基于業財融合視角的高校預算管理模式探究

●李志恒

2020 年《政府工作報告》明確提出，各級政府必須真正過緊日子，中央政府要帶頭，中央本級支出安排負增長。根據中央的精神，財政部將過緊日子作為預算管理長期堅持的基本方針，財政撥款緊縮將是一種政策性趨勢。近年來隨著高等教育的不斷發展，高校規模不斷擴大，高校辦學資金來源對財政撥款的依賴程度較高，因此，財政撥款緊縮的趨勢必然給高校收入增長帶來巨大壓力。發展進入新階段，高校也要與時俱進的轉變發展思路，要逐步實現從依靠財政資金扶持到多元化融資辦學的轉變，同時要建立一套更加科學、高效的預算管理模式，合理實現資源配置，切實提高資金使用效率。如何提高高校辦學資金投入的使用效益和效率，需要創新思路，積極開拓業務與財務融合的預算管理模式。

一、業財融合在高校預算管理中運用的必要性

（一）高校業財融合的內涵及發展情況

高校業財融合是指財務活動與高校教學科研、學科發展、人才培養等具體業務活動的有效結合。財務部門與業務部門都要基于學校的整體戰略發展目標來制定工作計劃，一方面業務部門要探索改變或改造現有的業務模式，積極拓寬業務融資渠道，而不是一味地向學校要錢；一方面財務部門在深入了解各項業務發展情況的基礎上，進行有效的預算分配，服務于業務部門的同時也要對其進行管控。學校的財務狀況與各個部門都息息相關，因此，通過業財融合才能更好地加強財務部門與各個業務部門之間的聯動，實現信息、數據準確及時地互通共享，打破“各自為政”的局面，從而實現統一從學校整體利益出發，提高各項政策執行力度和精準決策的能力。

2014 年，財政部發布《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》（財會〔2014〕27 號）；2016 年，財政部又印發《管理會計基本指引》（財會〔2016〕10 號），接著2017 和2018 年財政部陸續印發各項具體會計業務的《管理會計應用指引》?！吨笇б庖姟逢U述了“全面推進管理會計體系建設的重要性和緊迫性，實現會計與業務活動的有機融合，推動管理會計功能的有效發揮?！薄豆芾頃嫽局敢愤M一步明確“管理會計應嵌入單位相關領域，將財務和業務等有機融合。”這些政策制度文件都為促進業財融合提供了理論基礎和應用指導，通過業財融合推動管理會計的發展。

（二）業財融合預算管理模式的特點

高校傳統的預算管理模式是“分級授權、分事行權、分崗設權、歸口管理”，財務部門將預算下撥至歸口業務部門，歸口業務部門負責預算二次分配與預算執行管理，這種“分口分級管理”原則使得預算分配主要是財務部門與業務部門的博弈。財務部門通過歷史數據分析測算下一年度部門預算，進行預算切塊，業務部門參與預算管理的程度非常低，即財務部門分錢，業務部門花錢的模式，使得預算管理模式流于形式。

改變以前傳統預算管理模式，解決學校對各項具體事務管不細、管不了、管不好的問題，充分調動業務部門和財務部門的積極性，就是業財融合的高校預算管理模式所要發揮的作用。這就需要業務與財務共同參與到預算管理全過程中，各項業務活動緊緊圍繞學校整體發展目標來開展，財務活動服務于學校整體發展目標，為各項業務活動開展提供經費保障和支持，并且監管資金使用規范和督促資金執行情況。

二、業財融合在高校預算管理中運用的現狀

（一）業務部門與財務部門的工作目標不一致

業務部門與財務部門各司其職，做決策時優先考慮本部門的利益，并不一定從高校整體發展目標出發。例如，教學部門的目標是推進教育改革、課程建設等，著重關注各項教學指標的完成；科研部門的目標是促進一流學科建設、高水平產學研合作成果培育等，著重關注各項科研指標的完成；各業務部門都是要求學校經費投入越多越好，極少關注學校資金投入的成本以及投入產生多少效益。財務部門的目標是從哪里開源，該怎么節流，以及如何增收節支，提高資金使用效益。因此，業務與財務的目標不一致，必然會偏離學校整體發展方向。

學校年度工作計劃確定及下達時間較晚，年度工作計劃下達滯后于年度預算編報時間，預算編制與工作計劃脫節；高校內部各業務部門的年度工作計劃與預算編制結合度不高，部分預算編制依據不充分。預算編制與工作計劃脫節，預算編制依據不充分，都會使得業務工作開展時預算執行不順暢、預算調整頻繁、預算管理要求與業務活動管理要求相沖突等不利情況，影響學校整體發展規劃目標的實現。

