服務(wù)型政府視角下地方行政審批制度改革研究

□回婷婷 安文濤

行政審批作為一種國家管理現(xiàn)代社會的重要事前控制手段，曾在中國的歷史舞臺上發(fā)揮過顯著作用，但隨著計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變和民眾需求的不斷提升，現(xiàn)有的行政審批制度已經(jīng)不再適應(yīng)我國的社會發(fā)展，不能滿足人民對更高服務(wù)的要求。行政審批制度改革工作由2001年起全面啟動，2012年步入全面深化階段。至今經(jīng)歷了20余年的融合與發(fā)展，成效卓著。但當(dāng)前我國的改革已經(jīng)進入深水區(qū)，各種問題愈發(fā)突出。同時在由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”這一轉(zhuǎn)變下，破解改革中的頑疾性問題已經(jīng)成為重中之重。

一、文獻回顧

我國大部分學(xué)者將行政審批制度的改革分為兩個階段：起步階段和全面深化階段。如潘小娟(2021)認(rèn)為行政審批制度改革的起步階段是從2001年到2012年[1]。2001年9月24日，伴隨著國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，改革工作正式啟動。但是這一階段的任務(wù)主要局限于取消和下放行政審批事項，改革的目標(biāo)和方法并不清晰。江彩云(2021)主要從經(jīng)濟高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長這一時代背景入手，也認(rèn)為從2012年以后我國的行政審批制度改革進入全面深化階段[2]。縱覽我國的行政審批制度改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)我國的行政審批制度改革帶有鮮明的時代背景。在不同的時代背景下，改革的重點和方向也有所不同。

通過對現(xiàn)有學(xué)者的研究歸納，可以看出我國現(xiàn)行行政審批制度改革存在的困境主要有以下幾方面：第一，改革內(nèi)容的碎片化，表現(xiàn)為改革只重數(shù)量不重質(zhì)量，一味追求下放取消的行政審批事項，而忽略了改革的實質(zhì)。第二，部門機構(gòu)的不銜接，主要分為上下級和同級機構(gòu)。首先，上下級目標(biāo)不一致，審批標(biāo)準(zhǔn)也混亂繁雜。其次，同級部門結(jié)構(gòu)之間信息閉塞，消息封鎖，各自為政。第三，監(jiān)管措施不健全。第四，服務(wù)型政府理念不深入，在行政審批中，大部分機構(gòu)都是以自身政績?yōu)槟繕?biāo)，以政策的執(zhí)行效果為目標(biāo)，以自身利益為目標(biāo)，為人民服務(wù)的理念只停留在口號當(dāng)中。

二、服務(wù)型政府

服務(wù)型政府的本質(zhì)是以公民的利益為前提，把公民的需求作為一切工作的出發(fā)點。劉熙瑞認(rèn)為,服務(wù)型政府是以服務(wù)為根本宗旨、以公民和社會為本位、以法律為制度保障的政府[3]。服務(wù)型政府的具體內(nèi)涵主要分為以下幾個方面：第一，執(zhí)政理念。這就要求各級政府樹立起“以人為本”的服務(wù)理念，以人民群眾的滿意為工作目標(biāo)。第二，職能范圍。服務(wù)型政府的職能與管理型政府不同，服務(wù)型政府要求政府放權(quán)，將市場能自己辦好的事交給市場去辦，政府主要做市場和個人不能做、不愿做或做不好的事。第三，運行機制。服務(wù)型政府的運行機制不再是公民職能被動的接受。第四，管理方式。服務(wù)型政府要求各政府部門采用先進的管理手段和方法，能夠為民眾提供高效、便捷的服務(wù)。第五，行為后果。政府必須要為自己的行為負(fù)責(zé)。對政府的失職行為，民眾有權(quán)利，也有途徑對這些違法失職行為進行上訴。

