黃河流域保護的立法路徑分析

●李甜甜 黃 宇 劉玲偉 潘馳鑫 馬文倩

黃河作為百川之首，孕育了幾千年來賡續傳承的中華文明，是我們民族精神的重要涵養。而在新時代黃河流域衍生的民族精神更是支撐我們實現偉大復興中國夢的重要源泉。黃河流域在生態方面始終起著不可替代的作用，它在提供水源供給、蓄水調洪、緩解旱澇災害、調節流域局部氣候等方面都發揮了重要的生態功能。而近年來隨著流域問題的逐漸凸顯，國家也愈發重視黃河流域的治理與保護。推進黃河有效治理，需要國家決策與立法相結合，建立國家在黃河流域生態保護治理中擔當“高位推動”的宏觀調控角色。特別是習近平生態文明思想提出后，生態文明建設持續推進，這就要求加快黃河治理與保護，以緩解困擾人民多年的旱澇災害、水資源短缺、水生態惡化等問題，為我國流域治理提供借鑒。

一、黃河流域保護立法的必要性及意義

（一）明確黃河流域立法的必要性

1.黃河流域生態保護形勢的需要。隨著黃河流域經濟社會發展的加快，黃河流域的生態問題更加突出。首先，黃河流域面臨嚴重的水資源短缺問題，黃河流域近年來水量顯著減少，流域水資源短缺和用水需求增長之間的供需矛盾突出。追根溯源，導致水資源短缺的根本原因還是水資源總量的不足。上游為黃河的源頭，素有“中華水塔”的美稱，但近幾年上游植被覆蓋率降低，水源涵養能力下降，導致水資源總量的不足。其次黃河流域水資源的過度開發和不合理利用加劇了水資源短缺的情況。黃河流域水資源開發利用率高達80%以上，枯水年甚至高達85%以上，遠超一般流域開發利用率40%的生態警戒線，不合理的開發加劇了黃河流域水資源的緊缺，導致部分河段和支流生態流量不足，生態功能減弱。

其次，黃河流域的水污染嚴重的情況不斷加劇。水利部發布的《2019年黃河水資源公報》中指出黃河支流水污染嚴重，流域地表水功能水質達標率僅為63.3%，黃河重要城市飲用水水源水質合格率僅為26.7%，由此可見黃河流域水污染的嚴重程度。黃河水體污染區域性、結構性特征突出，嚴重污染水體水質無明顯改善。黃河上游隨著經濟社會發展，過度放牧等情況頻發，導致水體污染和水源涵養功能減弱。黃河中游流經寧夏、陜西、甘肅、內蒙古等省份，礦產資源豐富，在開發過程中產生的廢水等污染物由于地方管控不嚴，成為污染黃河的重要原因，為工業污染物的主要排放區域。下游流經河南、山東等省份，產業轉型升級有待深化，目前農業仍占較大比重，而農業生產過程中施加含有氮、磷等化學元素的肥料，導致黃河水質變差，水體富營養化，水體污染較為嚴重。并且無論是農牧業還是工業區域，其對資源的開發利用已經處于超負荷狀態，加劇了環境風險，因此協調黃河流域內資源的利用與流域經濟發展之間的關系迫在眉睫。

最后，黃河流域水生態服務功能不斷減弱。中游水土流失嚴重，水沙關系不協調，由此形成的下游地上河始終是導致黃河水患災害的根源，是治理黃河必須要牽住的“牛鼻子”；下游由于農業濕地開墾現象的增大，濕地面積減小，使得濕地調節洪量、涵養水源的功能削弱，間接導致黃河下游洪澇災害的增加，同時破壞了水鳥等動物棲息地，同時工業、農業生產產生的水污染問題頻發，導致黃河生物多樣性減少。

