新時期國土空間規劃的編制優化路徑探析

●侯 松

一、引言

新時期背景下，為加快現代化和工業技術強國建設，深入推進國土空間的現代化建設與監督管理，中共中央印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》作為我國優化國家空間發展的政策指南[1]。該文件是第三次土地調查過程中不斷反思、不斷改進的結果，是空間規劃部門組織推進現代化國土空間規劃編制、實施以及監督管理的基本依據。在建立國土空間規劃體系的背景之下，“多規合一”成為空間規劃的發展趨勢，這對我國國土空間法律法規體系提出了更高的要求。由于當前空間規劃體系未著眼于全域全要素，且法律體系還不完整、各部門職責尚不明確，新時期國土空間規劃須進一步推進多種空間規劃和法律法規的有機融合，并逐步建立一套綜合性、系統性的國土空間規劃法律體系。

二、中國國土空間規劃的現實困境

（一）中國國土空間規劃的發展歷程

2006 年，中央明確提出推進形成主體功能區，這一舉措是傳統的空間規劃體系的一次重要升級。2013 年，中央進一步提出要劃定生產、生活、生態空間開發管制的邊界，實施用途限制。2014年，中央在全國28 個市縣設立了“多規融合”試點，表明“多規合一”的探索在我國積極推進。2015 年，國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》。該方案立足生態文明建設，在國土規劃方面提出建立包含主體功能區制度、國土空間用途管制制度等制度在內的國土空間開發保護制度，在空間規劃方面致力于推進市縣“多規合一”以及市縣規劃方法的創新。至此，我國空間規劃體制的新一輪改革和試行正式開始。2019 年，根據自然資源部的相關要求，各級人民政府正式開展了統一的國土空間規劃編制工作。最新編制與審批通過的主體功能區規劃、土地開發利用區和綜合管理規劃、城鎮體系規劃以及海洋功能區劃等，均標志著新時期國土空間規劃編制和管理的有效展開[2]。

（二）國土空間法規體系現存問題

首先，現行的空間規劃法律體系主要包含《城市和農村規劃法》《土地管理法》《環境保護法》《礦物資源法》等20多部法規。到目前為止，無論是國家層面還是省市層面，“多規合一”仍停留于通過提高行政效率來應對各種規劃內容的重復與沖突，缺乏對部門權責交叉重疊的體制機制困局予以正面回應。由此，在發生矛盾的現有情形下，各部門間的責任沖突依然難以得到解決。

其次，主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃的法律法規之間缺乏明確的法律附屬關系[3]，同時新制定的法規也未與現有法律體系的有效整合性。在實際規劃管理過程中，法律法規的沖突導致各部門的行政過程中“各說各話”，難以切實解決空間沖突問題。例如，如何判定城鎮開發邊界對永久基本農田的占用，如何判定用途管制措施的成效以及如何清晰劃定生態保護紅線等諸多空間規劃的相關事項尚缺乏明確的法律條款和政策文件的支持。

最后，現行法律法規大多體現行政管理協調的性質，公眾參與度低，聽證會難以發揮應有的作用，因此，難以滿足不同利益相關者的訴求。

三、國土空間規劃制度的背景

（一）構建國土空間規劃的目的

建立國土空間規劃體系有助于解決長期以來存在的多規矛盾問題，同時也有利于推進符合生態文明要求的國土空間的建成[4]。目前，多部門規劃存在著許多矛盾和沖突，例如，由于規劃編制單位不同土地利用總體規劃與城市總體規劃在建設用地指標等方面均面臨明顯沖突，進一步導致了大量規劃調整問題的衍生。這不僅削弱了規劃權威，還對城市和農村的建設造成一定的負面影響。通過國土空間規劃體系的構建，可以從源頭上解決當前空間規劃存在的內部矛盾。

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確了“五級三類”的國土空間規劃體系。該規劃體系分為“國家—省—市—縣—鄉鎮”五個等級與“總體規劃、詳細規劃、專項規劃”三種類型。國土空間規劃改革順利推進得益于法律法規體系和技術標準體系的持續完善。2019 年，《關于修改〈 中華人民共和國土地管理法〉、〈 中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》對我國法律法規體系進行了相應修改完善，明確指出經依法研究核定后的空間規劃方案可以作為各類開發、保護、建設活動的基本依據[5]。同時，自然資源部也制定了包括《國土空間開發保護法》《國土空間規劃法》在內的若干法律法規。至此，中國的空間管理法規體系初步形成[6]。同時，國土空間規劃相關的技術標準制定也在有序推進中，目前《資源環境承載力和國土空間開發適應性評價技術指南（試行）》《國土空間規劃劃分和用途分類指南（試行）》《城市開發邊界劃定指南（試行）》《國土空間規劃實施評價技術指南（試行）》等相繼進入了征求意見階段。

（二）制度與政策引導下國土空間規劃制定問題的思考

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》作為重要規劃政策指南反映了規劃制定中的兩個重要問題，即全要素治理和有效傳導。

