國家審計促進鄉村振興實踐路徑構建

●陳俊良

習近平總書記強調：“實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代做好‘三農’工作的總抓手?！苯永m推進鄉村振興這一關系黨和國家全局的重大戰略，必須充分發揮國家審計在資源的分配和使用過程中的積極作用，不斷化解和防范戰略實施過程中的風險，提高社會公共資源使用績效，提升人民群眾的獲得感和滿意感。

一、引言

國家審計是國家治理的重要制度基石，其通過事前的預防和預警、事中的揭示糾偏和事后的反饋抵御發揮監督治理的功效[1]。通常而言，“委托—代理”理論和公共受托責任理論是國家審計的理論基礎與底層邏輯[2]。國家審計是提升公共資源分配和使用效率的重要制度保障，也是促進鄉村振興戰略實施的必要條件。

中國知網（www.cnki.net）檢索“國家審計”“鄉村振興”等關鍵詞，檢出的現有國家審計促進鄉村振興的相關文獻集中在經驗總結與理論探索的兩個方面：一是在脫貧攻堅、精準扶貧中國家審計經驗的總結，關注國家審計促進脫貧攻堅的做法、成效和啟示[3]，脫貧攻堅政策落實跟蹤審計[4-6]；另一方面是在探索國家審計對于鄉村振興的促進作用的理論，關注的方面包括國家審計對鄉村振興促進作用的機制和路徑[1,7]，國家審計促進鄉村振興與脫貧攻堅銜接過程中的政策落實[8-10]。由上述分析可以看出對于國家審計促進鄉村振興的理論研究呈現出分散化、碎片化的形態——相關研究仍處于起步階段。

綜上所述，對于國家審計在促進鄉村振興中的理論機制及現實路徑仍缺少系統性研究?；谏鲜龇治?，本文將結合國家審計在鄉村振興中的現實衡量，分析國家審計促進鄉村振興的理論機制，并提出國家審計促進鄉村振興的實踐路徑。

二、國家審計促進鄉村振興需要處理的三個關系

促進鄉村振興戰略的實施，國家審計需要首先處理好國家治理與農村自治的關系、有限的國家審計供給與新形勢審計要求的關系、資源的有效性與合理分配的關系。

（一）國家治理與農村自治的關系

當前我國的整體國家治理是以“國務院—省—市—縣—鄉”五級政府體系為依托的，在鄉村中實行村民（居民）自治。根據《審計法》要求，國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關，鄉鎮街道和村居自治組織沒有國家審計機關。鄉村振興的實施需要鄉鎮街道層級的政府負責“最后一公里”，因此，往往審計監督的職能交由經濟管理中心（所）、經管站等代為執行。在村民（居民）自治組織中，村委會（居委會）中執行審計監督職能的是村民（居民）理事會，或類似組織，內部缺少專業的審計監督隊伍。國家審計促進鄉村振興，必須明確國家治理與農村自治、國家審計與農村內部審計之間的關系。

（二）有限的國家審計供給與新形勢審計要求的關系

當前我國的國家審計機關的組織架構是在中央審計委員會的領導下，國務院設立審計署，縣級以上地方人民政府設立審計機關，并可根據工作需要經審批設立派出機構。黨的十八大以來，全國各級審計機關共審計65 萬多個單位，促進增收節支和挽回損失2.5 萬億元，但這遠遠不能滿足我國經濟高質量發展的新形勢對國家審計的需求。僅就鄉鎮一級審計來說，2021 年中國統計年鑒數據顯示，截至2020 年底我國有38741 個鄉鎮區劃，村居村民自治組織約有近70 萬個。國家審計的供應如何滿足新形勢下對審計的需求，是必須解決的問題。

（三）資源的有限性與合理分配的關系

資源的稀缺性是經濟學的基本理論，當前我國經濟社會的高質量發展也需要以資源有限性作為前提。國家審計的理論基礎是“委托—代理”理論和公共代理理論，即社會公眾將公共資源通過一定的形式委托給政府管理、使用和分配，政府則需要努力提高公共資源的使用效率。國家審計就是監督政府對資源的分配與使用的全過程，以提升資源分配的公平公正，提升資源使用績效。在鄉村振興戰略實施過程中，資源的供給無法充分滿足需求仍將持續較長的時間，如何利用有限的資源提升使用績效成為關鍵，因此，發揮國家審計的監督作用成為必然。