2.黃河治理脫節問題亟需改善。（1）地方執法部門執法不嚴，導致重復污染嚴重。現階段，我國部分區域地方執法機關存在執法不嚴的情況。對于一些污染環境的問題僅以警告等措施予以處置，不施以罰款或行政處罰，相關人員違法行為代價低，導致再犯的概率增大。并且在執法實踐中存在部分執法人員對污染黃河水域環境的行為熟視無睹，導致行政執行力大打折扣。（2）地方主管部門出現權力交錯、多頭管理的局面。目前我國的黃河治理部門主要是黃河水利委員會，下設地方各個河務局。但黃河流域面積大，涉水要素多，事項范圍廣，在日常事務處理中往往以一個部門牽頭，其他部門協同管理開展工作，管理模式粗放，管理精細化有待加強。此種情況下責任主體沒有固定的職責、權利與義務，容易導致工作缺位越位、權力交錯的局面，也容易滋生推諉責任等問題，不利于黃河治理體系和治理能力的現代化。另外對于黃河治理工作的監管有待加強，目前黃河治理沒有一個完整的監管體系，實踐中地方水行政機關仍以相互牽制為主，沒有強有力的監管體系，加劇了不當行政行為的嚴重性。（3）公眾參與意識不足，主觀能動性有待提高。公眾參與是黃河水行政管理部門提升行政水平的重要影響因素。目前來看黃河水行政管理機構與公民之間建立的聯系多在行政許可、行政處罰、行政命令方面，管理機構扮演著剛性的管理者的角色，而行政相對人則處于相對被動的地位，因此水行政管理部門在聽取民意、加強宣傳等方面存在相對疏忽，并且涉水利益主體上訪、群訪的現象逐漸增多，這就要求水行政管理機構加強與公眾之間的聯系，廣泛聽取民意，加強有效溝通，得到公眾的支持。而社會公眾是黃河治理的主體，應在黃河治理過程中發揮主觀能動性，積極投身到黃河的治理與保護當中。目前社會公眾對黃河相關法律法規的認識性不足，不了解相關制度和措施，忽視對黃河的治理，更有甚者對黃河進行污染行為，都是公眾保護意識淡薄的表現，因此應及時落實公眾參與制度。

3.黃河流域治理缺乏專門性的法律規范。首先，黃河流域治理相關法律法規有《水法》《防洪法》《水污染防治法》和《黃河水量調度條例》等，前三者綜合性法律多是對于我國整體水況進行規制和管理，大多沒有考慮到黃河流域生態保護中的特殊問題，在實際的適用過程中導致出現不匹配的情況，對黃河的針對性、可操作性和強制性不足。且這些法律多面向生態系統的局部功能進行制度設計，例如《水污染防治法》僅是面向水污染的治理，缺少水資源、水環境、水生態等其他問題的規范和管理，整體性不足。而《黃河水量調度條例》雖是為解決黃河問題設計，但著眼點在于水量調度，而不是整體的、綜合性的法律規范，因此現行黃河法律法規體系為黃河專門立法提出了迫切要求。

從國際流域立法實踐來看,多個國家通過流域立法驗證了以自然流域為單元的整體性治理路徑的成功,流域綜合專門立法為流域治理提供了制度基礎。美國進行了以《田納西流域管理局法》為指導的田納西河流域治理實踐，設立了田納西流域管理局對流域進行綜合管理，取得了良好成效。日本、德國等國家也通過流域立法統一管理流域水資源，實現流域生態、經濟與社會的和諧發展。而我國也針對長江流域的綜合治理制定了《長江保護法》，開啟了我國流域立法的新篇章，為我國黃河流域治理提供了經驗與借鑒。黃河是作為我國最難治、最復雜的河流之一，亟需一部專門、系統的法律出臺來進行綜合治理。

（二）明確黃河流域立法的意義

首先，對黃河進行流域立法，具有保障黃河生態、修護安全屏障的生態意義。處理現階段黃河問題，不僅要靠道德和治安管理規制，更要靠法律的制定和實施。通過制定黃河法，為現階段黃河治理與保護提供法律支撐和理論依據，將有效緩解黃河流域生態問題，保障流域生態環境，修復我國重要的安全屏障，從而使黃河從民生之患變成民生之福，使百姓從中獲得生活福祉。并且進行黃河流域立法對其他流域綜合治理具有非常重要的示范意義，將有效帶動我國流域治理現代化。

其次，對黃河進行流域立法，具有促進產業升級、結構轉型的經濟意義。制定黃河流域專門性、綜合性管理規范，對黃河上中下游產業發展進行因地制宜，黃河沿岸宜山則山，宜水則水，宜農則農，探索富有地域特色的經濟發展路徑，同時利用現代高新技術發展集約農業、現代農業，并提出第三產業、新興產業的發展思路與創新路徑，從而促進經濟轉型發展，同時也為流域內脫貧攻堅工作的開展提供全新思維。

