公共價值管理視閾下基層治理現(xiàn)代化：問題與途徑

●馬雪林

導(dǎo)言

當前，我國正在穩(wěn)步推進治理現(xiàn)代化進程，基層治理現(xiàn)代化是其中的重要內(nèi)容且取得成效明顯，但這一過程中也存在某些問題：基層政府的職能轉(zhuǎn)變不到位、管理人員能力不足、公共服務(wù)能力發(fā)揮不充分。這些問題阻滯了公共價值的創(chuàng)造和增加，進而對我國的基層治理現(xiàn)代化進程形成一定阻力。

從已有的研究成果來看，國內(nèi)外諸多研究者在“公共價值管理”這一領(lǐng)域展開深入研究，并已取得一些有價值的研究成果，但極少有研究者運用公共價值管理理論，并以我國的治理實踐為實例，對基層治理現(xiàn)代化展開分析。目前，我國正在穩(wěn)步推進基層治理現(xiàn)代化進程，在這一宏觀環(huán)境中，以公共價值管理為研究視角，以云南省T 鎮(zhèn)的治理實踐為實例，分析政府治理能力存在的問題、問題的成因及對策，能夠為有效推進基層治理現(xiàn)代化進程提供典型借鑒。

一、公共價值管理視閾下基層治理現(xiàn)代化：理論與成效

（一）公共價值管理理論

公共價值管理理論認為：公共事務(wù)是一個系統(tǒng)，系統(tǒng)中的成員應(yīng)該一同思考采取哪些方法提升公共服務(wù)質(zhì)量，基于此創(chuàng)造和增加公共價值[1]。事實上，公共價值管理理論對民主與效率這兩者的關(guān)系加以重新構(gòu)建，創(chuàng)造了新的提升公共服務(wù)質(zhì)量的視角[2]。公共價值管理理論的內(nèi)容主要是：在準確判定集體偏好的基礎(chǔ)上供給公共服務(wù)；重視政治在供給公共服務(wù)過程中的作用；[3]基于網(wǎng)絡(luò)治理提高公共服務(wù)質(zhì)量；民主和效率這兩者事實上是伙伴關(guān)系；供給公共服務(wù)過程中必須全面應(yīng)對效率、責(zé)任與公平問題[4]。

（二）成效

1.不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施。云南省T 鎮(zhèn)堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2016—2020 年累計投入4000余萬元，完成23 座水庫、壩塘實施除險加固，12 個飲水安全鞏固提升工程，2個“美麗鄉(xiāng)村”項目。新修道路7 條，提質(zhì)改造農(nóng)村公路2 條，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到根本性改善，夯實了創(chuàng)造和增加公共價值的基礎(chǔ)。

2.打造“家門口的品質(zhì)生活”。云南省T 鎮(zhèn)全面建成3 個黨群服務(wù)中心，9個便民服務(wù)站。將醫(yī)保、社保、就業(yè)、辦證等事項集中到黨群中心大廳進行辦理，實現(xiàn)了一個窗口一次辦結(jié)，政務(wù)服務(wù)能力進一步提升。截至2020 年末，該鎮(zhèn)黨群服務(wù)中心一共入駐8 個部門，開設(shè)6 個便民服務(wù)窗口，辦理事項增至35項，全年辦理各類審批事項7132 件。基層審批服務(wù)的整合，促進了政務(wù)服務(wù)專業(yè)化、精細化發(fā)展，有效增加公共價值。

3.增強社會治安力量，強化創(chuàng)造和增加公共價值的保障。云南省T 鎮(zhèn)公共法律服務(wù)中心不斷完善為群眾化解糾紛、接待、咨詢、援助等法律服務(wù)，全面增強群眾法治觀念。2020 年，在11 個行政村推進社區(qū)民警進村（社區(qū)）“兩委”班子任職，加強了基層組織建設(shè)，增強了基層社會治理能力，實現(xiàn)了治安秩序好、警民關(guān)系好的工作目標。

二、公共價值管理視閾下基層治理現(xiàn)代化：問題及成因

（一）問題

1.干部斷檔嚴重。中青年干部斷層：該鎮(zhèn)在職干部中50 歲以上18 人，占比為17.4% ；45～49 歲21 人， 占 比 為20.4%；35～44 歲12 人，占比為11.7%；35 歲以下52 人，占比為50.5%。35 歲左右中間年齡層的干部缺乏，年齡偏大的干部干事創(chuàng)業(yè)精神以及身體狀況已經(jīng)不能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作強度，年齡較小的干部在群眾工作等方面的工作經(jīng)驗略顯不足，阻滯了公共價值的創(chuàng)造和增加。

2.學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制不健全。公務(wù)員教育培訓(xùn)過程中，對基層治理方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠深、不夠透徹，公務(wù)員學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)、考核體系不完善，導(dǎo)致公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)不能滿足時代需求。政治理論學(xué)習(xí)制度落實不到位，某些走馬觀花式學(xué)習(xí)對提升公務(wù)員的治理思維沒有起到明顯的促進作用。

