自然資源管理體制改革背景下復合型人才隊伍建設研究

●郝小艷

改革開放以來，中國已進行了8 次國務院政府機構改革，力圖降低行政成本，提高行政效率，目前，國務院組成部門已由1982 年的100 個削減為2018 年的26 個。其中，為統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，2018 年黨的十九屆三中全會審議通過的國務院機構改革方案，將國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等部門職責進行了優(yōu)化整合，組建了自然資源部。

一、機構改革背景下人才發(fā)展現狀及存在的問題

（一）機構內部職能分工不合理

截至2018 年年底，我國各省份的省級機構改革方案已全部獲中央批復同意，2019 年，市級自然資源和規(guī)劃部門的機構改革步入全面實施階段。業(yè)務職能的整合，勢必對現有的管理體制、配套機制以及人員結構等帶來新的機遇和挑戰(zhàn)，這不僅僅是國土和規(guī)劃業(yè)務的重組，而是機構職能的流程再造。事實上，很多基層部門，改革完成后，規(guī)劃和國土也并未真正融合，上至分管領導下至普通科員，仍舊規(guī)劃是規(guī)劃，國土是國土，各自對于對方的領域不是太了解，溝通協調效率不高，影響整體工作效能。同時，機構改革后部門負責人對于新劃轉進的分管領導、各科室職能以及科室負責人都需要充分熟悉了解后，才能進行科學合理的統籌再分配，存在較長時間的過渡期。

（二）人員配置不合理

國土和規(guī)劃部門整合之后，不僅面臨機構內部科室職能的流程再造，人才資源的優(yōu)化整合則更為重要。整合之初，只是把各部門工作職責和工作人員進行了流程上的簡單劃轉，同時，規(guī)劃和國土所在領域的專業(yè)知識及技術操作存在很大的不同，各自的工作人員對于對方的業(yè)務知識、法律法規(guī)等相關內容可以說基本不了解，上層領導對于基層人員的業(yè)務能力也不熟悉，所以在科室職能沒有進行大規(guī)模調整的情況下，科室內部人員基本會保持不變，分工就會顯得較不合理，很大程度上存在有工作能力的人員長時間閑置，而在工作崗位的人員卻能力有限，造成機構人才資源的極大浪費。

（三）人才發(fā)展渠道不暢通

人才的合理流動是實現人力資源有效配置的必然選擇，對于促進人力資本增值，充分發(fā)揮人才效能，推動社會和諧發(fā)展具有重要意義。然而在實際工作中，受傳統思想的影響，很多職能部門人才流通渠道并不通暢，人才使用效率不高。機構改革后，雖然工作職責發(fā)生了很大變化，但是人員橫向流動明顯不足，優(yōu)秀年輕干部的上升空間也明顯受限。

二、機構改革背景下人才發(fā)展問題剖析

（一）機構改革步伐緩慢

自古以來，凡是大刀闊斧的改革，都存在或多或少的阻力，更何況這次改革既包括從上至下機構職能的改革，也包括將主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個規(guī)劃整合至一張藍圖，即國土空間規(guī)劃體系的建立。本次改革不僅僅是一個職能部門內部簡單的調整變動，而是從國家部委層面多個職能部門工作職責的優(yōu)化整合；不僅僅是單純的人員整合，而是深層次的職能整合。自上而下的推動需要時間，也更需要領導魄力才能保證盡可能地縮短過渡期。至今，仍有很多的基層職能部門并沒有真正地達到深層次的整體融合，只是完成表面簡單的部門組合而已。

（二）本位主義思想嚴重

機構改革后，很多地方的基層組織中規(guī)劃部門和林業(yè)部門都是職能及人員整體劃轉至國土部門，劃轉后辦公場所寬裕的情況下，劃入部門可以全部接收，改革后在同一地點辦公，也有一些地方機構改革后，沒有足夠的辦公場所，有可能存在職能已劃轉，但人員還在原單位辦公地點辦公，相互了解就比較困難。同時，上至分管領導下至普通工作人員，都或多或少存在本位主義思想，即使工作職責已被劃走，分管領導也不想把自己的得力下屬借調至其他部門工作，也有的工作人員本身就不想離開自己工作多年的科室而去一個全新的不太熟悉的環(huán)境工作，存在一定的畏懼心理。

（三）人才培育體系缺乏

完善的人才培育體系對于提升機構工作效率，吸引、留住和激勵人才具有重要意義。在上升空間狹窄的情況下，定期的理論和知識的培訓也能夠增加人才隊伍的歸屬感、忠誠感和工作滿意度。但是機構改革后，在工作職責發(fā)生較大變化的情況下，很多部門對于相關的政策解讀、各專業(yè)領域理論知識及技術操作能力的綜合培訓并沒有及時跟進，一定程度上增加了工作人員心理上的不安全感和畏懼感，從而產生對機構內部科室之間橫向流動的抵觸情緒，也對自身的上升空間感到迷茫，導致工作主動性和積極性的大幅度下降。

