部門預算績效管理的問題及對策研究

■/ 張 藝

一、引言

預算績效管理理念始于二十世紀中期，發端于英、美等西方國家，二十世紀末、二十一世紀初進入中國。在起步階段，首先對中國預算績效管理工作做出貢獻的是財政學界、管理學界的專家、學者。他們在把國際公共財政領域最前沿、最新管理理念引入的同時，也對相關理論以及如何推廣應用進行了諸多有益探討。預算績效管理早期應用階段呈現出的特點是績效評價內容還僅僅局限在項目支出范疇內，以一般公共預算內的項目支出為支點開始起步。

2003 年，十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，并確立財政預算改革的核心內容為“建立預算績效評價體系”。2015 年開始實施的《預算法》首次在法律層面奠定了基礎，加速預算體制轉型，使預算體制逐步由傳統預算變為績效預算。

習近平總書記在黨的十九大報告中強調:“加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系?！?018 年，國務院發布實施了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，意見中提出要構建“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理體系，用時3-5 年，實現預算和績效管理的同步。預算績效管理體系建設從此有了大幅進展，過去以財政支出為主要評價內容，而現在則變革為全面預算績效管理。

二、管理部門預算績效的現存問題

世紀之初，中央本級財政以及部分省市逐步推動預算績效管理工作的進程，財政部門從項目支出效益評價起步，并且逐步向轉移支付支出以及其他支出資金拓展。自從2018 年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布實施以來，距今已有五年，在財政部以及各級財政、財務主管部門的有力推動下，預算績效管理工作正在由過去的財政支出績效評價向全面績效管理轉變。部門預算績效管理工作作為預算績效管理整體工作的子系統，在不同時期相應都得以開展，但無論從形式到程度都不足。一些部門按照要求已經成立了相應的工作機構，制定了本部門“預算績效管理辦法”。但具體實踐中，目前也存在重視程度不同，開展情況不一等諸多問題。縱向看，中央財政范圍內的部門實施情況要好于地方部門。橫向看，經濟較發達省份、一線城市情況要好于偏遠地區。

（一）缺乏完善的管理制度

現行預算績效管理工作體制中，尚缺乏針對預算績效管理完善的法律體系?，F有制度缺少具體內容，并且相對分散。由于預算績效管理正在起步階段，如果想獲得更高的推動效率，必須要出臺強有力的制度。目前，部門預算績效管理辦法尚未普及到全國層面，一些地方出臺的部門預算績效管理辦法也是原則性內容多，規程性、技術性標準少。按照這些辦法工作，指導性差，實際效果不佳。如果這種狀況不能盡快改變，僅憑借行政力量推動預算績效管理工作的改革，不可避免地會發生績效目標設置不夠科學、運行不均衡的客觀問題。

（二）評價體系不完善

在某些發達國家，其預算績效評價經過逐年建構，已經基本形成了完整的體系，體系中各部分呈現互相支撐，交叉縱橫的狀態，能夠有效地涵蓋各部門的、中央和地方的預算績效評價指標。但中國在建設預算績效數據庫系統方面由于經驗不足，導致缺乏嚴密性，呈現的預算績效評價指標體系并不完善，目前各項指標仍處于分散狀態，難以滿足不同層級、不同行業的綜合要求。部門之間的差異性又使評價體系的建立難度大大增加。如果能單獨對政府各部門所負責管理的政策、項目預算資金進行預算績效管理，則因為部門預算績效管理的同質性較強，一旦確定了預算績效指標體系，就能較為順利地實施預算績效管理，并進行考核評價。但各類事業單位行業不同，屬性不一，單位間差異巨大。同時，由于數據、經驗積累不夠，對各個行業設置什么樣的績效指標，怎樣設置績效指標都極具挑戰性，績效管理難度較大。