3.機構(gòu)職能重疊。例如，云南省T鎮(zhèn)應(yīng)急管理工作在安全生產(chǎn)、水利、農(nóng)業(yè)、民政救災(zāi)等部門存在推諉扯皮現(xiàn)象，原本應(yīng)該承擔(dān)鄉(xiāng)村振興工作的區(qū)域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興辦公室沒有發(fā)揮起作用，而是承擔(dān)了該鎮(zhèn)安全生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)，導(dǎo)致政府服務(wù)職能弱化。

（二）問題的成因

1.治理觀念落后，服務(wù)群眾能力不足。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理現(xiàn)代化是對生活在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人的管理和服務(wù)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員沒有完成從管理人變?yōu)榉?wù)人的角度轉(zhuǎn)變，治理觀念落后，沒有做到急民所急、憂民所憂，服務(wù)意識不強。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對公務(wù)員教育培訓(xùn)關(guān)注少、培訓(xùn)內(nèi)容的針對性不強，對服務(wù)群眾的實用技能、教育服務(wù)缺乏培訓(xùn)，導(dǎo)致部分黨員、干部對基層治理現(xiàn)代化的認識不夠，難以助力公共價值的創(chuàng)造和增加。

2.部門之間存在溝通壁壘。云南省T 鎮(zhèn)管理的部門較多，不同部門之間的相互配合情況較差，尚未有效構(gòu)建協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、促進社會穩(wěn)定，溝通不暢導(dǎo)致工作脫節(jié)或者延誤。實例如：該鎮(zhèn)黨群服務(wù)中心承接的屬于窗口業(yè)務(wù)，后臺需要由社保、社會事務(wù)、工會等部門進行其他業(yè)務(wù)辦理，但是在涉及工作的會議培訓(xùn)以及業(yè)務(wù)安排上，雙方部門因為溝通不暢而存在互相責(zé)怪、相互推諉現(xiàn)象。

3.法治監(jiān)督和責(zé)任追究機制不健全。云南省T 鎮(zhèn)推進基層治理現(xiàn)代化的過程中，尚未有效監(jiān)督行政主體是否依法辦事、辦理的效果如何，急需構(gòu)建主動依法監(jiān)督模式，實現(xiàn)行政、司法、群眾監(jiān)督共同監(jiān)督的體制。行政執(zhí)法檢查工作的組織效果相對較差，某些情況下未能檢查出是否有行政執(zhí)法過錯、司法過錯；某些情況下未能結(jié)合公務(wù)員考核制度，針對有錯的行為進行責(zé)任追究，以此遏制不作為、亂作為行為，阻滯了公共價值的創(chuàng)造和增加。

三、公共價值管理視閾下基層治理現(xiàn)代化：途徑

（一）革新治理觀念，強化服務(wù)群眾的能力

1.加強理想信念教育。通過加強公務(wù)員思想教育培訓(xùn)，提高治理能力，教育培訓(xùn)注重從思想上改變公務(wù)員的思想惰性，突出按需培訓(xùn)，增強實用性。通過理想信念教育和培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政業(yè)務(wù)水平、政策執(zhí)行能力、公共服務(wù)供給能力。基層治理現(xiàn)代化過程中，只要是涉及人民群眾利益相關(guān)的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員不能向后退，必須通過加強職業(yè)道德教育，改變思想惰性，消除某些問題的負面影響，強化服務(wù)人民的理想信念，夯實創(chuàng)造和增加公共價值的基礎(chǔ)。

2.強化政治理論學(xué)習(xí)。強化公務(wù)員政治理論學(xué)習(xí)，增加公務(wù)員自主學(xué)習(xí)的頻次，定期和不定期開展政治理論學(xué)習(xí)，利用線上和線下結(jié)合的方式強化學(xué)習(xí)效果，深化公務(wù)員為人民服務(wù)的精神和宗旨意識，讓公務(wù)員明白服務(wù)群眾、服務(wù)社會是基層的首要工作，將學(xué)習(xí)領(lǐng)悟轉(zhuǎn)化到社會服務(wù)中去。

3.做好政治紀律和政治規(guī)矩教育。基層公務(wù)員的治理能力強弱對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理水平高低具有重要影響，必須不斷強化對公務(wù)員的政治責(zé)任教育，讓每一位公務(wù)員能夠時刻嚴格要求自己，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。

4.提升業(yè)務(wù)能力。通過各類培訓(xùn)和交流，不斷提升公務(wù)員專業(yè)化水平，讓基層公務(wù)員切實認識到學(xué)習(xí)的重要性，改變不愿學(xué)、不肯學(xué)的態(tài)度。實現(xiàn)理論與實踐的有效結(jié)合，不斷提高業(yè)務(wù)水平進而增強治理能力。并通過抽查、督查、跟班等方式倒逼公務(wù)員主動展開學(xué)習(xí)，實現(xiàn)自我提升。

