內部控制視角下的高校全面預算績效管理

■/ 馬龍泉 范潤芳

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，作為財政投入占主體的高校而言，如何將全面預算績效管理落地、落實是當前高校治理工作面臨的一項重要挑戰。

一、背景

（一）研究背景

2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“創新預算管理方式，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，力爭用3－5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障?！?019年12月，教育部印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求“把全面實施預算績效管理作為健全治理機制、優化資源配置、激發內生動力、提高管理效能的重要抓手，作為推進教育治理體系和治理能力現代化的重要舉措，2020年底，基本建成覆蓋部門預算的全面預算績效管理制度體系。”這是教育部對所屬高等學校和直屬單位全面實施預算績效管理的具體指導意見。

黨的十九大明確指出“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展?！秉h的十九屆五中全會提出“建設高質量教育體系，提高高等教育質量?！备哔|量的發展需要高標準的投入產出，在資源配置方面要打破過去“重投入、輕效益”的局面，逐漸轉變為實行以績效為導向的資源配置，要加強投入產出考核，向投入“要成果、要人才、要效益”，實行全面預算績效管理。這是實現高等教育內涵式、高質量發展的必經之路。

（二）研究意義

內部控制與預算績效管理之間的關系為：一是內部控制是預算績效管理的基礎，因為預算績效的本質是經濟管理活動，每個環節都存在一定的風險，內部控制可以起到降低風險，提高經濟效益的作用；二是預算績效優良是內部控制的目標之一，通過優化內部環境、強化風險評估、加強控制活動、暢通信息溝通渠道、建立內部監督機制等方式，可以實現預算績效提質增效，推動預算管理工作的有序發展。

目前，新冠肺炎疫情的沖擊加速終結了全球經濟高速增長的態勢。我國經濟進入新常態，已由高速增長階段轉向高質量發展階段，尤其是面對疫情的沖擊，財政收支矛盾日益突顯，在這種背景下，必須強化預算績效管理，突出績效導向，全面引入績效評價機制。對于高度依賴財政撥款的高校而言，更應該“好鋼用在刀刃上”，將關注點放在如何對現有資產及資源進行高效管理與利用、優化資源配置上，加強全面預算績效管理，充分利用績效評價結果，積極探索以績效為導向的資源配置模式，促進學校各項事業高質量發展。

高校執行全面預算績效管理就是在預算管理的基礎上，以績效為核心控制因素，結合高校的總體發展規劃，分別針對教學部門和行政管理部門，建立多層次、多維度的績效評價體系，評價結果影響各部門預算管理相關責任人的業績考核。高校全面預算績效管理強調財權、事權與績效的有效統一，實現資源的配置，改變重預算輕績效評價的觀念，逐漸實現嚴格的績效目標控制，從而形成激勵性的彈性化財務管理模式。實施全面預算績效管理要求在預算編制時緊密地將高校整體的事業發展目標、年度工作計劃、資金安排、資金使用效果相結合，將各部門的工作內容與工作目標、工作成效相結合，預算與學校的年度工作相結合，推動預算管理一體化，提升學校的管理水平。

二、內部控制視角下高校全面預算績效管理存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

《關于全面實施預算績效管理的意見》下發后，高校積極貫徹落實黨中央、國務院全面預算績效管理要求，按照財政、教育主管部門的工作部署，不同程度的開展了預算績效管理工作，但還存在諸多困難和問題，文章以L 大學為例，從內部控制視角分析其在全面預算績效管理方面存在的問題。

1.預算績效管理在L 大學內部“上熱下冷”的情況仍然存在。目前，預算績效管理在L 大學校領導層面已獲得高度重視，財務部門也積極推進落實，但相關業務部門和教學科研單位績效意識還很薄弱。業務部門在“分錢”環節投入精力過多，對預算績效指標的設計、預算執行過程的監督、預算執行效果的考核關注不夠；教學科研單位也長期養成了“為了花錢而辦事”的習慣，預算績效管理理念還沒有被基層單位所接受?？冃Ю砟钕鲁敛粔?，“花錢問效、無效追責”的預算管理機制尚未建立起來。