三、國家審計促進鄉村振興理論機制分析

在處理好上述三個關系的基礎上，國家審計促進鄉村振興戰略需要以提升資源使用綜合績效為目標，以擴大鄉村振興有效資源供給、增強人民群眾獲得感滿意感和提高生態環境質量為主要著力點。

（一）加強財政稅務審計，擴大鄉村振興的資源供給

鄉村振興資金是鄉村振興的主要資金來源之一。《鄉村振興促進法》規定：“縣級以上人民政府審計部門對農業農村投入優先保障機制落實情況、鄉村振興資金使用情況和績效等實施監督?！倍愂帐菄邑斦闹饕獊碓?，加強稅收國家審計是增加國家財政收入的重要抓手。在疫情防控及國家充分“減稅降費”激發經濟活力的大形勢下，國家審計要加強對稅收、利潤、債務、收費的監督管理，做到應收盡收，擴大國家收入來源。財政支出是國家資金分配的主要渠道，加強對財政支出的國家審計，對財政項目的審批立項、使用合法、合規，以及事后績效評價進行國家審計，從問題出發反作用推動改革的落地。

（二）加強民生審計，增強人民群眾的獲得感

鄉村振興的目的在于通過農業強、農村美、農民富，保障和發展農民的利益，增進民生福祉實現共同富裕。國家審計更加重視民生審計，國家審計必須從保障國家鄉村振興戰略配套政策的落地出發，關注民生項目資金的支出是否撥付到位、使用是否規范、高效，可以推動政策落實、提升財政資金支出的安全、高效，切實推動鄉村振興戰略實施。

（三）加強資源環境審計，提高生態環境質量

建設生態宜居的美麗鄉村是鄉村振興的目標，也是構建人與自然和諧共生的內在要求。國家審計與社會審計或內部審計的最大區別在于國家審計的公益屬性，國家審計能夠關注經濟發展的可持續性，降低外部性帶來的損失。近年來隨著可持續發展理念的深入，審計署自然資源和生態環境審計司組織開展了領導干部自然資源資產離任審計以及自然資源管理、污染防治和生態保護與修復情況審計，有力推動了鄉村產業格局的轉型升級。

四、國家審計促進鄉村振興的實踐路徑

國家審計促進鄉村振興是一項系統性工程，國家審計機關要在審計理念、審計內容、審計組織、審計方法、結果應用等五個方面協同配合。

（一）審計理念轉變：加強黨對鄉村振興審計的領導，堅持以人民為中心的新發展理念，牢固樹立公共受托責任觀

審計理念是國家審計的方針性、綱領性指南。鄉村振興審計具有涉及范圍廣、直接關系人民群眾利益等特殊性，必須以正確的理念指導業務實踐。在國家審計促進鄉村振興過程中，必須堅持黨對審計方向的把握，充分發揮黨委居中指揮和統籌領導的作用。一是堅持各級審計委員會的領導，把鄉村振興國家審計提升到戰略層面，統籌規劃、科學推進；二是發揮黨組織的先鋒模范作用，充分調動審計黨員干部積極性和創造性。審計理念的轉變要貫徹以人民為中心的新發展理念，并牢固樹立公共受托責任觀。要以對歷史負責，對人民負責的態度執行審計，堅決貫徹黨中央的決策部署和新發展理念。

（二）審計內容更新：以財政資金審計為主線，以政策落實為抓手，加強生態環境審計與鄉村領導干部經濟責任審計

財政資金審計必須是貫穿整個鄉村振興戰略實施過程審計的主線。推動鄉村振興戰略實施過程中，國家審計要及時更新審計內容。財政資金，尤其是鄉村振興資金是落實國家戰略部署的最重要手段，也是政策推行效果的主要影響因素，更是歷來審計過程中出現問題較為集中的領域。

鄉村振興的政策跟蹤審計是保證資金使用合法高效的另一保障，也是確保鄉村振興戰略按照既定方向推進的重要措施。政策跟蹤審計具有事前預防、事中跟蹤、事后反饋的基本功能。在鄉村振興過程中，加強對財稅、金融、土地、教育、醫療等政策的跟蹤審計，能在事前發現存在問題，并及時提出整改，促進政策的朝既定方向在既定軌道按照既定時間前行。