三、機構改革背景下復合型人才發(fā)展思路

自然資源管理體制的改革，不僅僅是名稱的轉換、職能的調整，更是著眼于未來發(fā)展需要而進行的全面深刻徹底的改革，是機構、技術、人員、工作等全方面的深度融合，為此，多個專業(yè)領域的職能融合必然會對多功能、復合型人才的需求提出更高的要求。有研究者從學科專業(yè)角度入手指出：復合型人才的培養(yǎng)是以跨學科或跨專業(yè)為前提的，其基本目的是培養(yǎng)出能系統地掌握兩個學科或專業(yè)的知識與技能的人才，能夠解決涉及多重或交叉學科實際問題的高素質人才，包括知識的復合、能力的復合以及思維的復合等多方面。也有研究者從培養(yǎng)模式為切入點指出：復合型主要為人才知識結構和能力的復合及人才培養(yǎng)模式的復合。也有研究者從復合型人才的培養(yǎng)目標入手，指出了四個相互關聯且逐步漸進的方面，分別為知識面廣、知識交融度高、思維輻射寬與社會適應能力強。不管從哪個角度出發(fā)，知識、能力、思維等方面的復合都是新時代復合型人才必備的綜合素質要求。

（一）機構職能的流程再造，為復合型人才隊伍的建設提供發(fā)展平臺

自2018 年自然資源部成立以后，各地陸續(xù)完成了規(guī)劃、國土、林業(yè)部門的重組合并，業(yè)務流程再造工作也陸續(xù)在全國展開。機構改革后，各地新成立的自然資源局需打破條塊分割，深度融合規(guī)劃、國土等業(yè)務領域，重新整合科室職能，優(yōu)化業(yè)務流程，實現“全鏈條”業(yè)務流轉，從而提高行政審批效率。例如：東莞市自然資源局緊緊抓住機構改革的契機，全面優(yōu)化部門的機構設置、職能分工和權責劃分，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，最大限度整合分散在不同部門的相同或相似職權，切實解決權責界定不清、職能交叉重疊、管理權限分散、容易缺位或扯皮等問題，全面增強了提升執(zhí)行力的制度力。機構業(yè)務流程再造在提升機構行政辦公效率的同時，也對工作人員的綜合素質提出了更高的要求，不僅要具有規(guī)劃方面的知識，而且要具有國土方面的知識，甚至還需要對國土空間規(guī)劃信息管理平臺的建設使用等都具有相當程度的熟悉和了解，不僅要有知識方面的融合，而且在工作實踐中需要具備高度的復合型思維，這對復合型人才隊伍的建設具有極大的助推作用。

（二）創(chuàng)新人才培育體系，為復合型人才隊伍的建設提供制度條件

機構改革后，為盡快熟悉并適應優(yōu)化整合后新的業(yè)務流程模式，就需要及時對機構合并后現有的工作人員進行規(guī)劃、國土、林業(yè)等相關知識的綜合培訓及學習。首先，摸清家底，了解機構合并后所有工作人員的年齡結構、學科背景、工作履歷、培訓經歷等數據信息，在對人才信息基本了解的基礎上，進行合理的調整和再分配；其次，結合新的業(yè)務流程以及國土空間規(guī)劃相關信息，系統性、開放性地開展各類培訓，通過培訓記錄，篩選一部分肯干、肯學、肯鉆研的年輕干部進行針對性的綜合類業(yè)務知識培訓，分階段制定培訓計劃，如期完成培訓目標；第三，結合工作實際，多樣化培訓與開發(fā)方式，可以采取視頻講座、專家座談、職位輪換、職位擴大化等方式挖掘人才潛力，深度培養(yǎng)復合型人才。

（三）建立開放性圖書資料閱覽中心，為復合型人才隊伍的建設提供精神土壤

規(guī)劃、國土、林業(yè)等部門合并后，自然資源系統工作職責進一步擴大，劃轉進的工作人員理論知識、工作實踐背景存在很大程度的不同。業(yè)務流程再造、科室職能調整、人員結構重新分配等措施雖然一定程度上可以使單位運行更加順暢、更加科學合理，但是要想使改革后的機構可持續(xù)、高效率發(fā)展，就需要機構現有單一型人才向復合型人才轉變，需要人們及時、持續(xù)地吸收規(guī)劃、國土、林業(yè)等各專業(yè)領域相關法律、法規(guī)、政策以及專業(yè)的理論知識等，培訓雖然可以短期內達到良好的效果，但是長遠的發(fā)展更需要人們持續(xù)不斷的自我學習，只有具備復合的知識，復合的工作技能，才能逐漸培養(yǎng)人才隊伍復合的工作思維。及時更新的圖書閱覽資料可以持續(xù)性地豐富人們的知識儲備，從而指導工作實踐。

（四）建立人才數據庫，為復合型人才隊伍的建設提供信息基礎

現階段國土空間規(guī)劃體系的建立，涵蓋了主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等內容，但又不僅僅是上述規(guī)劃的簡單堆砌，而是有機結合、相互滲透，這就需要工作人員具備較高的綜合素質，為此，學科交叉、知識融合、技術集成的復合型人才應運而生，他們思維復合、能力復合、知識復合，能夠在很多專業(yè)領域大顯身手。職能部門可以結合機構人才培育現狀，建立完善復合型人才隊伍數據庫，并及時更新數據信息，做到不管機構怎么改革，領導怎么更替，人才隊伍數據信息隨時拿來即可以用，便于領導隨時進行科學合理的職能分工，提升部門整體工作效率。

四、結語

自然資源管理體制改革后，新組建的自然資源部門要想切實履行職責，全面提升對自然資源統一管理和系統治理的科學水平，就需要有全新的理論體系作指導，需要有強大的全流程技術體系做后盾，更需要有綜合性、專業(yè)性很強的人才隊伍做支撐。加之在國土空間規(guī)劃體系建立的大背景下，培育一支既熟悉經濟、規(guī)劃、國土、林業(yè)等相關理論知識，又了解業(yè)務全流程技術操作的復合型人才隊伍，對于職能部門工作效率的提高以及機構工作體制的創(chuàng)新發(fā)展具有重要的現實意義。