第三，對黃河進行流域立法，具有響應國家發展戰略、推進全國治理的政治意義。習近平總書記指出黃河流域生態保護和高質量發展戰略是重大國家戰略，因此推進黃河治理是時代賦予當代人的光榮使命和新的歷史課題，是新時代進行“五位一體”總體布局，貫徹習近平生態文明思想的重大需要，有利于推進黃河流域保護和高質量發展進程，實現黃河治理體系與治理能力現代化。

最后，對黃河進行流域立法，具有護根鑄魂、傳承精神的文化意義。奔騰不息的黃河培育了中華民族海納百川的民族氣節，培養了華夏兒女自強不息的民族品格，涵養了中華兒女偉大創造、偉大夢想、偉大奮斗、偉大團結精神。習近平總書記在黃河生態流域保護和高質量發展座談會上要求：“要深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好黃河故事，延續歷史文脈，堅定文化自信，為實現中華民族的偉大復興的中國夢凝聚精神力量。”推進黃河文化的研究、挖掘、保護、傳承和融合，有利于講好黃河故事，推動黃河文化邁入新時代，傳承和弘揚民族精神，增強中華民族的文化自信和凝聚力。

二、黃河流域立法可行性

黃河流域立法是民心所向，是民眾一直期待著的重要工程。黃河保護立法的不健全，直接導致了我國黃河治理缺少一部統籌全局的重要指南，進而使黃河治理面臨重大問題，黃河治理不能、不好而引發的災害最終損失的還是人民群眾的生命財產安全。

黃河流域立法存在良好的政治導向、法治基礎和民眾支持。首先，黃河專門立法具有良好的政治導向。上個世紀末我國盲目追求經濟的快速發展，重開發輕保護，造成了生態的嚴重破壞，而近年來破壞環境的惡果已經逐步顯現，阻礙民生的發展。因此，黨的十八大以來國家越來越重視對環境的保護與治理，塑造生態先行的治理理念。隨著“五位一體”總體布局的逐步推進，黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略已經上升為國家重大發展戰略，是我國生態文明建設的重要著力點。黨和國家高度重視黃河的保護與治理，這就要求對黃河進行專門的流域立法，解決黃河流域內的共性與個性問題，以此保障民生，發展生態。

其次，黃河專門立法具有良好的法治基礎。隨著我國依法治國的逐步推進，我國環境立法體系與框架逐步完善。現有法律法規為黃河法提供了較好的法治基礎。《水法》《防洪法》《水污染防治法》等上位法的逐步完善為黃河立法提供了理論支撐和基本遵循。國外流域立法的實踐為黃河立法提供了先進經驗，如美國《田納西流域管理局法》通過立法解決了田納西河流域的環境問題，具有了良好的示范意義。國內《長江保護法》的制定、出臺為黃河立法提供了立法借鑒。黃河和長江是中國的兩條大河，都跨越了諸多省份，都存在一定的上下游治理不協調等問題，同時《長江保護法》是一部綜合性的水域治理法律，跟之前出臺的獨立分散的法律不同，因此更具有因地制宜的指導意義，這給黃河立法的出臺提供了重要的指引。

最后，黃河專門立法具有良好的社會支持。黃河專門立法具有良好的學術輿論氛圍，在中國知網上有關黃河立法相關的論文已經多達81篇，在1998年劉永強就已經在人民黃河上發表了《關于〈黃河法〉立法的思考》一文，這都為黃河立法工作的開展提供了理論上的指導。同時，黃河專門立法也得到了廣大民眾的支持，黃河是人民的母親河，自古以來黃河沿岸的人民都靠黃河維系生活，因此廣大群眾也極為關注黃河的治理與保護，治理黃河對于維系民族情感、加強民族凝聚力具有塑根鑄魂的本源意義。