鄉村振興戰略實施過程中必須把資源環境審計提升到戰略高度。資源環境審計的目的在于建設宜居鄉村，推動人與自然環境的和諧共生。在新發展理念的指導下，必須轉變過去的粗放發展方式，國家審計要關注領導干部離任資源環境審計、國家環境保護政策貫徹落實情況、人居環境的改善、高標準農田建設、畜禽糞便資源化等項目的落實情況。

鄉村領導干部的經濟責任審計也需要納入到國家審計中。領導經濟責任審計是防范腐敗的重要制度安排。鄉村領導干部作為基層自治組織的負責人，是國家政策的傳達者和宣講人，也是財政資金等公共資源的分撥人，項目的主要執行人或者監管人。加強對鄉村領導干部的經濟責任審計，能夠確保政策落實、項目落地、資金使用安全高效，并對基層腐敗形成震懾。要把對鄉村領導干部的經濟責任審計與資源環境審計、政策落實審計相結合，明確任期目標，跟蹤執行過程，糾正行為偏差。

（三）審計組織保障：加強國家審計人才隊伍建設，健全鄉村振興中國家審計體制機制

人才隊伍建設是國家審計的基礎支撐。在鄉村振興戰略實施過程中我國的國家審計隊伍仍有進一步加強的空間。首先，要注重審計人才專業培養。開展與大學及研究機構的人才合作培養，把審計專業的課程培養體系、實踐培養體系與實戰“對標”，確保能夠培養專業素質過硬的審計人才；其次，在選人用人過程中，要注重政治標準和職業道德標準。要將是否忠誠、是否清廉干凈作為選拔審計人才的第一標準；再次，要加強審計人員的培訓培養，提高政策素養和專業技術水平；同時，還需要培養一支扎根基層的鄉村振興審計部隊。注重對扎根鄉村的審計干部進行重點培養，在工資福利、績效考評、職務職稱晉升等方面予以重點考慮，激發鄉村振興審計團隊活力。在適當的條件下，國家審計還可以吸納社會審計中的注冊會計師等專業力量充實國家審計力量。

（四）審計方法創新：加強審計理論研究，以新一代信息技術為抓手，充分利用大數據審計和智能審計

鄉村振興是國家在脫貧攻堅之后的又一重大戰略部署，在實施過程中既要做好與脫貧攻堅、精準扶貧等政策銜接，又要及時分析國內外形勢，國家審計也要結合新形勢下出現的新問題及時開展審計方法創新，開展理論研究用以支持鄉村振興審計實踐。通過設立和開展競爭性專項課題研究、開展與財經類院校、國家會計學院等高等學校和科研院所的合作研究等，及時總結經驗分析不足，在借鑒國際先進審計經驗基礎上開展理論創新。

大數據、人工智能等新一代信息技術在國家審計中的應用，有助于解決鄉村振興人手不足等客觀問題，提升審計的工作效率。審計署在本世紀初就開展了數字審計等理念創新和技術方面探索，并在業務實踐中取得了一定的成績。在新型冠狀病毒肺炎的防治常態化的形勢下，遠程審計又稱為審計開展的重要手段，能夠有效降低疫情傳播風險。機器人流程自動化（RPA）、光學字符識別（OCR）等技術結合人工智能技術可以解決程序化、批量化的重復工作，讓審計人員更多關注異常數據，提升審計工作效率。當前正在建設的“金審系統”是“科技強審”的重要手段，也必將成為國家審計助推鄉村振興的有力技術支撐。

（五）結果應用實效：健全國家審計公告制度，充分調動人民群眾參與監督的熱情，力求審計結果出實效

審計的目標在于預防和糾錯，而國家審計結果的公開是提高政府權力運行透明度的必然要求。一是不斷完善國家審計公告制度，在不違反保密原則的前提下，國家審計結果“應公開，盡公開”，并且發布信息準確、及時，持續提升國家審計公信力。二是建立鄉村振興國家審計專項公示平臺，通過信息化手段，將鄉村振興國家審計的公告公開制度流程化，便于操作、便于人民群眾獲取。三是加強對審計結果的應用。審計結果不能僅僅停留在紙面上，在報告中，要走進領導干部評價、項目實施主體評價及競爭性資源的分配等方面，以審計促整改，以審計促改革，以審計促發展。四是暢通人民群眾意見反饋渠道，以社會群眾的輿論監督提升國家審計的效能，逐漸形成監督合力。