京津冀地區高霧霾污染產業與經濟協調發展的公共服務政策發展演進研究

周景坤，陳祎然，丁夢嬌

（河北經貿大學 公共管理學院，河北 石家莊 050061）

當前，中國經濟已從追求高速度的增長邁向追求有質量的、有效益的增長，工業增長已向綠色發展模式轉型。而京津冀地區集聚了一些高污染產業，向空氣中排放有害氣體，導致霧霾污染嚴重，影響區域經濟的可持續發展。高霧霾污染產業與經濟協調發展是經濟的科學增長和大氣環境質量逐步改善的協調聯動，公共服務政策的完善能幫助這些產業清潔生產，降低污染排放，實現產業的高質量發展，促進經濟的可持續發展。但目前京津冀地區高霧霾污染產業與經濟協調發展的公共服務政策體系不健全，存在著各地區公共服務政策不一致、缺乏系統性和針對性等問題，公共服務政策實施效果不理想，產業升級轉型效率較低。因此，文章力求對京津冀地區高霧霾污染產業與經濟協調發展的公共服務政策發展演進過程進行較為系統的分析，找出存在的問題，提出針對的改進建議，以期為實現京津冀地區高霧霾污染產業與經濟的協調發展提供幫助。

一、產業與經濟協調發展概念

產業與經濟協調發展的概念不同學者的理解有所不同。劉玥等認為，資源產業與地方經濟協調發展是指資源產業與地方經濟存在共同利益驅動，高效利用經濟資源和要素，打造取長補短的產業發展模式①。Martin指出，石油產業與經濟協調發展時油氣企業與政府達成共同利益，達成的共同目標，滿足資源地區在發展方面的需求，履行社會義務，驅動企業可持續發展②。張梅清基于共生理論認為，物流產業與經濟協調發展是指物流產業與經濟互惠互利，合作共享中實現優化和發展，實現對稱性共生③。包劍飛認為，旅游產業與區域經濟的協調發展是產業與經濟良性互動，相互促進，旅游產業能夠促進經濟有質量的發展，經濟發展為旅游產業的發展提供保障，二者實現良好的動態關聯性④。梁威等、謝國根認為，戰略新興產業與經濟的協調發展是兩個系統之間的相互影響，新興的產業促進傳統產業的升級，提高經濟發展的活力；而經濟的發展為新興產業的發展提供資源，即在系統內部各個環節相互作用實現良性發展，同時系統間又能夠實現多環節多層次的相互影響⑤⑥。

綜合上述觀點，文章將高霧霾污染產業與經濟協調發展定義為在大氣環境的約束下，高霧霾污染產業系統與經濟系統各要素、各環節之間的相互協作配合，形成系統間良性循環發展，經濟的科學增長和大氣環境質量逐步改善的協調聯動。高霧霾污染產業清潔生產、轉型升級等方面的優化促進經濟的高質量發展，而經濟發展方式又進一步影響產業結構。二者相互配合協調，相互發展，實現京津冀地區整體經濟綠色低碳循環發展。