三、行政審批制度改革現(xiàn)有成效

(一)行政審批事項數(shù)量減少。2015年，非行政許可事項徹底終結(jié)。同時截至2109年，國務(wù)院部門行政審批事項削減44%，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項壓減74%，執(zhí)業(yè)資格許可和認(rèn)定大幅減少[4]。這些行政審批事項涉及諸多領(lǐng)域，其中有很多項目與老百姓的切身利益息息相關(guān)，給他們的生活和工作帶來了較大的實惠和便利。一系列舉措都表明了中央政府堅定的改革信念和將改革進行到底的決心。

(二)行政審批流程簡化。在改革的一系列推動下，各部門對行政審批流程進行整理匯總，簡化各個流程環(huán)節(jié)，縮短行政審批時間，提高審批效率，讓老百姓辦事更便捷。行政審批改革離不開審批程序的精簡，不能只管數(shù)量忽視改革質(zhì)量。其中北京、廣東、江蘇等地積極推進的一些標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及“并聯(lián)審批”“一站式服務(wù)”等,在很大程度上簡化了行政審批流程[5]。

(三)行政審批工作方向更加清晰。在一系列中央政府的舉措下，各地市行政審批制度改革有了總目標(biāo)和總抓手。2015年，“放管服”改革這一概念被首次提出，并將其確定為今后改革的總方向。“放”即簡政放權(quán)。權(quán)力該下放的下放，該取消的取消。“管”即放管結(jié)合。“服”即提升服務(wù)。轉(zhuǎn)變政府工作職能，建立“以人為本”和“服務(wù)型政府”的理念。

四、服務(wù)型政府視角下地方行政審批制度改革問題

(一)行政審批服務(wù)理念不深入。服務(wù)理念不深入主要表現(xiàn)在各審批部門仍過分看重部門利益，對于涉及到部門利益的審批事項遲遲不愿放手。在改革進入深化階段，一些利益關(guān)系重大的事項各審批部門遲遲不愿松手，這勢必會阻擋改革的深入推進。究其主要原因還是部門利益至上的理念深入人心，各級工作人員沒有站在群眾角度出發(fā)，忽略了群眾的意見，就不可能為公民提供更加高效、便捷的服務(wù)。

(二)政府和市場關(guān)系有待進一步梳理。盡管目前已經(jīng)下放和取消了不少事項，將市場能夠辦好的事交給市場去解決。但是，要想徹底消除計劃經(jīng)濟體制的遺留問題，仍需要一段時間。行政審批制度改革最迫切的問題就是梳理兩者的關(guān)系，進一步加大改革力度。現(xiàn)行狀態(tài)下，仍有大部分事項審批權(quán)集中在政府手中，政府和市場的職能范圍在某些方面的關(guān)系還沒有捋順，無疑會阻礙行政審批制度改革的深化。

(三)公民參與機制不健全。在服務(wù)型政府的視角下，公民不再是被動的接受者，政府在執(zhí)行目標(biāo)時必須要先征得服務(wù)對象的同意。但是縱觀整個行政審批制度改革流程，都沒有將民眾意愿考慮到內(nèi)。人民群眾才是改革結(jié)果的直接享用者，對于改革結(jié)果的好壞也自然只有人民群眾有資格去評論。

(四)行政審批管理方式、手段落后。在服務(wù)型政府的視角下，要求政府創(chuàng)造先進的管理方式和手段，本著快捷、高效的手段為群眾提供服務(wù)。目前管理問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是上下級和同級部門間信息封鎖、各自為政。很多行政審批事項需要多部門聯(lián)動，辦事群眾需要兩頭跑或者重復(fù)提交材料，但是現(xiàn)行的管理體制根本無法解決同級部門間的橫向聯(lián)動。二是人事管理制度落后。隨著行政審批事項進駐政務(wù)服務(wù)大廳，越來越多的部門也開始進駐到政務(wù)服務(wù)大廳，但是一個不能忽視的問題是這些隨之搬遷過來的部門工作人員的人事隸屬關(guān)系，有的工作人員只是工作關(guān)系遷移到政務(wù)大廳但是其人事關(guān)系還在原工作部門，這就造成在人員管理上的問題。不能有效調(diào)動辦事人員工作的積極性。

