支付體系監管的國際經驗及啟示

高 爽 張文暢

（中國人民銀行長春中心支行，吉林 長春 130000）

一、我國支付體系發展及監管現狀

支付是指收、付款人之間轉移貨幣資金的過程。支付體系是指處理經濟社會活動產生的眾多支付業務流的專門機制，其主要包括支付服務市場主體、支付工具、賬戶、支付系統和管理規定等，這些組成部分相互聯系、相輔相成。而支付體系監管則是一種旨在促進支付體系安全高效運轉并能防范支付風險的公共政策行為。因此，對支付體系進行監管至關重要、不可或缺。

目前，我國支付市場主體不斷豐富，初步建立了以人民銀行為核心，銀行機構為主體、特許清算機構和支付機構為補充的多層次支付服務組織體系。支付工具也逐漸多樣化，形成了以銀行卡、票據為主體，移動支付、網上支付等新興支付方式為發展方向的非現金支付工具體系。同時，支付系統日益多元化，形成了以人民銀行建設的現代化支付系統為核心，銀行機構行內業務系統為基礎，其他服務組織支付清算系統為補充的支付清算網絡體系。

在我國，中國人民銀行負責統籌國家支付體系建設并實施監督管理，會同有關部門制定支付結算業務規則，保障全國支付、清算系統的安全穩定高效運行。一直以來，人民銀行積極履行支付體系監管職責，始終將“安全和效率”作為支付行業的發展主線和監管目標，順應不同時期支付體系的發展特點，適時調整監管思路，大力提高監管有效性，努力維護市場秩序，推動我國支付體系監管步入新階段。

二、我國支付體系監管存在的問題

（一）支付體系的法律基礎尚不夯實

目前，我國關于支付體系管理的立法層級較低，除《票據法》等個別規定是以法律形式頒布，其他多為部門規章和規范性文件，缺少高層次法律法規的支持。另外，現有的支付體系管理規定更多體現為業務規范、業務流程、業務操作等內容的具體規定上，操作性較強，但卻各自獨立，較為分散，尚未將其中普適性的管理要求和原則、規則上升為支付結算領域的基本性、統領性制度安排，不利于支付體系發展和監管的頂層設計，難以更好地駕馭和前瞻性地指導支付體系發展與監管工作。

（二）多頭監管多和協同監管少現象仍存在

目前，我國分業監管模式在一定程度上造成了監管機構職能交叉和職能空白現象。一是存在監管重疊，《中國人民銀行法》明確了人民銀行對我國支付體系實施監督管理的職責，但涉及到具體業務時，人民銀行仍需會同有關金融監管部門制定相關業務規則。如對銀行卡的監管，人民銀行和銀保監局都出臺了相應的管理規定，造成一個業務的監管被分割成兩部分，降低了監管效率。二是個別領域存在監管空白，例如當前僅對銀行卡清算機構規定了相應的市場準入管理制度，其他清算組織雖也是經人民銀行批準設立的，但缺乏配套準入管理制度。此外，缺少對重要支付基礎設施的判斷標準，不利于雙向開放環境下支付體系監管的國際協調與對話。

（三）支付體系監管有效性不足

近年來，隨著新興技術在支付領域的應用，各種創新的支付服務和產品層出不窮，這極大改變了傳統支付渠道和場景，但也相應地增加了監管難度，監管部門為了有效防范支付領域的風險，嚴格執行制度的各項要求，較少實行著眼于業務本質的穿透性管理，易形成“重形式、輕實質”的情況。比如對支付機構的許可續展和退出環節，更多關注申報材料形式要件的完備性和合規性。另外，有些監管依據存在不匹配現象。目前我國對銀行機構的監管主要依據《商業銀行法》及配套制度，對支付機構的監管主要依據《非金融機構支付服務管理辦法》等部門規章，二者都開展支付結算業務，但其監管標準不一致，易造成不公平競爭問題。

三、國外支付體系監管概況及經驗

（一）國外支付體系監管概況

1.美國

美國在支付體系監管機制方面，采用聯邦與州兩級監管。在聯邦政府層面，根據《多德-弗蘭克法案》，由美聯儲、財政部及其他重要金融監管機構組成金融穩定監測委員會，負責美國金融系統性風險的防控和各監管主體的溝通協商；美聯儲履行美國中央銀行職責，有權制定支付結算監管的相關規定，對系統重要性的金融市場基礎設施進行宏觀審慎，同時在緊急情況下可以對支付體系進行全面監管。在州層面，各州的金融監管部門根據相關監管實施細則，對州內支付服務組織的支付結算行為進行監管。

美國于金融危機后并未實施歐洲和日本的單一金融機構實踐，而是繼續實行金融體系多頭監管格局。但為了加強宏觀審慎監管，防范系統性風險，美國出臺了《多德-弗蘭克法案》，該法案強化了美聯儲在支付結算體系中的核心監管地位和作用，細化了主要監管主體之間的協調機制，包括針對系統重要性支付基礎設施及相關活動，其直接監管部門必須與美聯儲和金融穩定監測委員會協商制定風險管理標準相關規定。

2.英國

英國于2008年金融危機后，對財政部、英格蘭銀行和金融服務局三方監管體制進行了根本改革，形成了以英格蘭銀行和金融行為局（FCA）為主的“準雙峰”監管模式。英格蘭銀行作為英國的中央銀行，被全面授予宏觀和微觀審慎監管職權，還有對支付系統、證券結算系統的監管職權，英格蘭銀行還可以具體出臺支付體系監管行為規范，對具有系統重要性的支付結算機構直接進行審慎監管等職能。財政部有權指導英格蘭銀行的支付體系監管行為，以確保其達到歐盟或國際標準。審慎監管局（PRA）作為英格蘭銀行的下屬單位，其主要職責是對銀行、住房抵押貸款互助會、信用合作社、保險機構和主要的投資銀行等金融機構進行審慎監管。FCA主要負責審慎監管局監管范圍之外的金融機構的審慎監管。支付體系監管局是金融行為局的附屬機構，主要負責監管指定的8個支付系統。