（二）財務管理制度與業務管理現狀不相符

高校內部財務管理制度體系有待完善，部分財務管理制度已不符合業務發展的現狀，缺失相關財務管理制度不利于對業務活動實施指導。例如，預算執行分析機制有待完善。財務部門定期通報校內預算執行情況，由業務部門根據通報說明情況并整改，但是對于整改的效果缺乏監督機制，從學校層面上缺乏統籌、推進的長效機制，不利于預算執行的糾偏。例如，采購計劃管理有待健全。學校未對年度采購計劃編審歸口管理，采購計劃編審要求和程序缺少明確規定，部分高校僅對財政資金明確政府采購預算，而非財政資金沒有明確的年度采購預算和納入年度采購計劃。缺少相關制度進行明確指引和規定，造成業務部門未做好采購計劃編制工作，導致采購部門難以合理安排年度采購工作以及財務部門難以合理安排年度采購預算，因此，采購效率不高，還可能滋生一些不合規問題。

（三）財務部門管控能力不足，參與業務活動程度低

高校的管理體制決定了財務部門參與業務活動的程度，大部分高校管理機制包括組織架構和權責分配有待進一步完善，在管理決策層面，校黨委常委會、校長辦公會、預算委員會在預算管理中的職能范圍和分工未清晰界定，不利于提升決策效率。由此造成在執行層面缺少跨部門的溝通協調機制，導致一些重要的預算管理事項在推動落實時較為困難。例如，財務部門處于末端支付環節，財務部門沒有及時參與到前段資產購置論證階段，經費預算沒有明確落實時就已經通過論證，項目決策完成來倒逼預算安排，導致學校資產購置存在重復購置和超標準購置的情況。

財務部門人員受到職責的限制，難以過多地接觸業務活動，而且知識結構比較專業且單一，并且長期以來工作模式主要是基本的記賬、數據核對工作，很少有機會走進一線去了解教學業務、科研業務、修繕工程業務、實驗室管理業務等的運轉方式，還未從“財務會計”轉變到“管理會計”的范疇，因此，財務部門人員自身對業財融合的廣度、深度和寬度都有待拓展。

（四）財務系統與業務系統對接不暢通，形成信息孤島

高校業務多樣性的特點形成了內部系統數量多且又各自獨立的現象，各部門的信息系統主要是基于本單位的職能需求而開發的，部門之間無對接，或者少數部門間有定期數據推送，但不夠及時。部門間信息系統缺少鏈接，使得每個部門都成為一個信息孤島，不能聯通、不能共享、不能追溯，因此，無法為學校高層決策時提供歸整的全盤綜合數據。

另外，大部分高校的預算管理系統主要是基于預算申報管理的視角，實現預算項目的申報，預算執行數據統計等功能，僅能滿足最基本預算管理業務的需求，缺乏對預算管理全過程、全覆蓋的理念和實踐，并且預算管理系統缺乏與其他業務的交互，無法分析趨勢、發現問題并進行預警。高校的資金體量大，項目類型復雜，涉及金額大，涉及部門多，管理難度較大，存在分類管控職責不清晰，項目庫建設水平參差不齊，業務部門管理標準不一致的情況。大部分高校的項目管理過程更多地是采用線下管理的方式，尚未利用信息技術手段進行系統化管理，項目執行部門、歸口管理部門、財務部門等多個部門在工作上難以將項目執行情況進行實時有效傳遞，影響項目管理質量及效率。

（五）缺少績效考核，業務部門參與業財融合的積極性不足

許多高校預算管理還是運用傳統“基數”+“增長”的模式，即基于往年數據再加上預估增長來進行預算分配，實際上這種模式的科學性嚴重不足，周而復始的使用容易造成預算虛大。業務部門也一直依賴這種預算分配和預算執行的方式，由于參與業財融合的程度高低對其預算經費影響不大，造成業務部門的積極性不高。即使有高校進行了績效考核，但績效考評結果未實際應用，無實質性的獎懲措施和辦法，考核成效難以顯現。實際上，績效考核需要財務部門和業務部門共同完成，由于財務部門對業務了解有限，開展績效評價必須依托第三方評審機構和業務部門，需要取得業務部門的支持和配合，更需要業務部門真正履行績效管理職責。因此，高校應該加強績效考核的機制約束，才能提高業務部門參與業財融合的積極性。

三、基于業財融合的高校預算管理模式改進措施

（一）形成以業財融合為基礎的預算管理模式

高校應根據整體戰略發展規劃、校區分布設置、學生構成等情況，建立能夠滿足業財融合的內部管理組織架構。高校應及時修訂舊制度、制定新制度來完善制度建設，以制度建設強化剛性約束。例如，明確和規范各部門參與業財融合的流程，通過跨部門聯動的方式，促進財務與業務部門之間的合作，提高預算的執行力度，加大預算監管力度。同時，為確保制度落實執行到位，財務部門對預算管理相關的內部制度及外部制度，按照類別匯編成指引手冊，提供實際操作的“路線圖”。通過完善制度建設，為高校預算與財務管理夯實基礎。

