財會監督視角下的部門預算監管探索
——基于21家中央預算單位的問卷調查

●凌邵平

一、調查背景

2020年1月13日，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話，將財會監督與審計監督、統計監督等一并作為黨和國家監督體系的重要組成部分。當前全國財政系統掀起了一股學習探討財會監督的熱潮，其中多數人認為財會監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，是監督主體根據黨和國家授權，依據《預算法》《會計法》等法律法規履行對財會領域公權力運行及相關公務人員、企業和其他組織的監督，包含財政監督、財務監督、會計監督等方面。做好財會監督工作，要站在從嚴治黨、強化對權力運行的制約和監督的高度來認識和定位，既能保障黨中央、國務院重大決策部署得到有效貫徹落實，又要有效保障財稅政策執行以及健全財政職能、防范和化解財政風險等。

隨著財會監督概念的提出，部門預算監管作為財政監督的重要組成部分，迎來了新起點、新機遇、新挑戰。為進一步完善預算監管工作機制，探索財會監督視角下預算監管工作思路、方式方法和實現路徑，提升財會工作水平，財政部福建監管局深入學習領會習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上的重要講話精神，立足屬地實際，通過走訪、座談、發放調查問卷等形式了解駐閩中央預算單位（以下簡稱“各單位”）對財會監督與財會監督體系的認識，總結與分析目前預算監管體系建設現狀與問題，探討新發展格局下如何在財會監督視角下做好部門預算監管工作。

二、財會監督框架下預算監管的內涵

按照《預算法》《會計法》《注冊會計師法》等法律規定，財政部門作為財會監督的監督主體，既是負責財政資金的分配、管理和監督的財政預算管理主體職能部門，也是負責財會工作的管理和組織實施的職能部門，在國家財政資金運行中處于中心地位，充分體現了財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，承擔監督主體職責，發揮監督主導作用；從財會監督的客體看，既包括行政事業單位，也包括企業和其他組織；從財會監督的內涵看，涵蓋了對社會經濟主體的財政、財務、會計行為開展的監督活動，包含財稅政策、財政管理、財政收支監督、財務會計管理情況及中介機構執業質量等，旨在保障中央政令暢通，加強預算管理，提高財政資金績效，規范會計核算和市場經濟秩序，維護公平競爭。

傳統意義上的財政監督主要包含財政收入監督、財政支出監督、金融監督、資產監督、財政內部監督、財政績效監督等，其中預算監管作為財政支出監督的重要組成部分，貫穿部門預算監督全程，包含了預算編制、預算執行和預算調整、決算。在財會監督概念提出后，預算監管的內涵得到了進一步擴充，與原有的會計監督和財務監督建立了深入的聯系。在財會監督視角下，一方面，財務監督為預算監管提供新的監督方式與工具。預算監管本質上是財政資金流向的監管，是對財政資金的安全、合規和效率開展的監管。預算監管可借助財務會計的思維和工具，以《預算法》《會計法》《政府會計準則》等法律法規為指導，深挖徹查預算各個環節中可能存在的違法違規事項；另一方面，會計監督為預算監管提供信息質量保障的手段。我國預算監管較為注重預算編制與執行過程中的資金安全和使用效率，盡管目前各單位已開始探索制定項目績效評價的相關標準，然而績效評價結果的運用方式較為有限。在全面實行績效管理的目標下，會計監督的工作方法能夠有效提高預算監管信息質量，為更好推進預算績效評價奠定堅實基礎。

三、問卷調查情況與分析

本次調查采取書面和實地調研的方式進行。一方面以21家單位為調查樣本，分發并回收了48份調查問卷，其中以單位名義歸集填報的調查問卷16份，以財務、審計等相關個人現場填報的調查問卷32份。按部門、個人全面了解各單位財會監督制度的建設和執行情況及各單位接受社會中介機構（如會計師事務所）監督的頻次和效果，收集了各單位預算監管過程中對財會監督的建議和意見；另一方面選擇人民銀行、稅務、銀保監等有代表性的部門所屬5家基層預算單位，采取實地走訪、座談、發放調查問卷、查閱財務資料等方式對財會監督和預算監管情況進行詳細的調查了解。