（三）內生動力和實際工作經驗不足，績效評價結果應用范圍有限

績效管理理論性強，對實踐要求高。相關人員不但要具備績效管理的理論知識，掌握績效管理的技術方法，同時還要熟悉本單位的主要工作內容。做好這些工作專業知識和經驗積累同等重要。從前期實踐看，從中央到部分省市，由政府財政部門主導的以部門項目支出為評價內容的預算績效管理工作有不同程度的開展，但普遍程度較差。目前從全國總體情況來看，前期工作開展好，經驗積累較為豐富的地區占比不高，大部分地方政府部門的預算績效管理工作才剛剛開始起步，各個部門普通經驗不足，同時也缺少工作所需的符合型技術人才。此類情況在省級以下部門表現尤為突出，這些部門當前的主要工作還處于建立工作標準和體系，推動工作開展階段。因此，隨之而來的是，一方面預算績效評價結果還不夠全面、客觀，還不具有權威性；另一方面評價結果基本還未得到應用。為此，“結果導向”的作用尚未顯現。

三、加強部門預算績效管理的對策

（一）持續改善部門預算績效管理的外部環境

1.大力促進預算績效管理法律體系建設。不難發現，當前部門預算績效管理影響工作全面有效開展的較為突出的問題就是現存法律體系建設不完善，而解決預算績效管理疏漏的行之有效的方法之一就是加強建設預算績效管理法律體系。有法可依，財政預算績效管理工作才能有序開展。完善的制度加上法律的保障才有可能合理有效地提高預算績效評價工作的實際效果，才有可能合理管控預算，提高對其的統一約束。預算績效管理法律體系建設應該以開展績效管理工作的目的為中心，隨著預算績效管理工作開展中的反饋和總結不斷進行補充和完善，從而得到更完善高效的法律體系，約束預算績效管理工作。得到有效的績效評價結果，并在完善的法律保障下財政才能更有效地推進預算績效管理工作向縱深發展。

2.建立完善的財政績效評價體系。前期實踐證明，如果想建立起一套新的財政績效評價指標體系，并使其符合中國國情與行業特點，必須把能想到的與部門預算績效評價有關的共性指標與個性指標通盤納入其中，這樣才能使部門的績效與預算評價體系合二為一，變成一個整體，促進部門預算績效管理效率的提升，包括項目的產出指標如數量、質量、時效和成本等以及效益指標和服務對象滿意度等內容。要區分部門自評指標體系和財政評價指標體系。指標體系的建設不能一蹴而就，要靠長期不斷實踐積累?？梢灶A見，在未來很長一段時間內，各級財政部門包括各級政府組成部門及所屬事業單位都會將建設預算績效評價體系視作一項長期而復雜的工作任務。

3.強調公眾的投入和支持。部門預算方式的改革為財政資金使用者和財政資金服務群體，同時，獲得單位業務部門與相關業務往來單位的支持，對于預算績效管理的開展也是十分必要的。實際工作中發現，編制績效目標時，由于實際參與人員較少，績效編制的專業性和特殊性會導致預算績效管理指標與實際工作的不匹配。為提升部門預算績效管理的工作效率，需要進一步提升公眾參與度和支持度。預算績效管理工作一旦有成效就要展現出來，吸引公眾的積極參與，從而使績效改革更加可信，增強預算績效關注度，吸納真實數據，為預算績效管理改革提供切實保障，也能提升政府預算的透明度，從而提升政府部門的公信力。

4.善用信息化工具，做好預算績效管理工作。合理運用信息化技術也是部門預算績效管理中不可或缺的一環。在預算績效管理工作中加強信息化建設，才能保證預算績效管理高水平運行。相關政府主管部門要組織開展部門預算績效評價指標庫建設工作，在開展部門預算績效管理工作時，為其提供指標支撐。同時，部門也要更積極主動地加強信息化理念，采用先進技術，提升預算績效管理工作的信息化建設，收集相關數據，整合、分析各類數據，包括預算支出數據、預算績效結果等內容，通過信息技術手段大幅度減少績效管理工作量，解決人工難以完成的復雜計算問題。在資料方面，也要及時更新，隨時補充，從而準確、完善地提供有關績效的各項信息，切實服務于部門預算績效管理工作，最終全面提升績效評價工作水平。同時，信息技術也為預算績效公開提供便利和可能。