（二）理順區(qū)鎮(zhèn)兩級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系

1.明確區(qū)鎮(zhèn)兩級政府權(quán)力清單。明確縣鄉(xiāng)職能分工，遵循權(quán)責(zé)一致原則，完善縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)清單，在各自的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)行使職權(quán)，基于清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系有效促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行能力的提升。從源頭理清縣鄉(xiāng)政府的管理，通過權(quán)責(zé)清單的有效途徑減少鎮(zhèn)政府的工作負荷，使鎮(zhèn)政府有更多的精力和時間完成治理活動和管理工作。另外，縣政府將大部分可以由鎮(zhèn)政府完成的職能和工作委托到鎮(zhèn)政府，給鎮(zhèn)政府更多的財政權(quán)力。面對繁重的各類考核任務(wù)，合并和減少考核項目是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部數(shù)量有限、專業(yè)知識不足的重要方式，上級政府應(yīng)切合實際制定考核標準，有效強化考核效果，助力公共價值的創(chuàng)造和增加。

2.派駐部門管理權(quán)下放到鎮(zhèn)政府。將垂直管理部門工作人員的人事管理權(quán)下放到鎮(zhèn)政府，人權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，上級對應(yīng)部門只需要負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。強化對派駐部門的統(tǒng)籌管理，充分發(fā)揮雙重管理職能，爭取實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、上級主管部門“雙向考核”。這些舉措能夠有效助力基層治理現(xiàn)代化進程，為公共價值的創(chuàng)造和增加創(chuàng)造條件。

（三）弘揚鄉(xiāng)賢文化，助推鄉(xiāng)村社會德治發(fā)展

1.建立引入機制。一方面，將退休的公務(wù)員以及其他一些鄉(xiāng)賢引入村（社區(qū)）任職，吸收進村“兩委”班子、社會組織等基層治理組織中。加快對鄉(xiāng)賢的培育，壯大鄉(xiāng)賢力量，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢回歸，參與到鄉(xiāng)村治理中。另一方面，要注重以文化育人、文化養(yǎng)德，發(fā)揮生產(chǎn)能手、經(jīng)營大戶中示范帶動作用。

2.搭建鄉(xiāng)賢參與鎮(zhèn)村治理的平臺。一是堅持“黨建+鄉(xiāng)賢”建設(shè)，調(diào)動鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的積極性。搭建新引導(dǎo)、新鄉(xiāng)賢維護社會公序良俗，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在社會治理、公共服務(wù)中的示范帶頭作用，提高農(nóng)村社會治理和鄉(xiāng)村振興水平。二是邀請鄉(xiāng)賢共同商議村內(nèi)大型項目和重點事項。三是把新鄉(xiāng)賢充實到村組基層隊伍中，發(fā)揮鄉(xiāng)賢的調(diào)解作用。四是強化道德教化，結(jié)合精神文明建設(shè)示范村、民族團結(jié)進步示范村建設(shè)，傳播鄉(xiāng)賢事跡、良好家風(fēng)家訓(xùn)等社會主義新風(fēng)尚，開展“道德模范”“最美家庭”評選，將德治、智治、法治融合為一體，讓新鄉(xiāng)賢模范引領(lǐng)社會風(fēng)尚。

3.發(fā)揮德治輔助作用。基層治理現(xiàn)代化過程中，村規(guī)民約具有約束性，但如果沒有道德性，那村規(guī)民約就是一張廢紙，因此，要加強德治建設(shè)，提高鄉(xiāng)村德治水平，將社會主義核心價值觀和中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化納入德治內(nèi)容，把道德觀念融入社會方方面面，提升基層群眾的思想道德素質(zhì)。通過加大“道德模范”的宣傳力度，樹立鄉(xiāng)村居民學(xué)習(xí)的榜樣，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，營造基層治理現(xiàn)代化的良好環(huán)境。

（四）塑造法治思維

1.堅持帶頭學(xué)法、用法，提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力，杜絕違法用權(quán)行為。公務(wù)員應(yīng)該注重法律知識和法治思維的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，主動學(xué)習(xí)法律法規(guī)，大力提升自身法治思維，提高自己的法律知識水平，做到在各項治理活動中都依法辦事，堅決不出現(xiàn)違法執(zhí)政的情況。通過培養(yǎng)法治思維，讓公務(wù)員知道以法治為基本遵循來思考問題、解決矛盾，因為現(xiàn)代化的社會治理必須是依法的治理，所以每個公務(wù)員都要培養(yǎng)法律意識，學(xué)習(xí)法律知識用法治思維來思考問題。

2.加強法治思維，提升培訓(xùn)力度。基于這種培訓(xùn)消除“官本位”“關(guān)系本位”思想，帶頭學(xué)習(xí)憲法、民法典等法律知識，培養(yǎng)用法治思維思考問題的意識，營造良好法治氛圍，把學(xué)習(xí)內(nèi)容融入執(zhí)法實踐，做到依法辦事，形成學(xué)有所用的普法宣傳格局，助推基層治理現(xiàn)代化進程，進而助力公共價值的創(chuàng)造和增加。