2.集中財力辦大事的意識還不強。造成L 大學資金使用效益不高的一個重要原因是財權和財力沒有集中統一，資金使用分散。L大學“雙一流”建設專項經費、基本科研業務費、教育教學改革專項經費由發展規劃、科研、教學部門負責分配，專項資金使用分散也沒有形成合力。再加上各教學科研單位在重點重大項目建設方面謀劃不夠，出現了資金“撒胡椒面”的情況，造成資金使用效益低，也影響了學校事業發展。

3.預算績效評價指標體系不夠科學。目前，財政部門的預算績效評價指標為各行業通用指標，符合高等教育規律有針對性的高?？冃гu價指標體系尚未建立。L大學在預算績效評價過程中，項目評價開展的多、整體績效評價開展的少，短期指標設計的多、中長期指標設計的少。例如，引進多少人才、購買幾臺設備、出國多少次等年度可量化的指標設計的多，而學科建設成效、教育教學成果等與學校事業發展規劃相匹配的中長期效益指標設計的少。

4.預算績效評價結果運用不夠充分。L大學預算績效評價和結果運用“兩張皮”的現象還存在。主要體現在預算績效評價結果運用還是以發現和通報問題為主，預算績效評價結果公開程度較低，而且形式單一?？冃гu價結果與預算安排掛鉤，以及學校其他考核體系銜接制度尚未建立，預算績效管理在高校資源配置和業績考核中的引導作用還未顯現。

5.預算績效管理監督機構還不健全。L大學預算績效管理僅僅作為預算管理中的一項工作任務，由一兩名工作人員負責，未設立專門的管理機構和監督機構。預算績效管理主要表現在預算編制時審核績效指標，年度終了績效評價。預算執行過程中，沒有專門的監督機構和人員對資金的使用情況和績效目標的實現情況開展過程督查，對預算執行的監督沒有能夠有效跟進，也影響了預算績效目標的實現。

（二）原因分析

1.內部環境方面的原因。預算績效管理是從無到有的，從輕到重的長期工作。當前L大學的預算績效管理工作尚未實現思想認識到位、工作方式調整、實踐檢驗理論的程度，領導重視、部門協作、人員配合的良好氛圍還沒有形成。這是預算績效管理工作存在問題的主要原因。

2.風險評估方面的原因。預算績效管理工作主體責任在學校的財務部門，但是各教學科研單位也應該有績效意識，承擔起相應的責任，認識到“花錢必有效、無效必問責”的真正涵義，避免財政投入的教育科研資金浪費。學校財務部門也要真抓實干，嚴格把控經費支出各個環節風險點，不僅要管好“錢袋子”，也要嚴格落實財務制度，提高資金使用效率。而L大學各教學科研單位“各自為政”，財務部門發揮不了資金“指揮棒”的作用，是預算績效工作難以推進的另外一個原因。

3.控制活動方面的原因。預算績效管理的主要實現手段是構建評價體系，針對現階段高校預算績效評價體系尚存空白的現狀，高校應發揮內部力量、第三方力量和社會力量積極研究構建適合本校發展實際的預算績效評價體系，設立科學、實用的評價指標，能夠全方位的實現對高校各項經濟活動進行科學的評價。現階段L 大學在構建預算績效評價體系方面還沒有制定明確的計劃，預算績效指標的設立也沒有遵從科學化的原則，造成了預算績效管理工作推動較慢。

4.信息溝通方面的原因。預算績效管理的主要目的是倒逼預算管理工作正軌化，實現資金使用高效化。因此，在現階段評價體系構建相對空白的背景下，更談不上科學運用評價結果來推動高校的預算管理工作，同時，L 大學的財務部門和各教學科研單位間的信息溝通渠道尚未暢通，也是阻礙預算績效管理工作的一個重要原因。