5.為績效管理體系明確公共價值導向。對于績效管理工作來講，首先要明確其公共價值導向，才能為政府部門預算績效管理體系建設提供原則性依據，從而引導預算績效管理體系目標建設。財政理論界認為，預算績效管理工作的本源目標和最終目標都是公共價值，如果績效管理不以公共價值為導向，則會陷入誤區。這個具體化的價值導向，充分反應了中國政治體制特征，在行政體制改革的思想指引下，立足于科學發展觀念，加強對政治體制特征的分析。為了優化預算績效管理體系，探索更有效的管理辦法，開展對相關公務員和領導干部的績效管理者考核評價并公開考核評價結果都是現今可行的舉措，從而達到確定績效管理體系發展方向、明確其價值導向，展現政府財政預算及地方政府整體的績效管理有效評價的目的。通過明確公共價值導向，提升財政運行效率，全面、系統地評估財政運行效率，預算績效管理工作才能夠做到克服時堅，深化改革和探索。

（二）增強部門預算績效管理的自覺性

1.認真組織，大力推進。黨中央、國務院對實施預算績效管理工作已經做出全面、系統的安排，提出明確、可行要求。接下來工作開展的好壞，很大程度取決于各級財政、財務等管理部門的組織和推動。要有切實可行的行動計劃，要按步驟穩步推進。財政部門要組織開展預算績效管理實施情況專項檢查，審計機構在常規審計項目中增加審計內容，同時開展專項審計。

2.壓實責任。預算績效管理實施效果的責任既要通過適當的方式壓實到具體單位和部門，也要通過適當的制度設計壓實到具體責任人身上。責任落實的越具體、越明確工作就越有效。前期工作可以考慮與單位的榮譽等相聯系，與個人的經濟利益相掛鉤。長期可以作為干部使用和單位資金撥付的依據。預算績效管理工作是部門的一項整體工作，一定要有部門高層主持才能有效實施。如果簡單的將工作交給部門財務機構，那么一定不會收到預期的效果，達到預期的目標。

3.用好利益手段。盡快全面開展對部門整體預算績效評價工作，積極落實結果導向的思路。整體績效突出的部門，要在資源配置上給予優先考量，在資金安排上給與足夠傾斜，真正實現獎優罰劣，起到示范拉動、警示懲戒作用。同時收到資源向管理傾斜，向效率、效益傾斜效果，達到優化資源配置目的。

4.增加自主權。鑒于一些部門工作成果不易量化，難于考核的實際，在實行預算績效管理過程中，應當賦予部門更多的財政資金分配、使用自主權。要實行零基預算與總量控制相結合的新型預算管理模式。各級財政部門重點考核部門整體績效，強調結果導向下的權責統一，將預算管理方式從高度控制轉變為授權問責。通過關口上移，權責下放的方式，在化解績效管理難點的同時提高預算實施單位績效管理的積極性。

（三）解決好技術環節的問題

1.循序漸進，先易后難。預算績效管理是生面孔、新課題。部門層級不同，性質各異，特別是一些公益性事業單位工作內容、工作結果差異巨大。一些部門的工作成果難以量化，績效目標設定難度大。為此，要本著循序漸進的原則，選擇一些業務內容相對簡單的部門以及部門內部工作成果更易描述、績效更易考核的項目把績效管理工作先開展起來，積累經驗，培養意識，訓練人員，逐步全面推開預算績效管理工作。

2.制定標準，分類指導。中央與地方，行政與事業單位差異雖然較大，但仍有相同的一面。要以同質性為主線，盡可能地建立分領域、分行業、分層次的成本績效目標和指標，設立規范化的評價標準，逐步形成涵蓋各項支出的績效評價指標體系。對于無法建立統一標準的行業、領域，要出臺原則性的指導意見，保證從中央到地方預算績效管理工作能夠在高水平開展。

3.完善制度，加強培訓。好的制度是約束，也是行動指南，完善的制度體系是工作長期穩定的可靠保證。聚專家學者和各行業從業代表集體智慧，積極探索，不斷完善，在預算績效管理開局階段，建立一套較為完備的制度體系是必修的功課?？冃Ч芾砝碚撔詮姡瑢嵺`要求高，應當加強專業人才培訓和配備，強化專業人才隊伍建設，明確人員編制和崗位職責。要通過制度約束、問責等辦法，提高部門各級領導特別是主要負責人對績效管理的重視程度，自覺培養績效思維，樹立績效觀。