基層政府管理中的執行困境及其治理

●陳益蘭

一、引言

本質而言，公共政策從頂層制定到基層執行的一整套過程，其實是一個依據某種原則和價值導向對社會利益進行管理、分配，尤其是協調處理其中矛盾的過程。基層政府的執行困境問題，雖然集中表現在“執行”這一環節，但實質上卻是政府責權體系設計欠佳、政府監督有待加強、政府法治化建設水平有待提高等方面的問題。

二、當代中國基層政府管理面臨的新形勢

作為國家治理體系的重要組成內容，基層政府管理在新常態下要想解決執行中的種種問題、走出困境，就必須首先與我國國家治理體系現代化發展保持思維、方向的高度一致。對此，必須首先認清改革開放至今我國政治、經濟、社會等發生的巨變，這是革新我們對國家治理格局、政府角色定位、政府治理思維等問題認知的邏輯前提。

改革開放偉大歷史征程開啟后，我國開始為廣泛地吸收、借鑒各國的現代化治理成果，揚棄地從中汲取推進經濟體制、政治體制改革所需之智慧。40 多年來發展至今，社會、市場、政府之間的關系不斷被重塑，國家治理體系、治理能力改革所面臨的客觀現實條件已發生巨變，公共管理事業也開始面臨許多全新的任務和挑戰。面對這些變化，我國國家治理體系始終堅持以人民的根本利益為一切工作的出發點，通過一系列符實、創新的治理手段實現了治理能力的跟進。目前，我國基層政府管理工作面臨的新形勢有兩點值得深入把握。

第一，治理主體的多元化。一是數次中央與地方之間財權、事權的劃分調整，以確保中央權威同時積極發揮地方作用為核心思路，不斷賦予了地方政府治理的自主性。二是基層民主建設，包括社區居民自治制度、村民自治制度、職工自治制度等。“法定程序”+“自治組織”+“民主權利”的模式在大量基層治理單元中被廣泛應用。三是市場化改革深化。公共產品供給任務的主體由過去的“政府包攬”，逐漸轉型為政府居間監督指導，市場主體競標擇優擔任供給者模式。這使得企業和社會組織在國家治理體系中扮演著越來越重要的角色。

第二，“法制”與“法治”之變。“制度”與“治理”是國家治理的兩大核心內容，對二者關系的探索與把握，實質上就是對國家治理理論問題和實踐落實問題的探索把握。實現國家治理體系、治理能力現代化的過程中，必須堅持制度優勢即“善制”，同時也要將其釋放，重視實踐中的治理效能即“善治”。以發展動態的目光來看，制度優勢始終具有相對性，即過去有優勢不代表現在有優勢，現在有優勢不代表未來有優勢；同時，制度優勢與治理效能之間也存在著需要跨越的鴻溝，如果制度優勢無法充分轉變為治理效能，最終也就無法實現其應有價值。從“法制”到“法治”的一字之變，反映出國家治理體系在追求上把重點從制度優化進一步轉向了更為觸及根本的領域，即通過法的作用為國家發展、人民生活帶來實實在在的益處。這一變革不僅正確把握了“法制”與“法治”之間的最重要聯系，同時也在一定意義上對什么是“法治化”、什么是社會主義中國所需要的“法治化”給出了最為扼要的回答。

三、基層政府管理在執行中面臨困境的突出表現及其成因

1.突出表現：基層政府治理的碎片化問題。在歷史、政治等多方因素的影響下，當代中國基層政府管理中客觀而言存在治理碎片化的問題，這也是基層政府管理執行工作在具體運行中暴露出缺位、越位、交錯等弊端的根本原因所在。所謂基層政府治理的碎片化，即由于部門壁壘、責權安排欠科學等因素，而造成的一種行政低效狀態。具體表現來看，則通常包括：政府內部橫向聯動性和縱向銜接性較差，治理主體及其治理方式之間存在矛盾互斥，治理行為難以形成合力，治理邊界模糊不清，政社互動不良性等等。