三、關于黃河流域保護的立法建議

（一）立法框架

1.立法總則。黃河法的總則部分應立足于黃河現狀，闡述《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》的核心內涵，明確促進黃河流域生態保護和實現高質量發展兩個立法目的，闡明黃河流域的空間范圍，論及黃河保護與治理的基本原則，建立黃河保護與治理工作機制。除此之外，更為重要的是厘清相關責任主體和職責劃分。明確國務院相關部門、地方各級人民政府、黃河水利委員會、各級黃河河務局等相關主體職責，構建統一分工、相互制衡的責任體系，避免出現多頭管理、權力缺位的局面。另外，對于黃河流域范圍內的文化遺產保護、公眾宣傳教育等應該做出特別規定。

2.立法的指導思想。黃河法立法指導思想應以實現流域生態保護和高質量發展為目的，以黃河現行治理實際為指導，以生態環境保護部門的治理要求與人民需要為依托，對接國家生態環境保護戰略，從黃河流域整體性上進行把控，關注流域整體治理態勢，制定流域總體治理對策與目標。繼而再從黃河流域特殊性入手，實現因地施策精準治理，因地制宜導向發展，統籌解決水環境、水安全、水資源、水生態的系列治理難題，突破妨礙黃河沿線發展的歷史瓶頸，構建新型流域治理理念，真正落實習近平生態文明思想。

3.立法的基本原則。黃河法的立法原則，應主要包含以下方面：（1）高效協同與綜合管理原則。黃河流域的保護與治理，應立足于黃河流域的系統性、整體性，從保護與治理、高質量發展兩個基本點出發，考量黃河上中下游、干支流、南北兩岸的個性特征，以流域為整體進行綜合的治理與保護。同時也要處理好各行政單位之間、行政單位與流域管理之間的關系，避免權力交錯、職責混亂的問題，實現流域管理與行政單位管理的平衡，而不是各區域的“自治”。（2）協調共生與可持續發展原則。要實現黃河的大治理、大保護，勢必要處理好經濟、社會、生態的關系。堅持生態優先，只有生態保護與治理到位，才能實現經濟與社會的發展，最后實現經濟、生態與社會的協調共生。在生態方面，對于水沙關系、環境污染、資源利用、災難預防等方面作出規劃與治理，刨根問源，從根本解決問題；在經濟方面，要著重實現經濟的轉型升級，發展服務業、旅游業，充分利用黃河流域內的文化遺產與旅游資源，帶動經濟轉型升級；在社會方面，構建黃河保護責任體系，建立工作聯動機制，提高公眾參與的積極性。（3）因地制宜與適度利用原則。黃河上、中、下游和南、北兩岸存在較大的環境差異，因此要結合各個地區的特殊性來進行黃河流域治理，在不同地區采取不同的措施。在黃河上游著重修復生態保護屏障，建立黃河生態基底；黃河中游治理的重點應放在治理水沙關系上，緩解水土流失引起的環境問題。治理地上懸河和經濟轉型發展是治理黃河下游的重中之重。關于黃河南北兩岸，應著眼于黃河支流流經地區的特殊性以及南北兩岸的經濟發展差異，利用各地個性特征來尋求黃河南北兩岸保護和發展的平衡。（4）公眾參與原則。環境質量的好壞，直接關系到每個人的生活質量和追求幸福生活的權利。制定黃河法要貫徹公眾參與原則，對于黃河現狀及問題應多渠道、多方式廣泛宣傳，使公眾認識到黃河流域保護的重要性及急迫性，保障公民的知情權；對于黃河流域內破壞環境和擾亂生態的行為，要建立公民舉報與問責機制，實現政府與公民的有效銜接，保障公民的監督權；對于黃河立法過程中出現的問題，要及時聽取民眾的意見，拓寬公民表達意見及訴求的渠道和途徑，讓公民的意見及訴求落實到法律中，進而對環境重大決策施加影響。

4.法律運行和事后監督機制。法律的生命在于實施，法律的權威在于執行。在黃河流域立法的過程中，要考慮到黃河法的實施及事后監督的問題，以防止黃河法缺乏實踐性和執行性問題的出現。