（一）預算監管實踐中取得的成效

從調查情況來看，當前各單位對財會監督視角下的預算監管認識水平較高，自身制度建設方面也有了一定程度的提升。主要表現為：

一是內部監督制度建設較為完善。根據調查問卷統計，財會人員對本單位內部的財會監督制度了解程度的中位數和眾數均為“比較了解”，制度落實程度的中位數和眾數均為“已貫徹實施、效果好”，這表明財會人員對于本單位內部財會監督制度的建設較為滿意，執行較為充分。同系統內，上級主管部門對轄屬機構財會監督進行了較為完善的規范。比如，從制度層面進行統一和規范，進一步完善財務內部控制工作機制；全面推行應用財會軟件，并通過網絡版財務核算信息系統，聯網監控預警功能，對資金支付、會計核算等進行事前、事中、事后的監督，不定期檢查各單位財務核算情況、資金使用管理情況；內審部門對單位預算管理、財務收支等財會事項開展全面或專項的不定期巡查、督查、審計等；加強財務隊伍建設，不斷提高財務干部政策業務能力和管理水平。

二是外部監督形式豐富。根據調查結果，83%的預算單位接受過財政部門對會計活動所實施的監督，58%的預算單位接受過審計機構對財政收支或財務收支的真實性、合法性和效益性實施的監督，46%的預算單位接受過稅務機關對會計資料進行的監督檢查等，33%的預算單位接受過其他形式的監督，主要為上級主管部門組織的年度內部審計監督、內部巡察、專項檢查等。總體來看，預算單位接受的財會監督類型多樣，主要是政府部門內部監督，社會中介機構監督相對較少。接受社會中介機構監督的單位主要是二級中央預算單位，被監督項目主要是大型專項工程的竣工決算、資產清查、科研經費審計等，三級及以下中央預算單位幾乎沒有接受過社會中介機構監督，且單位有關人員多數認為其必要性有待商榷。

三是數據系統建設初具成效。各單位按照上級主管部門統一部署以及自身情況，通過自主研發或外包購買等方式依托各類系統運用信息化的技術手段促進財務監督效率。如：財政部的“行政事業單位資產管理信息系統”“新版中央部門預算管理系統”等；各系統內部統一研發使用的“網絡版財務管理系統”“固定資產管理系統”等；通過購買服務如用友的“NC財務管理系統”、北京中科普德科技有限公司研發的“預算收支內部控制系統”等。

（二）預算監管實踐中存在的問題

從調查情況來看，各單位存在預算監管無法深入到業務環節、績效評價標準較為單一、財務軟件較為落后等一些亟待解決的問題。主要表現為：

一是單位內部監督獨立性難以保障。從內部看，各單位管理體系仍屬于行政管理體系，單位領導對財會監督工作的影響較大，往往各單位財會監督獨立性取決于單位領導重視程度，這使得財會監督難以擁有嚴格意義上的獨立性。

二是財會監督專業化人才短缺。財會監督工作與一般性財會工作或其他審計、紀檢監督工作在開展形式和內容上均有很大不同，財會監督工作更需專人負責，需要具有豐富的財政、會計、財務管理等專業知識和實踐能力。從現代經濟管理理論定義看，財會監督屬于內部控制體系下的重要組成部分。但在行政事業單位中，財會監督工作通常有傳統的財會人員予以具體負責，這會導致財會監督工作開展主體與監督客體間的身份出現一定程度重合，從而導致財會監督工作的開展無法對很多具體問題予以較好反映。專業化人才短缺這一因素的影響下，很多財會監督工作更加無法及時而順利地開展。

三是財會監督反饋機制不健全。各單位所開展的財會監督工作大多缺乏規范性，存在一定程度的“應付”性質。傳統理念下，預算單位在開展財會監督工作時對系列問題需要及時發現，并及時反饋與解決。但在實際操作中，只有少部分預算單位能夠將財會監督工作同內部控制建設工作聯系起來，并將財會監督工作開展的成果與成效及時向領導層或相應部門進行反饋。正是由于預算單位內部財會監督反饋機制不健全，財會監督相關工作在開展上便會處于被割裂的狀態，其優勢與價值更是無法較好彰顯。

四是財會監督與預算監管存在一定脫節。目前我國的財政支出監督體系是根據不同財政支出方式設立的，分為部門預算監督、國庫集中支付監督、政府采購監督、轉移支付監督、專項資金監督等方面。比如，財政部門能夠清晰地看到資金流向，但資金背后的經濟業務卻難以做到有效監管。財政部門建立起了一整套針對不同資金流向的非現場監管信息系統，然而在各單位經濟業務各具特色且日趨復雜的背景下，以非現場監管為主體的財政監督體系只能在事后發揮監督作用，事前和事中監督相對缺位。特別是出現預算與執行、內控與財會監督“兩張皮”的情況，預算監管與財會監督的融合不夠。