而這一問題轉化為人民群眾的普遍感受則表現為，在一些事情上覺得國家權力無處不在、過度干預，而另一些情形中又感覺自身權益保障無可依靠，即“九龍治水”與“無人管事”的局面并存。較為典型的包括辦事難、辦事復雜，或是辦事過程中遇到多部門“踢皮球”等。對此，應從改革開放初期的試驗性雙軌制策略尋找積弊根源，嚴肅對待地方主義、利益集團主義、部門主義、行業主義等權力碎片化現象的成因，并實事求是地分析國家行政權力因此受到的扭曲、肢解程度以及治理效能因此遭受的減損。在此基礎上，拿出深化改革的政治魄力和勇氣，采取優化機構設置，樹立協同理念，構建共享平臺，設置協調“中樞”等辦法予以改進。

2.基層政府治理中執行困境的內生根源。第一，自利性思維及其行為傾向。即政府管理在執行過程中以部門本位為主導思維，片面重視本單位、本部門利益或目標而忽略了全局的問題。這一根源的產生既有20 世紀90 年代中央行政權力大幅下放至基層，但相關約束性、監督性制度卻未能跟進適配的歷史性因素，也有基層行政者在道德素質、業務能力方面可能存在欠缺的主觀性因素。現實來看，“放權基層”所起到的對地方資源整合、釋放基層發展活力等作用是毋庸置疑的。因此對這一問題的解決思路也應是從人和制度的視角去引導、監督基層行政權的有效行使，而非“收權”。

第二，協同性制度的缺失。基層政府在執行管理任務的實踐中，客觀而言尚未形成跨部門的或是平行化的協同性制度保障，責與權的欠合理分配導致跨部門行政協作長期以來難以進步到常態化、熟練化的狀態。一個較為常見的情境是，某事需要基層政府各部門間聯動協作，雖然成果可由參與各方共享，但其中執行的權限、風險、責任的不合理分配或是非制度化分配，常常又導致參與各方“瞻前顧后”，進而使合作執行效果打折。此外，目前基層政府的協作行動通常也更多依靠領導個人力量或是上級指示而得以整合協調，而非在完備且正式化的制度約束、指導下進行，即歸根結底走的是“臨時”“人治”的道路。這對于行政協作效能的長期性以及穩定性而言，也是極為不利的。

四、基層政府管理中執行困境的治理策略

現實來看，一些基層政府在執行方針政令的過程中，時而出現背離上級指示和導向，或是不按既定法律、制度操作，又或是缺乏必要能力、主觀積極性開展有效執行的情況。對此，應以黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為指導，通過重塑基層政府角色強化執行效能、強化政府的法治化和公眾監督、深化改革用人制度等為手段，治理解決各類基層政府管理中的執行困境。