二、高霧霾污染產業與經濟協調發展的公共服務政策供給演進過程

京津冀地區高霧霾污染產業與經濟協調發展的公共服務政策供給演進過程可以分為萌芽、起步、發展和完善四個階段，每個階段都有主要的政策內容。

（一）萌芽階段

公共服務政策的萌芽階段是1978年至1992年，公共服務的概念引入到國內，開始對高霧霾污染產業進行環境評價，通過監測、制定規定等手段，規范廢氣的排放、能源消耗等問題。此階段的主要特征有：一是開始關注高霧霾污染產業監管問題。三省市開始認識到環境保護和經濟發展的沖突問題，對污染企業進行監管。北京市建立節能環保中心，承擔節能環保綜合性工作；天津市成立了環境影響評價中心，是中國最早開始進行環評工作的單位，對化工石化、冶金機電等項目進行環境影響力的有效評價。河北省開始將原材料的消耗納入計劃大綱，建立和完善原材料消耗指標統計計劃體系。二是開始利用規章制度限制污染產業發展。石油化工、鋼鐵等廢氣隨意排放現象明顯，三省市開始利用規章來對高霧霾污染產業的行為進行規范。如天津市、河北省的《天津市進一步治理和控制煙塵污染的工作安排》《河北省爐窯煙塵污染防治管理辦法》等文件要求劃分城市的煙塵控制區域，控制爐窯等排放煙氣的排放標準，控制煙塵排放，轉變燃料結構，推廣使用燒型煤。三是開始出臺淘汰小污染企業政策。20世紀90年代地區形成復合型的大氣污染，這個時期各機構職能開始明晰，開始對高霧霾產業治理進行規劃，初步涉及污染企業的淘汰。特別是北京市制定了《北京市關于對本市重點骨干工業企業分類排隊及實施傾斜政策的意見》開始對工業企業進行分類管理，將優先的資源用來支持重點企業，這種分類支持的政策，能夠有針對性地進行發展，避免小鋼鐵廠等得到國家政策的支持，能夠有效地淘汰小污染企業。

（二）起步階段

公共服務政策起步階段是1993年至2003年，公共政策主要以中央統一制定的政策為主導，地方進行補充，設置高霧霾污染產業進入門檻，實施排污許可證，明確調整高霧霾污染產業結構方向。此階段的主要特征有：一是大氣防治的執法力度有所加強。《天津市節能監督檢測管理辦法》《河北省污染源在線監控實施方案》等政策頒布，開始打擊小化工廠等嚴重污染環境的企業，加大了大氣環境保護的執法力度，規范執法行為和程序，嚴厲打擊破壞大氣環境的問題。同時嚴禁生產和銷售在淘汰目錄上列出的設備，采取關停小火電機組或者改造老舊機組，促進機組改造項目，幫助進行技術的升級等措施。二是提高產業進入門檻。1999年北京市和天津市開始對煤炭行業的準入資格進行審查，《北京市煤炭經營許可證管理辦法》《天津市煤炭經營資格證書管理辦法》的發布提高了行業的準入和經營門檻，提升煤炭化石能源價格，產業的用能成本上升，能夠有效減少煤炭能源的使用。同時北京市發布《關于進一步加強環境保護工作的決定》，開始實行排污許可證制度，對以燃燒煤炭為主的鍋爐廢氣排放量作出嚴格的規定，更好地管理和監督檢查高霧霾污染產業的排放問題。三是開始調整產業結構方向（產業結構）。北京市率先進行高霧霾污染產業調整，制定《北京工業布局調整規劃》，開始調整污染產業布局，引進高新技術產業對企業的生產和排污設備進行綠色化改造，帶動實現整個產業的優化。津冀兩市《河北省會關于加強環境保護工作的決定》《天津市大氣污染防治條例》明確要求污染企業使用清潔能源和原材料，積極吸納先進的技術和設備，提高能源利用率，降低污染的排放，實現產業向集約型的轉變。