1.全要素治理下的規劃內容深度問題。全要素治理在本質上是覆蓋城市要素和農村要素的同時注重加強生態要素的管控。這要求在規劃編制內容中需要加強對海洋空間等傳統規劃中較為薄弱的非城鎮空間的用途管控。由于規劃對象復雜，避免因內容龐大、全面導致沒有規劃時效性和重點問題，關鍵在于提升規劃的深度。首先，須對永久基本農田、生態保護紅線等保護類國土空間要素提出保護量與剛性用途管制要求，并在規劃文件指導下進一步細化具體的保護對策。其次，對其他各類空間要素均科學實施用途管制，明確空間開發的規模、用途區劃和管制要求。

2.有效傳導下的控制方式的彈性問題。當前我國已經形成了從國土空間總體規劃到詳細規劃和專項規劃的傳導系統。現行的國土空間功能區劃試點政策受到廣泛關注，主要原因是當前國土空間規劃管控面積從建成區延展至全域范圍，對生態、農業空間的剛性管控范圍過大，但對國土空間的開發利用，特別是城市建設空間的開發引導較少，加劇了空間規劃的矛盾及管制水平下降等問題。因此，市、縣兩級國土空間規劃以覆蓋全域的功能區劃為基礎，進一步將城市功能區細分為用途區，并規定各區塊明確對應可進入的用地類型和比例。

四、國土空間規劃的本質特征和層次需求

當前，各地國土空間規劃與編制工作已取得良好成效，但在規劃理念、空間需求以及對用途管制的認識上，不同規劃部仍然有不同程度的認識差距。

（一）國土空間規劃的本質特征

國土空間規劃的本質是在社會經濟發展需求下對全域全要素、三維國土空間的時間和空間維度的全面管理。構建國土空間規劃體系標志著我國空間規劃理念、方法以及技術水平均達到了新臺階，也對進一步提升我國綜合國力和治理水平提出了新要求[7]。

同時，國土空間規劃確立了國土空間資源的專業化管理體系。國土空間規劃明確提出構建生產、生活、生態空間的科學合理布局，并規定了永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線。第一，這一空間部署是時代發展的重大選擇。科技的發展使全球氣候變化和資源環境問題的空間和時間尺度得到了極大的拓展，這對于解決人類面臨的問題具有重要意義。第二，這一空間部署是人類社會文明進步的重要標志。在我國生態文明建設的時代背景下，加強國土空間的規劃和使用功能需要倡導建立綠色的生產模式、培養低碳的生活方式，完善生態安全系統，維護自然生態安全。第三，這一空間部署是解決當前重大問題的制度舉措。在我國社會的主要矛盾發生轉化的背景下，在國土空間開發和保護方面，當前的發展要充分利用國土空間規劃這一空間工具，構建高質量的國土空間規劃體系。

（二）國土空間規劃的層次需求

1.基本需求的保障。國土空間規劃強調規劃的綜合性和系統性，需要從多維度統籌和協調全領域的空間安排，旨在從各個方面滿足人民的美好生活需要[8]。在物質層面，合理優化三生空間的發展布局，更新城鄉發展的空間安排，進一步推動以人民為中心的新型城鎮化進程；在精神層面，通過滿足人民的生產、生活需求有利于促進文化產業蓬勃發展并推動公共文化服務體系全面建成，從而促進人民在精神文化生活方面日益富足，同時也在一定程度上進一步增強了中華文化的影響力和中華民族的凝聚力。空間規劃主要在市（縣）一級的國土空間規劃有所體現這一層次的需求[9]。

2.現實問題優化。在實踐層面，國土空間規劃對于現存問題的解決有兩方面的重要作用：一方面，長期以來由于空間規劃種類繁多進而導致各類規劃內容的重復與矛盾，以及涉及部門眾多導致審批流程漫長且復雜等問題亟待解決。國土空間規劃背景下提出的“多規合一”旨在構建統一的規劃體系，縮減審批流程、統一各類規劃；另一方面，國土空間規劃有助于解決中國發展在空間層面上不平衡、不充分的問題，包括部分地區經濟發展塌陷、區域層面發展成效差異大等問題。國土空間規劃積極響應區域協調發展戰略，通過科學方法合理優化國土空間布局，充分提高了國土空間開發與保護的質量，并提供了新時期背景下國土空間綜合利用的新結構。空間規劃主要在區（市）和城市群的國土空間規劃有所體現這一層次的需求。

3.長期發展控制。國土空間規劃是應對全球氣候變化、環境資源不足等問題的重要手段，是促進人與自然和諧發展的極大助力。在國家層面，國土空間規劃發揮著維護國家安全的不可替代作用[10]。因此，需要通過制定和嚴格執行國土空間規劃，旨在協調好人與自然兩主體間在外部空間層面的聯系，統籌好發展與安全兩目標間在內部空間層面的關系，為“十四五”規劃的實現提供長效的空間保障。

