非目的。

其次，科研機構推動預算績效管理改革需要統籌考慮多重因素的影響。影響因素主要包括宏觀、中觀、微觀等多個層面，需要考慮宏觀政策與部門內部管理的銜接因素，財務管理制度與預算績效管理制度的配合程度，部門領導集體的支持因素，內部核心預算管理機構的推動能力，各方參與者的積極配合與支持，尤其是通過制度設計促使科研活動參與者認同講求績效的組織文化，等等。科研機構需要根據改革需要，統籌推進各方面工作，充分考慮多重因素對可細化的科研活動及其輔助活動的實際影響。

最后，科研機構要以服務科研為主要目標，細分優化各類型業務活動，構建統分結合的績效管理與評價體系。制度建設與變革的過程中，除了關注宏觀層面的建設外，還應該充分認識到解決微觀層面問題的重要性，注意小變化可能帶來的大影響。按照從易到難的改革思路，可以率先完善適合科研服務類或輔助類項目的預算績效管理與評價體系，包括為此類活動建立標準化的工作流程，設立以服務科研為績效目標的評價體系，包括績效指標和評價方法。■

注釋：

①最近在績效預算研究領域，出現關于“績效預算管理（Performance Budgeting Management）”或“預算績效管理（Budgeting Performance Management）”的研究成果，后兩者概念的產生與實踐發展，是對上世紀80年代績效預算理論的反思與再發展，強調重視管理領域問題并將制度性因素及其影響趨勢納入改革框架進行統籌思考。