（三）發展階段

公共服務政策發展階段為2004年至2012年。公共服務政策的關注度和討論度增多，呈現出多樣性、區域性、綠色化、清潔化的特點，在線監測建設，主要以監測SO2為主，引導產業進行轉型升級，以適應可持續發展的要求。此階段的主要特征有：一是公共服務政策轉變發展方針，以可持續發展為導向。《天津市資源節約綜合利用與清潔生產工作要點》《河北省人民政府關于加快發展循環經濟的實施意見》等文件明確規定要推動產業綠色生產技術的應用，為循環化的產業園區的建設提供政策保障服務。如規范清潔化的生產審核工作，制定廢氣排放限值的強制標準，打造綠色循環的產業基地，形成健康的產業鏈體系，加強節能評估中介服務機構的管理，繼續強化對高霧霾污染的監測。二是高霧霾污染產業發展規劃日益完善。三省市經濟適應科學發展觀的要求，實現集約化的產業發展，在公共服務領域開始制定發展規劃，為高霧霾污染產業的發展指出了道路。在制定總體計劃的基礎上，針對石化、水泥、鋼鐵制定了一系列專項規劃，頒布《北京市開發區生態工業園建設的意見》《河北省水泥工業發展指導意見》《河北省鋼鐵工業發展指導意見》《天津市關于做好化工生產企業布局和規劃的工作方案》等政策，為實現集約化生產，做好關停相關小污染企業管理工作，制定加快優化產業布局、淘汰落后的生產技術與工藝、積極引導產業對外合作等公共服務政策。三是加強區域協調程度。隨著霧霾污染問題愈發凸顯，國家重視區域的合作，《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》文件特別指出加強區域內各個領域的合作，加強監測預警，污染防治等方面的協調。三地在制定政策中更加強調都涉及區域大氣污染的共同治理，加快降低污染物的排放。四是加大在線監測建設力度。三省市為了完成降低有害廢氣的排放量以及火電等重污染行業的在線監測項目的建設任務，出臺了《加強北京市加強能源統計監測工作實施意見》《河北省環境監測質量管理實施細則》等節能監測、能源監測、煙氣監測的在線監測政策，偷排現象和不啟動脫硫設備的現象減少，產業完成脫硫的環保大改造，環保設備得以開始正常運行。但是企業為了保障排放的煙氣符合在線監測標準，大量企業拆除煙氣再加熱系統，轉而采用排放低溫濕煙氣的設備，排出包含非溶解物的水汽，在空氣中經過脫水之后將會產生大量細顆粒物，在空氣中長時間不沉降，導致后來京津冀地區霧霾污染的突然爆發。

（四）完善階段

公共服務政策完善階段主要是指2013年及以后，中國經濟轉向有質量的經濟發展。建立綠色低碳發展的經濟體系，對高霧霾污染產業監管趨向嚴格化。設置超低排放標準，制定和完善落后產能淘汰的配套政策，區域合作范圍擴大，幫助實現整個經濟的綠色循環發展。此階段的主要特征有：一是產業監管趨向嚴格化。《天津排污許可制全面支撐打好污染防治攻堅戰實施方案》《天津市關于進一步加強國家重點監控企業污染源監督性監測管理》《河北省關于進一步規范火力發電企業排污許可管理工作的通知》等加強、健全排污許可證的相關程序，對鋼鐵等重點行業的許可證發放做了詳細的規定，覆蓋污染全領域，嚴格展開監督執法，實現了一體化管理。2013年發布了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》明確了區域有害性廢氣的污染綜合治理，執行更加有針對性地控制有害廢氣的排放量、控制煤炭的消費量等區域政策。三地還制定了《京津冀檢驗檢測認證監管區域合作行動計劃》提出加強高霧霾污染產業監管監測力度，京津冀地區對重污染行業開展專項檢查、加大處罰力度，推動重污染行業污染物達標。二是提出超低排放限值政策。京津冀地區《在秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動》中設置了產業的廢氣超低排放限值，彌補拆除廢氣再加熱系統帶來的功能缺失。但由于減排指標的設置并非針對霧霾治理，因此進一步制定并完善降低PM2.5濃度的指標。三是完善落后產能淘汰公共服務政策。經濟高質量發展要求進一步淘汰落后產能，促進產業調整結構，實現產業各要素最優配置，使經濟增長方式向綠色協調方向轉變。《天津石化產業調結構促轉型增效益實施方案》《河北省鋼鐵行業去產能工作方案》等提出健全政策服務的相關機制，堅持和強化政策導向，優化政策環境，簡化相關審批程序，實現全方位的管理。進一步制定了具體細分行業的針對性政策，幫助能夠適應經濟轉型，促進經濟速度和質量并重的企業發展。對于產能過多的現實情況，頒布了《河北省鋼鐵、水泥、玻璃等優勢產業過剩產能境外轉移工作推進方案》，搭建與國外企業進行信息溝通渠道，向境外轉移一部分產能，拓展國際市場，將其轉變為有效產能。四是區域化的合作程度加深，為了實現廢氣的協調治理，組建大氣污染防治領導小組，展開區域內的聯合防治行動，進一步對廢氣污染進行聯合防治。同時出臺《京津冀產業轉移指南》《京津冀能源協同發展行動計劃》等政策，促進區域內各類能源的協調發展，實現能源的協同發展，建設綠色電力生產基地，構建區域產業低碳循環的產業鏈條，促進盡快實現區域高霧霾污染產業向高端化方向轉型。