1.以由“管”到“治”為改革引領，提高政府工作的執行效能。基層政府是國家行政權力在各具體地方、行業得以行使的“執行終端。”從長期來看，政府管理改革尤其是執行效果的改善優化，將是一個復雜的、不斷適應政治、經濟、社會新形勢變化的動態過程。在當前所取得成就的基礎上，深化政府管理改革必須繼續圍繞治理理念、治理結構和治理工具三個主要方面來進行。第一，培養復合型的治理理念。在當代中國的經濟、社會形勢下，政府治理改革應朝著更具開放性、包容性和回應性的方向邁進，在所起到的作用上更注重創造良好發展環境、供給更優質公共服務等。為此，首先要塑造出“復合型”的，不同于以往那種單方面追求“效率”“速度”“包攬”的治理理念。具體而言，一是在職能定位上以服務為主，兼顧管理。二是在價值取向上以效能為主，兼顧公平。三是在治理秩序體系選擇上，以法治為主，兼顧道德良俗。第二，形成整體性的治理結構。目前，我國政府在組織結構上一定程度存在著“條塊分割”的情形，具體表現為地域間根據行政區域不同而形成的“各有各治”，導致政府上下級之間、同級異地之間、同地異部門之間、政府與非政府組織之間的行動統一度、協調度受到減損。這種根源于權力碎片化的情形，造成了信息碎片化、管理碎片化、利益碎片化等局面，最終形成對公共管理效能的妨害因素。在當代信息化社會下，各個政府部門要充分利用信息技術帶來的便利成果，加強信息互通、數據共享，形成更優、更具整體性的合作治理效果。第三，活用現代化的管理工具。當代智能化社會背景下，大數據、人工智能以及互聯網這三項信息科技為基層政府開展工作提供了過去無法想象的優質工具，將它們將應用到政府治理各領域和事項之中，能夠顯著提高政府在決策、執行、監督等治理環節的智慧化水平。例如通過利用大數據、人工智能等工具來整合待辦群眾事項，提升對人民群眾需求認知的清晰準確程度；又如運用上述技術工具實現信息共享，對市場主體實現更實時、更全面的監督管理，讓政策的執行能力不斷跟進市場深化程度等。

2.加快實現基層政府管理的法治化和渠道暢通化。基層政府管理工作究其本質而言，是一個當地人民利益在動態過程中形成變化發展、通過各種形式發聲或表達后得到反饋和落實的問題。在這一過程中，基層政府所采用治理機制的有效性決定了人民利益的實現程度。因此。改革創新基層政府管理執行體系的具體運作機制，對于助其走出當下困境和造福人民群眾而言都是頗具意義的。同時，這也是一項涉及面極廣、面臨諸多挑戰的艱巨任務，是一項長期性的系統工程。為此，必須把基層政府管理執行體系運作機制的科學化、民主化屬性通過法治化屬性有機結合，并在此基礎上將制度化、規范化的治理執行機制以法律制度形式予以固定。

3.聚焦政府管理的執行主體，深化選人用人制度改革。政府管理執行主體的整體質量，很大程度上決定了政府治理效果的好壞。因此推動基層政府管理在執行方面走出當前困境的一項關鍵就在于，人才任用制度的改革。只有人才到位了，改革才能有后勁，改革所希冀的目標才能更充分實現。第一，提高基層政府管理執行主體崗位的競爭性。在過去的人事制度下，“政務官”與“事務官”并未得到充分的角色區分，導致用人體制無可避免地陷入“論資排輩”“按部就班”的窠臼。在當前和未來的改革中，有必要為德才兼備的基層政府管理人才拓寬進入決策和執行崗位的渠道，通過合理有效的競爭來實現基層政府管理執行主體隊伍的綜合實力提升。例如建立科學的職位分類制度，并將考任制、委任制、選任制、聘任制等人才任用機制有針對性、有適應性地分別應用到不同崗位和不同人才群體上去。第二，推廣基層政府管理執行者人才培養的梯隊建設制度。在國家治理現代化改革推進日益深化的形勢背景下，20 世紀80 年代干部培養的“第三梯隊”模式對于我國公共管理人才培養和儲備計劃而言，有著一定的參考價值。這種制度有助于為年輕的國家治理執行人才提供良好的預期和信心，使他們在面對困難阻礙時更能保持昂揚斗志，或是在面對誘惑時保持清廉堅定，以此起到提高我國基層政府人才隊伍政治素養的作用。

五、結語

雖然最近10 年來我國在政府轉型和政府工作質量提升等問題上已經取得了可觀的改革成果，但目前可觀而言，我國基層政府管理仍面臨著諸多新的問題和困境，并且最為突出地集中在執行這一環節。在分析困境和探索治理對策的過程中，則必須始終把握推進國家治理體系和治理能力現代化的最大時代背景，以深化改革為手段，不斷提高基層政府管理執行的質量與國家治理現實需求之間的適配性。