五是信息化建設有待加強。從財會監督的內部控制方面看，各單位財務核算軟件的更新普遍滯后，雖然主要賬務處理工作通過財務軟件實施，但大部分仍以手工操作為主，信息化程度較低。另外，雖然各單位已建立了預決算、核算、資產等財務管理工作中的各個模塊的信息系統，但是多以模塊自身建設為主，模塊間銜接程度較低，不利于財務部門有效地向領導層提供決策信息。從財會監督的預算監管方面看，財政部門建立并完善了預算管理一體化系統、授權支付動態監控系統等系統支持部門預算監管、國庫集中支付監管工作，目前已取得一定成效，基本滿足預算監管需求，但以上系統主要通過事后銀行、各單位上報數據進行分析，時效性仍有提升空間。

四、結論與建議

從上述調研背景、部門預算監管內涵延伸、調查問卷分析以及實地調研發現的問題出發，建議在財會監督視角下從法律法規制度層面、監管思路、人員素質、技術支撐等方面強化部門預算監管工作。

一是進一步完善部門預算監管法律法規，嚴抓制度落實。首先，要完善預算監督法律規范本身，針對條文過于籠統、定性多定量少等問題細化有關條款，盡可能具體化標準，增加可操作性；其次，要從嚴管理，落實財務管理的主體責任。財會監督應結合單位內部控制制度的有效實施，通過對預算執行責任部門及責任人的監督，進一步強化預算的執行力，提高預算合規性。應嚴格規范行政管理行為，明確監督職責，劃清權責邊界，杜絕“一言堂”“一支筆”現象；最后，要完善財務制度懲戒機制，針對財會違法違規行為，出臺明確標準，提高違紀成本，狠抓制度落實，提高法律法規震懾力。

二是轉變預算監管工作思路，強化預算監管前置監管能力。應將預算監督由檢查式監督向服務式監督轉變、由以事后檢查為主向事前事中管理為主轉變。財政部門應主動將監督關口前移，通過事前事中的部門預算審核、授權支付資金動態監控、銀行賬戶管理、資產管理、政府采購活動等非現場監管，加強事前事中工作指引、業務培訓等，對監管案例進行分享學習，創建交流平臺，為財會人員提供業務指導，做到監管懲處與指導規范相結合。同時通過部門決算審核評估、部門預算績效考核等方式糾偏懲處，強化財會監督與部門預算監管的有效融合。預算單位應將財會監督工作前置才能充分發揮其作用。財會部門應積極參與業務調研、合同制定、業務決策等事前環節，從財務角度提出意見，做好源頭控制；財務人員應參與本單位的發展計劃制定，將業務計劃與財務計劃相結合，指導業務計劃的預算細化，制定績效目標保證預算編制的科學合理，保證預算的順利執行。

三是加強財會監督與部門預算監管的融合，強化預算單位人員的培訓力度。一方面將財會監督中的檢查、評價、反饋等工作方法融入預算監管中。當前政府會計采用了財務會計和預算會計雙線并行的核算方式，同時提供權責發生制下的財務信息和收付實現制下的預算資金信息。預算監管應結合財務信息和預算資金信息，將財務信息中反映的預算單位實際資產負債情況用于預算編制之中，有效發揮財務會計的管理作用和監督作用。另一方面，加大重點人員財務培訓力度。部門預決算編制的規范性、完整性和準確性不僅是財會人員一家之談，還和各部門負責人及單位領導息息相關。應充分重視財務人才隊伍建設，關注財務法律法規更新，及時安排相關培訓，提高財會人員專業水平，同時向部門負責人和單位領導普及基本財務知識，強化內控意識，嚴肅財經紀律，劃清財務法律紅線，為更好開展預算監管提供組織保障。

四是不斷完善財會監督的信息數據技術，為預算監管提質增效。隨著信息技術水平的不斷提高，未來財會監督面對的是物質流、價值流、信息流“三流合一”的工作場景，是對會計活動、財務活動、財政活動實施的全方位、全天候的實時在線監督，應不斷健全并完善預算管理信息系統，提高信息獲取效率，縮短監督成果反饋周期，全面提高監督工作的及時性、有效性，更好地服務財政預算管理改革。大力推進“業財融合”，利用財務共享的資源整合優勢構筑業財結合、信息透明的數據系統，實現財務記錄和業務資料共通共享及所有數據可追溯，保障信息的及時性和透明性，減少內部各單位、各部門之間的信息不對稱，實現財務與業務一體化管控。■