5.內部監督方面的原因。任何一項工作，離開監督都會造成工作形式化、表面化。特別涉及到資金使用效率的工作，更應該建立長效監督機制，將權力放進制度的籠子里，防止出現貪污腐敗的現象，塑造風清氣正的教育科研環境，是預算績效管理工作的最終目的。L 大學在內部監督組織機構建設方面還存在一定的差距，影響了預算績效管理工作的正常發展。

三、加強高校全面預算績效管理的對策

針對當前高校資源配置和預算管理存在的問題，高校要構建以績效為導向的預算管理機制，使績效貫穿預算管理的全過程中，提高資金的使用效益，確保資金用到實處，對學校資源進行合理的配置，實現資源的高效使用。

（一）內部環境方面

《關于全面實施預算績效管理的意見》要求：黨領導全面實施預算績效管理工作，各單位和部門要落實責任主體。高校要加強黨委對預算績效管理的領導，把全面預算績效工作當作一項政治任務來抓，成立由主要領導擔任組長的預算績效管理工作領導小組，統一領導預算績效管理工作。有條件的高?？沙闪㈩A算績效管理部門，專門負責預算績效管理工作。各業務管理部門和財務部門要形成聯動機制，要把資金分配的權力變為資金使用效益的責任，把主要精力從“分錢”轉向績效管理，主動把業務活動和資金結合起來，真正實現“業財融合”，形成全校一盤棋、上下聯動的格局。

（二）風險評估方面

高校要科學謀劃“雙一流”建設等戰略規劃，指導教學科研單位在謀大事上下功夫，提出重點重大項目建設思路，制定切實可行的實施方案。這樣，財務部門才可能制定出中長期財務支出規劃，統籌各類財政專項資金和自籌資金，集中財力匹配資源，保證預算和項目實施的連續性，也為預算評審和績效評價提供必要條件。

（三）控制活動方面

高校應該在教育部門的指導下，建立既符合財政項目管理要求，又遵循教育發展規律的績效指標體系?？冃е笜说脑O置應與“雙一流”建設目標、學校事業發展規劃相匹配，要將整體評價與項目評價結合，短期指標與周期指標結合，定性指標與定量指標結合，既要有對事的評價也要有對人的評價，建立個人、項目、學院、學校整體全方位、多維度的預算績效評價體系?？冃е笜烁鶕A算執行情況、學校發展建設實際情況進行動態、合理的調整。

（四）信息溝通方面

績效評估結果的運用是預算績效管理過程中的一個很重要環節，是改進預算管理的重要手段，通過對評價結果的應用優化學校資源配置，又能提高資金使用效率。高校要不斷深化和探索，逐步建立健全預算績效評價結果的應用機制。要堅持花錢必問效、無效必問責的原則?？冃гu價結果可以作為預算資金安排的重要依據，也可以作為領導履職考核的重要內容。同時要加快預算績效管理信息化建設，做好信息技術支持。

（五）內部監督方面

績效評價不應局限于“事后管理”，要將關口前移，做到事前評估、事中監督和事后評價環環相扣，以實現績效管理目標。加強財務部門和審計部門的聯動，將績效評價與績效審計有機結合，做到信息共享、互聯互通。在預算執行過程中，財務部門和審計部門要全過程監督，選擇適當的時間節點和預算執行進度點，對績效管理情況進行不同階段的評估和監督。同時，要將績效管理理念及內容嵌入到單位經濟活動內部控制體系中去。

四、總結

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，是高校提升財務治理能力，推進高質量內涵發展的重要手段。高校應牢固樹立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效的理念，創建完善的預算績效評價、考核和監督機制，優化資源配置，高效合理地利用辦學資金，發揮其最大的使用效益，聚焦國家戰略發展需求，加快推進“雙一流”建設。