三、改進京津冀地區高霧霾污染產業與經濟協調發展的公共服務政策的幾點思考

實現京津冀地區的高霧霾污染產業與經濟協調發展是一個長期的過程，利用公共服務政策來促進京津冀地區高霧霾污染產業與經濟協調發展是一項系統復雜工程，需要社會各界的支持。就目前的公共服務政策供給而言，還存在很多不足之處，有些地方需要完善。

（一）強化京津冀地區聯防聯控

京津冀地區重視產業廢氣污染（大氣環境污染的防治，針對產業污染排放等方面的聯防聯控政策供給增多，滿足產業需求，要加大執行力度。一是建立聯合工作機制。建立獨立于地方政府的治理高霧霾污染產業的污染排放治理委員會，提高權威性，明確三省市在霧霾治理中的責任清單。委員會的職責是在充分考慮區域利益后作出合理決策，發布區域性的分行業產業規劃，派出執行部門巡查和治理污染源，在一定周期內派出監督部門對治理結果進行考核、問責，及時跟進核實治理效果。二是完善長效協調機制。建立長效協同治理機制，聯防聯控的原動力應來自三方政府的共同利益，協調機制要根據區域性的經濟發展水平、環境自凈能力、治污成本等方面制定，建立公平公正的聯防聯控合作平臺，形成良好的省際合作關系，避免出現污染治理成本過高導致無法達成三省市合作情況的出現。三是構建生態補償機制。加強區域的橫向補償，即構建三省市政府相互合作的大氣環境污染補償制度，對污染成本和治理成本高的地區進行直接補償，或鼓勵北京市企業到津冀兩市進行綠色項目的投資實現間接補償。四是加強監督機制。三省市的環保部門之間進行互相監督，同時發揮社會監督力量，將社會監督貫穿于整個高霧霾污染產業污染協同治理的全過程中。同時構建“綠色化的績效考核制度，將高霧霾污染產業污染治理效果納入政績考核中，實施綠色GDP考核，實現經濟發展效益與大氣環境質量兼得。

（二）健全京津冀地區信息公開政策

環境信息公開逐漸成為公眾關注的重點，京津冀地區對環境信息公開政策需求增多，出現了供給小于需求的情況，因此要加強環境信息的公開。一是強化環境信息披露。信息披露是大氣污染環境信息公開的核心。京津冀地區在信息披露中要增加環境會計核算，規范貨幣量化的環境財務信息，要求高霧霾污染企業詳細、準確地記錄企業的環境成本，同時將凈化大氣環境污染成本資本化的會計行為也記錄其中。二是完善環境信息共享。建立區域性大氣環境污染信息的共享目錄，包括信息資源總目錄、三地政府以及各部門之間的環境信息資源交換目錄，為跨部門、跨政府之間的信息共享提供依據，使社會公眾能夠及時準確地了解高霧霾污染產業環境信息。搭建京津冀地區大氣環境數據信息化處理中心，對于京津冀地區的環境信息進行全面及時準確的整合，利用大數據深度挖掘環境信息的應用價值。三是加強環境信息監管。京津冀地區環境信息監管要對高霧霾污染產業信息進行監管，強制公開高霧霾污染產業有害廢氣排放、治理等內容，細化大氣環境污染信息公開標準，依此進行監管。在環境信息公開系統的內部上，要建立監督部門間信息交流制度，對于發現的高霧霾污染產違法違規行為，部門之間要及時進行信息通告，并進行聯動罰款。社會監督要保障公眾利用監督權進行監督，形成自下而上的監督體系。