（三）針對不同需求的制度響應

1.國家層面要把握好風險防控。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》中，提出了保障國家總體安全的戰略部署。在國土空間規劃領域中主要涉及嚴格執行耕地紅線、加強抗災防災能力、保護能源安全、完善生態保護體系等核心職能。我國應充分利用空間規劃手段重點管控經濟、社會等方面的人類活動的強度，防止其超出生態系統的閾值，達到維護生態系統安全穩定的最終目的。面對當前生態危機和環境風險的挑戰，借助空間規劃工具，我國在應對環境變化問題上體現出負責任的大國所應有的擔當。

2.區域層面要提供政策支持。2019年中央提出需要根據各地區實際發展情況進行空間合理布局，優化未來發展路徑，并且實行主體功能區發展戰略，構建空間管理機制。具體的措施包括：建立全國統一的商品及需求要素市場交易機制；進一步完善土地使用權管理的體制機制，在建設項目的用地指標方面避免平均主義，立足發展現狀更多地考慮向核心城市和重點城市群傾斜部分土地指標，保障其基本的生產、生活以及發展的需要；構建生態產品價值評估體系，健全區域間橫向生態補償機制，積極推進各地區間資源要素優勢互補；注重區域間經濟、社會協調發展，確保承擔安全、生態等政策功能的地區基本實現公共服務均等化[11]。

3.地方層面要關注利益協調。市、縣、鄉鎮級國土空間規劃應調整三生空間內在邏輯關系，調整各方利益。由于國土空間資源配置存在外部性，應增加土地利用的效率，維護空間開發公平正義，建立空間生產的良性循環，確保國土空間效益的最大化。規劃政策在地方層面的落實過程中存在眾多的利益糾葛導致不同地方的政策執行效果不盡相同。中央作為宏觀政策的制定者，應該積極對地方發展實施監督，防止政策執行出現偏差。

五、未來國土空間規劃的建議

（一）提高地方國土空間規劃實施監測的針對性

目前，我國通過國土空間開發保護現狀的調研與評估，逐步建成了更全面、更科學的空間規劃監管系統。但是，受利益分配、績效考核、行政成本等要素的影響，地方政府仍面臨在規劃制定和政策落實過程中出現的執行偏差的問題。中央政府應充分發揮宏觀調控及監督管理的職能，有效推進規劃政策在地方層面得到良好的推行與落實。國土空間規劃應運用新技術、新方法監測評估政策落實過程中存在的偏差并合理分析其誘因，從而進行有針對性的引導和調整。一方面，加強對不同地方實施差異化的政策評價，落實中央政策精神，區分短期利益與長期利益，規避投機性的空間開發行為。另一方面，在國土空間規劃的動態監測評估中，需要甄別規劃調整須解決的問題，明確調整規劃實施機構或管控開發用途等方法與現實問題的對應關系。在此基礎上，深入思考規劃須解決的核心問題，界定規劃的空間治理事權邊界。在劃定“三條控制線”的基礎上，也應結合當地的實際情況及現實問題，加強規劃的包容性、復合性和彈性[12]。

（二）提高區域國土空間規劃政策供給的系統性

在主體功能區和區域發展戰略的框架內，國土空間規劃應充分考慮糧食安全、生態安全、國家戰略布局等內在要求。一方面，進一步加大區域發展經濟政策的支持力度，通過資金轉移支付等手段，充分保障地方的基本公共服務資金與長效可持續發展能力。增加國土綜合整治、生態環境修復等重點項目的資金投入，優化生態環境質量。通過提高生態產品價值讓百姓從中獲益，真正實現綠水青山成為金山銀山。另一方面，遵循綠色發展、高質量發展的要求，建立針對性的政策管制評價系統，在目標確立、政策引導、獎懲機制等方面建成一體化體系。通過進一步加強區域空間規劃政策的系統性、綜合性，形成中國特色農產品經濟區、重點生態功能區。對于自然資源豐富的地區和邊疆經濟地區等關鍵戰略經濟功能區域，應提高跨區域協同、優勢互補，確保我國主體功能區戰略在中國國土空間規劃中分階段實施。

（三）確保國家空間規劃政策結構的整體穩定性

總體而言，我國在空間層面的核心利益表現為優化國土空間開發保護格局，統籌發展和安全關系。而“三區三線”是落實國土空間規劃底線思維的重要空間工具。在國家、區域、地方這三個層面的規劃目標指導下，用通過長期積累的實踐經驗明確“三條控制線”劃定與管理主體，根據最新的調研結果進行縱向協調、橫向聯動的實時調整，確保空間規劃政策的良好執行效果和空間治理的科學性。在發展規劃與各專項規劃的關聯和動態調整中，應堅持其結構、數量、質量的整體穩定性。

六、結語

隨著國土空間規劃改革的推進，我國空間管理方式也隨著標準技術體系的建設和國土空間規劃立法的推進發生了巨大變革。新技術、新方法的應用和規劃管理方式的變更，改變了傳統規劃固有的技術路線，這也對我國空間研究領域的諸多方面產生了深遠的影響。未來的國土空間規劃應高度重視理念引領、科技創新成果的應用，在深入探討國土空間規劃理論和技術手段的基礎上，統籌規劃國土空間規劃相關學科建設與人才培養。將“以人民為中心”作為國家空間規劃“五個層次，三個類型”的核心價值[13]。