關于法律的運行，首先要基于運行法律充分的保障。要加大黃河生態保護和高質量發展方面的財政投入，預留專項資金用于緊急事項的處理，鼓勵社會資金建立市場化運作的黃河流域生態保護補償基金，加大黃河治理技術的科技研發投入，給予法律運行充分的資金支持；其次要為黃河法律制定及運行提供司法建設保障，鼓勵專家學者、司法機關、法律服務機構為黃河法運行提供法律服務，并且建立法律運行考核評價制度，鼓勵有關單位和個人對黃河法的運行進行糾錯及建議，讓黃河法在實踐中發展；最后要建立完備的法律運行機制體系，明確有關主體的權、名、責分配，由黃河水利委員會牽頭，立法機關、行政機關、司法機關多方聯動配合，鼓勵社會團體參加到黃河法的普及與宣傳中，將具體責任落實到單位和個人，調動單位、社會團體和個人的積極性，形成人人知法、人人守法的良好氛圍。

關于法律的事后監督機制，要明確法律責任的分配。對于行政主體，要將權力關在籠子里，明確行政權缺位越位、釣魚執法等不當履職行為需承擔的法律責任；并且對于行政機關的履職，應合理引入第三方評估制度，由第三方對機關工作進行評價、監督，提高行政機關的履職質量。對于單位和個人，要明確非法捕撈、非法航行、非法水域養殖等破壞流域水生態的行為要承擔的法律責任；除此之外，對于污染流域生態環境的行為要做出嚴格規定。對于要承擔的法律責任，應按輕重分別承擔民事責任、行政責任，構成犯罪的，要追究其刑事責任。

（二）黃河流域立法的創新性建議

1.利用“互聯網+”發展模式，創新宣傳教育形式，提高公眾參與意識。在關于黃河流域有關的宣傳教育方面，在中央政府層面，國務院有關部門可以發揮統領作用，制定相關的宣傳政策。重視基層信息傳播的廣度和深度，鼓勵基層政府及有關水利部門革新傳統宣傳模式，在宣傳教育過程中利用互聯網+模式，充分發揮新媒體的優勢，讓更多的人認識黃河、走近黃河。同時注重提高宣傳內容的質量，通過文章、視頻以及有關紀錄片的形式開展環境現狀、生態保護、水資源利用、黃河文化的宣傳，并利用宣傳平臺對違法行為進行輿論監督。

針對現在黃河治理過程中公眾參與度不足的問題，國家可以制定相關的政策定期開展黃河實地參觀活動，鼓勵公民及有關單位參與到黃河流域生態保護修復、防澇抗旱、文化傳承等各項活動中。對于在相關活動中有突出貢獻的單位和個人當地政府可集中進行表彰，充分發揮模范的帶動作用，并對相關事跡進行宣傳，鼓勵社會公眾更多地參與到其中。

2.建立激勵機制，采用多種形式傳承黃河文化。為進一步推動黃河文化的傳承，在文化傳承載體建設上，國家可以多部門統籌建立黃河國家文化公園、風景區、博物館以及教育基地等，在實現載體聯動傳承的同時進行創新，探索人民大眾更加喜聞樂見的載體形式。同時可以依托已經存在的相關水利水電工程設施建立風景區，學習我國其他相關生態與文旅結合發展的優秀范例（例如三峽工程和三峽景區的結合發展），打造黃河文化的標志性符號。除了文化載體建設還應該進行相關文藝創作，用黃河文化相關作品結合宣傳，讓黃河生態文化傳承生生不息。國家文化發展有關部門可以鼓勵公民及有關組織進行有關黃河的文藝作品創作，展現黃河流域的風土人情、歷史文化、發展成就等多元要素，再輔之互聯網新媒體平臺、微信公眾號、視頻號、電視網絡等將文藝作品進行全國范圍內的宣傳，真正達到文化深入民心，黃河文化一脈相承的效果。

四、結語

黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的提出，為黃河流域的生態保護和社會經濟發展提供了根本遵循。制定黃河法對于黃河流域治理和推動我國生態環境保護具有非常重要的意義。梳理黃河流域問題，對于黃河源區生態基底脆弱，中游水沙關系不協調，下游水資源缺乏的問題進行個性分析與治理，對公眾參與、流域產業轉型等整體性問題進行把控和解決。針對這些問題，亟需黃河法的出臺為黃河流域治理提供理論遵循。黃河必將開啟大江大河的“大治時代”，譜寫生態文明建設新篇章。