（三）完善京津冀監測預警制度

京津冀地區監測預警目前尚不到位，因此要加強京津冀地區的監測預警。一是優化污染監測。高霧霾污染產業的環境治理關鍵在于全面降低排放過程中產生的環境污染氣體，不能僅降低監測儀周圍的SO2、NOX等廢氣的濃度。可以增設傳輸通道監測點位，在高霧霾污染產業密集地區設置傳輸通道監測點位，反映污染物的傳輸情況，進行實時監測。同時擴大監測內容，利用大數據融合等現代技術實現區域化的聯網共享監控，進一步完善顆粒物化學組分監測網絡。二是健全預警評價制度。京津冀三地建設區域化的產業監測預警評價體系，根據監測結果，制定相關產業污染等級指標，完善閾值設計。對于大氣環境污染物排放進行實時評價，動態了解高霧霾污染產業污染排放情況。同時將三地相關部門協商一致的企業監測預警評價結果對外公布。三是完善應用評價結論，政府在編制規劃過程中，要依據大氣監測的評價結果，科學制定目標任務，實現大氣污染防治污染監測、霧霾預警、廢氣處置、治理反饋、督導的閉環式管理。

（四）加快京津冀地區落后產能淘汰

供給側改革是提高產業發展質量的重點，京津冀地區出臺了大量的政策來淘汰落后產能，政策供給需求匹配度良好，因此要繼續加大落后產能淘汰政策的執行，提高供給質量。一是加強組織領導，產能的淘汰時間長，任務重，涉及面廣，京津冀地區可以組建落后產能領導小組，由環保、財政、質監、電力等單位負責人組成，制定淘汰規劃、方案，協調各部門順利開展落后產能的淘汰。二是完善制度約束。建設區域性淘汰落后產能的標準體系，細化能源消耗、清潔生產、環保設備等方面具有較強操作性的具體標準，詳細列出淘汰行業、設備標號等一系列詳細信息。可以從生產規模、能耗準入、環境準入等方面入手制定高霧霾污染企業準入標準，對能源消耗、大氣保護、綠色技術達不到標準的企業進行關停退出。三是優化激勵政策。繼續弱化產能數量分配，積極制定鼓勵性非強制性的政策，針對不同的高霧霾污染企業制定不同的政策，鼓勵主要壓減產能，轉型轉產。河北省要側重淘汰過剩產能，加大對被淘汰企業的補貼和激勵。對于關停的高霧霾污染產業實施遞減補貼政策，補貼額度與淘汰企業關停時間掛鉤，使關停企業獲得合理補貼。天津市轉產企業較多，可以建立落后產能轉產優惠政策，支持企業通過技術改造來實現相關企業轉產。四是完善監督檢查制度。京津冀三地要及時開展定期和不定期的落后產能淘汰監督檢查，同時可以成立聯合監督小組，避免出現地方政府為發展經濟而包庇污染企業的現象，同時積極引導產能過剩地區的工作，提高淘汰效率。要將落后產能淘汰指標納入考核指標中，并逐步提高考核占比。