在監管協調方面，對于既提供交易所服務又提供中央對手方清算服務的機構，同時受到英格蘭銀行和金融行為局的雙重監管，其中屬于清算所的業務由英格蘭銀行監管，屬于交易所開展的業務則由金融行為局監管。

3.新加坡

在新加坡，金融管理局（MAS）是支付體系的監管主體，負責制定和實施與支付相關的監管政策。2006年以前，MAS對支付體系的監管依據較為分散，隨著新加坡支付行業不斷發展，傳統的監管框架已滯后于市場發展，在經歷了一系列起草、修改和完善的過程后，MAS于2006年頒布了《支付體系監督法》，為其監管支付體系提供了統一的基礎。又隨著新興支付工具和業務模式的快速發展，MAS從2016年開始著手對現有監管框架進行調整，最終于2020年1月28日宣布新《支付服務法案》正式生效。新的《支付服務法案》進一步整合了《支付體系監督法》和《貨幣兌換與匯款業務法》的相關規定，擴展了支付業務監管范圍，同時鼓勵支付服務和金融科技的創新和發展。

新的《支付服務法案》將支付進行了分類，一類是支付服務商，主要提供收單、匯款、賬戶發行等服務，另一類是支付系統，促進參與者之間的資金轉移。該法案還規定了兩套平行監管制度，一套是“指定制度”，主要針對直接由金管局指定的維持經濟穩定的大型支付系統，另一套是“許可制度”，其中共設三種許可：貨幣兌換許可、標準支付機構許可和大型支付機構許可，設置的主要目的是為了靈活適應市場變化。

（二）國際經驗借鑒

不同國家和地區因經濟發展水平、法律基礎、支付偏好等因素差異，形成了不同的支付體系監管框架，但有共同趨勢。

一是法律制度建設較完善。完善的法律制度建設能為一國支付體系健康發展保駕護航，是相關監管部門依法履行職責的重要保障。美國、英國和新加坡都能順應支付市場變化及時出臺相應法律制度，明確監管主體之間的職責范圍。如美國作為2008年金融危機的發源地，于危機發生后及時總結經驗教訓，出臺了《多德-弗蘭克法案》，對現有的金融監管體系進行了一系列調整和補充，明確了各監管機構的職能、監管范圍以及監管爭議的處理程序等，為維護美國金融穩定起到了重要作用。新加坡為了更好地支持支付領域創新發展，對之前的監管制度進行了合并，出臺了新的《支付服務法案》，完善了新加坡支付服務監管依據。

二是注重宏觀審慎監管。后危機時代，為更有效地防范系統性風險，維護金融穩定，各國著力構建以宏觀審慎監管為核心的金融監管理念，全面完善金融市場基礎設施建設和管理。支付體系作為金融市場基礎設施的重要組成部分，支付體系監管作為建立宏觀審慎管理框架的重要內容，各國都從修訂立法條例入手，完善相關監管依據。例如美國依據《多德-弗蘭克法案》，新設金融穩定監測委員會作為宏觀審慎監管機構，以此來加強對系統性風險的識別和管理，以期維護市場穩定發展。

三是注重強化中央銀行監管職能。縱觀美國、英國和新加坡的經驗，其都是通過法律規定等手段不斷強化中央銀行在各國支付體系監管中的主導地位，建立中央銀行與其他監管機構的合作關系。

四、完善我國支付體系監管的建議措施

（一）大力推進法規制度建設，夯實監管基礎

一是根據支付業務發展實際，著力提升一些現有規定的法律層級，完善市場競爭的公平制度基礎，更好的促進業務發展。二是以同業務監管為原則，建立統一監管標準，增加支付監管法規制度的權威性，維護公平的市場競爭環境。三是以夯實監管基礎為目標，加快推動支付體系的基礎性立法工作，提升制度設計的統一性、前瞻性和包容性，做好支付結算體系相關制度的銜接，著力解決長期困擾支付體系法律建設的難點、痛點問題。

（二）集中監管職能，堅持人民銀行對支付體系的統籌監管

一是繼續強化人民銀行在支付體系監管中的核心地位，建議通過法律的形式明確賦予人民銀行全面監督并維護支付體系安全穩定運行，建立健全支付體系監督管理機制的職責，并由人民銀行主導制訂支付體系監管政策和支付體系發展規劃。二是借鑒國際相關經驗，在金融穩定發展委員會統一領導框架下，成立人民銀行牽頭的支付結算委員會，作為支付體系監管的總協調者，防范支付風險跨市場、跨系統傳遞，實現支付體系安全、穩定、高效運行的目標。

（三）優化監管機制，提高監管有效性

一方面，結合支付市場新情況、新形勢，進一步優化“政府監管、行業自律、社會監督、公司治理”的監管模式，調動各方積極性，形成支付體系監督合力，整治市場亂象，有效防范支付業務風險。另一方面，探索建立全面風險管理框架。將支付體系涉及的相關組織機構、業務、制度全面納入風險評估及監測管理范圍，利用可靠的風險評估方法，準確測量各支付服務組織面臨的風險敞口，并評估宏觀經濟和金融市場波動對其造成的影響，根據支付業務規模、備付金規模和風險權重等因素對銀行機構、支付機構等進行分類監管。