形成業務和財務部門共同參與的預算管理模式。在預算編制方面：各業務部門要結合學校發展規劃來制定年度的具體工作計劃，年度工作計劃緊緊圍繞學校教學科研、學科發展、人才培養等主要業務來制定，不僅要科學、合理而且要具有剛性和實性，減少隨意性和變動性。在現有預算約束下，財務部門根據各業務部門科學合理的工作計劃，將資源優先、重點安排到符合學校發展目標和發展規劃的方向上，?；?、保重點、保學校的核心競爭力，才能真正把經費落實到促進學校發展的各項業務中去。在預算執行方面：一方面將預算管理的剛性控制與柔性調整有機結合起來融入到業務當中去，在預算剛性控制的前提下，根據各部門實際情況或外部環境的變化進行必要的柔性調整。比如，當收入減少時，各部門也要有彈性調整的備用方案。另一方面要加強成本管理，將全生命周期成本理念融入到業務管理中去，學校各項業務包括人才引進、儀器設備購置、獎助學金設置等，不能只看當年的支出預算，要考慮后面的持續投入。為保證學校的可持續發展，預算必須考慮持續性問題，例如，一臺大型儀器在購置論證時也要考慮未來的維修維護成本，學校這樣的后續投入往往還有很多，都需要提前考慮和規劃。

（二）樹立以業財融合為基礎的共享意識

高校自上而下要樹立以業財融合為基礎的共享意識，引導各部門改變各行其責的工作模式，通過搭建互聯互通的平臺，促進業務部門和財務部門形成相互了解、相互協作的常態化工作模式。業務部門要習慣于從“局部”到“整體”的轉變，樹立共享意識。以往的預算分配模式是部門、學院、研究院、團隊都站在各自的業務角度考慮需求，缺少學校整體意識，從而導致了多部門重復投入，設備重復購置，人員崗位配置不合理等現象。此外，現有資源又沒能有效共享，造成了學校資源配置的結構性失衡，即資產的閑置與緊缺并存。因此，如何完善資源的共享共用機制，是當前急需解決的問題之一。各部門要采取有效手段，建立資源共享共用機制，有效消除原有的資源配置不平衡現象，促進學校資源在不同部門、不同學院、不同研究院、不同團隊間的合理配置，以便節省資金更好地投入到學校需要的領域中去，實現資源使用效益最大化。

（三）創新以業財融合為基礎的預算績效管理模式

資金預算管理是一個全過程的管理，首先要有年度目標計劃，再做預算編制，然后是預算執行過程中的監督管控，預算完成后的績效評價，而績效評價結果將作為后續年度預算調整的依據。2018 年國家正式確立以結果為導向的預算績效管理模式，要求各級預算遵循“講求績效”原則，從原來“重分錢”模式轉變為現在的“花錢必問效，無效必問責”。高校要不斷創新預算管理模式，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、決算、監督全過程，完善事前、事中、事后全過程預算績效管理體系，比如專項項目資金管理應建立從總體規劃、項目申報、立項評審、預算深化設計、預算評審、預算執行、決算審計到項目績效評價的閉環管理流程。

加強預算績效管理，制度先行，制定科學有效的績效管理辦法，作為學校績效評價工作的制度依據。要強化結果運用，將績效評價結果作為預算分配、完善政策和改進管理的重要依據。同時逐步推動績效評價結果公開機制，讓全校師生來監督你干得怎么樣?？冃гu價結果差的，提請調減預算，評價結果好的，提請優先安排，并適當給予激勵，同時作為學校對業務部門年終考核的參考依據。

（四）加強業財一體化的信息化管理系統建設

業務部門和財務部門都應梳理本單位系統的集成需求，基于現有的各自獨立的信息系統，通過數據交互，實現財務、人事、科研、教務、資產、采購、工程、合同等業務系統的鏈接。集成了各業務部門的信息系統，達到有效整合共享數據，以滿足管理會計的需求。財務部門在編制預算時，所需的基礎數據如學生情況、教職工情況、招標采購情況、科研情況、納稅申報情況等都可通過一體化信息管理系統提取，既快又準。財務部門可直接通過一體化信息管理系統向業務部門下達預算、監管預算執行情況，反饋績效評價結果等，便于業務部門及時獲取信息并進行調整和改進。高?？赏ㄟ^一體化的信息化管理系統建設，進一步強化內部控制管理，實現預算編審全面管理，預算執行全過程監控預警，項目全生命周期跟蹤，對資金、資產、項目、采購、合同等業務的全鏈條管控。由此，學校各項經濟業務活動（預算、決算、收支、采購、資產、合同、工程項目等）信息系統之間實現信息共享及互聯互通，才能打破信息孤島的狀態，為學?？傮w戰略決策提供全面的數據。

（五）加強綜合型會計管理人才的培養

預算管理是一項系統性工程，涉及高校管理的方方面面，需要協調學校各部門各單位，也需要參與到學校管理流程的各個環節，從預算安排到預算執行，以及從績效管理的角度評估資源投入的合理性和效益性。在業財融合的背景下的高校預算管理需要一批具備修繕、設備、網絡、安防、造價咨詢及學科建設等復合專業背景的人才，因此，財務部門的人員應積極轉型，從“財務會計”轉變到“管理會計”。高校應加強對綜合型會計管理人才的培養，提供更好的平臺，例如，財務人員輪流去業務部門駐點，學業務知識，知業務需求，同時可結合實際情況將財務知識傳授給業務部門，這樣也能讓業務部門迅速及時地理解財務預算管理的基礎知識，有利于財務部門與業務部門的溝通及流程的捋順，為真正實現業財融合夯實基礎。