(五)行政審批權(quán)責(zé)體系不健全。在服務(wù)型政府的視角下政府要對其結(jié)果負(fù)責(zé)任。但是目前在行政審批制度改革中，政府的責(zé)任意識并不明確。在改革過程中，上下級、各部門間權(quán)力和責(zé)任不對等。主要表現(xiàn)在一些事出多門的審批事項往往需要多個部門負(fù)責(zé)，很難追究個人責(zé)任。

五、服務(wù)型政府視角下地方行政審批制度改革優(yōu)化建議

(一)切斷部門利益鏈。各級審批部門之所以無法將改革深入推進就是因為這些改革觸動了他們的利益鏈。因此只有從源頭上才能解決這一問題。現(xiàn)有的考核機制決定了這些審批部門的利益動機，因此要想推動服務(wù)型政府理念的深入，有必要改革現(xiàn)有的政府部門考核機制，將民眾滿意、滿意需求作為其工作考核要求。

(二)明晰政府職能定位。首先要加快政府職能轉(zhuǎn)變，盡快實現(xiàn)由管理者到服務(wù)者身份的轉(zhuǎn)換。此外，各部門都要逐漸適應(yīng)由市場主體來主導(dǎo)市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢。要始終以滿足人民需求為出發(fā)點，對審批事項進行進一步梳理，政府不該管的要積極放權(quán)于社會。

(三)加強公眾參與，實現(xiàn)改革民主化。一是創(chuàng)建公民參與改革過程的參與途徑。凡是涉及到企業(yè)和公民的利益時，允許公民可以發(fā)表自己的意見，各級行政審批單位可以在辦事大廳或網(wǎng)上建設(shè)群眾意見反饋箱。二是各級審批單位要加大相關(guān)信息的公開力度，在一些涉及群眾重大利益的改革事項上，加大信息公開力度，讓公民了解政策，并讓公民可以參與決策中。三是將公民參與落實到各級審批單位的績效考核當(dāng)中，只有這樣才能推動政府進一步落實公眾參與。

(四)改革現(xiàn)有管理體制。現(xiàn)有的人事管理體制已經(jīng)無法適應(yīng)我國審批制度改革中要求的部門協(xié)同。我國條條分塊的縱向管理體制加劇了部門間信息的封鎖和部門孤立。為推動行政審批的深層次改革就必須實現(xiàn)多部門聯(lián)動，就必須破除現(xiàn)行管理體制的弊端。

(五)完善相關(guān)法律體系。一是要明確審批人員的法律責(zé)任。在審批事項中做好每一環(huán)節(jié)記錄，將具體責(zé)任精確落實到每一個人。確保每一環(huán)節(jié)都有人負(fù)責(zé)，讓責(zé)任有處可尋。二是進一步完善《行政許可法》，明確審批主體擁有的權(quán)力，控制自由裁量權(quán)，杜絕權(quán)力的濫用。三是加強監(jiān)管力度，提高監(jiān)管透明度。

(六)學(xué)習(xí)借鑒先進經(jīng)驗。目前，有個別地市在行政審批制度改革上方法先進、理念完善，為其它地區(qū)改革做出了很好的榜樣。比如天津推出的“一制三化”制度，銀川的“一枚印章管審批”制度以及網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺的推出，這些舉措都是相當(dāng)成功的經(jīng)驗。地方行政審批制度改革除了探索符合當(dāng)?shù)靥厣母母锱e措外，也要參考學(xué)習(xí)這些先進地區(qū)的經(jīng)驗。將兩者融為一體，才能探索出更令群眾滿意的改革措施。

六、結(jié)語

盡管我國的行政審批制度已取得階段性成果，但未來仍有很長的路要走。目前，改革已經(jīng)進入到關(guān)鍵期，對于改革過程中的一些“頑疾性”問題，對于一些難啃的“骨頭”，必須毫不動搖地繼續(xù)加大改革力度，確保改革的順利實施，讓人民享受到高質(zhì)量的服務(wù)，早日實現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。