（五）加強京津冀地區產業規劃政策

隨著對大氣質量的日益重視，京津冀地區出臺了一系列針對高霧霾污染產業的產業規劃，以促進高霧霾污染產業的落后產能淘汰，污染防治。但目前產業規劃政策較多，供給大于需求，因此應優化產業規劃政策，提高政策供給質量。一是優化地區整體產業規劃政策，實現產業的高端化發展。優化區域產業鏈，發揮三地優勢，發揮規模優勢。區域內產業需要進行分行業分類合作，形成產業之間互相補充、錯位發展模式，防止區域內部由于同質競爭導致的惡性競爭。津冀兩市要打造產業上下游的鏈狀產業發展方式，形成“產業鏈和價值鏈”的雙循環，向高端化轉變。二是制定專項產業規劃。強化相關專項規劃是優化高霧霾污染產業升級的前提，對京津冀地區產業進行明確的垂直產業分工。北京市繼續發揮技術中心、知識中心的作用，為天津市和河北省高污染霧霾產業提供技術支持。天津市和河北省要加大工業信息化的力度，天津市為河北省的產業發展提供一定的產業鏈關聯支持，健全研發、生產、銷售的全產業鏈條的建設，大力發展衍生產業，降低產業梯度之間的差距，助力產業提高質量增加效益。三是完善產業集群循環發展。天津市和河北省建設相關生態產業園，制定改造方案，對于清潔生產企業進行鼓勵，實現產品、生產工藝、原材料選擇、廢氣等的清潔化。鼓勵資源循環利用，基礎設施實現共建共享，資源實現階梯化利用，鼓勵多種能源配合使用。

（六）深化京津冀地區監督考核

京津冀地區監督考核要提升質量。一方面要完善政府考核政策，實現考核垂直化，加強督查巡視，推動霧霾污染主體責任的落實。京津冀地區省市一級負責對環保機構、產業協調機構等相關機構的監測、檢查、執法的垂直管理和考核，將大氣環境污染防治工作納入目標責任考核體系中，對大氣環境污染物的防治成果是考核的重要內容，每年度實施考核。要深化評價體系一體化，京津冀地區制定政府間產業與經濟協調發展目標責任書，分解到各級政府以及污染企業，以政府大氣環境污染防治評價為主導，與第三方考核相結合，將企業、社會公眾納入政府的監督考核中，增強監督考核的科學性和可操作性，建立綜合性的考核體系。加大三地政府的責任追究力度，結合本地的責任追究制度，研究構建產業綠色循環發展的評價體系，京津兩市建立領導人員離任大氣環境審查制度，對離任的領導干部在任期間相關產業與經濟協調發展的相關活動進行審計。要進行產業環境監督，組織開展鋼鐵、焦化等高霧霾污染行業的綠色化發展績效考核，制定區域性產業霧霾治理責任清單，將區域內的高霧霾污染產業納入其中，實現細化、差異化監管。強化監督執法，優化執法方式，加快解決環保執法隊伍人員少與任務重的問題。在監管過程中隨機選擇高霧霾污染企業和區域執法人員進行抽查，與非現場的監管方式相結合，實施行業間差異化監管，通過區域交互檢查，更加有針對性地投放執法資源，提高效率。

文章探究了京津冀地區高霧霾污染產業與經濟協調發展的公共服務政策發展演進過程，對各個階段的政策內容、政策特點做了較為全面的梳理與分析，并從多方面給出優化京津冀地區高霧霾污染產業與經濟協調發展的公共服務政策的建議，希望能夠為完善京津冀地區高霧霾污染產業與經濟協調發展的公共服務政策體系提供一定的借鑒作用。

注釋：

①劉玥,張怡曼,聶銳.區域分割下的石油產業鏈效率測評[J].統計與決策,2009(18):103-105.

②Martin.Danielle,Oil and gas development and social responsibility[J].Society of petroleum Engineers-SPE International Conference on Health,Safety and Environment in Oil and Gas Exploration and Production 2010(3):1751-1768.

③張梅青,周葉,周長龍.基于共生理論的物流產業與區域經濟協調發展研究[J].北京交通大學學報(社會科學版),2012,11(01):27-34.

④包劍飛,張杜鵑.旅游產業與區域經濟耦合協調度研究——以長江三角洲城市群為例[J].廣西師范大學學報(自然科學版),2020,38(03):117-127.

⑤梁威,劉滿鳳.戰略性新興產業與區域經濟耦合協調發展研究——以江西省為例[J].華東經濟管理,2016,30(05):14-19.

⑥謝國根,蔣詩泉,趙春艷.戰略性新興產業與經濟發展耦合協調發展研究——基于安徽省的實證研究[J].科技管理研究,2018,38(22):70-77.