行政事業單位所屬企業改制存在的問題及對策探究
——以L 企業為例

●楊 東

一、行政事業單位所屬企業改制的背景

根據中共中央及國務院相關文件精神，中央企業公司制改制工作于2020年底前要取得決定性成果，黨政機關和事業單位所辦企業的清理整頓和公司制改制工作也陸續拉開帷幕，各地企業改制工作如火如荼地進行。公司制改制是加快形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制的前置性條件，是國有企業改革整體向前推進的重要舉措，是建立中國特色現代國有企業制度的必要條件，是促進我國經濟社會發展的必然要求。旨在通過改制，依法建立符合現代企業制度要求的國有產權管理體系和法人治理結構，有利于通過董事、監事等法人治理結構規范履行出資人責任，依法將應由企業自主決策的經營管理權、管理職責歸于企業，遵循市場經濟規律和企業發展規律，堅持政企分開、政資分開，依法合規通過注銷、破產、產權轉讓等方式，實現國有資本退出，實現經濟機制的轉變和企業制度的創新。

二、企業改制總體目標和基本原則

（一）總體目標

完成企業公司制改革，理順產權關系，建立規范、完整的法人治理結構，推進經營性國有資產集中統一監管；增強企業的發展能力，依法成為面向市場、自負盈虧的獨立法人實體和市場主體；保障職工的利益，職工合法權益得到切實維護；增強企業經濟活力、影響力和抗風險能力。

（二）基本原則

1.堅持依法依規、上級部門批準的原則。嚴格按法規和政策辦事，按程序和規范操作，做到執行政策于法有據、處理問題合情、合理、合規、合法。堅持結合所屬企業改制工作實際，堅持有所為有所不為，采取上級主管部門及相關部門批準的形式實施改制工作。

2.堅持以人為本、穩步推進的原則。在確保國有資產不流失的前提下，把維護企業職工的合法權益放在第一位，切實做好職工安置工作，充分尊重大多數職工意愿，在政策法規的范圍內，最大限度地照顧職工利益。堅持積極妥善安置改制企業職工，有效清理債權債務，依法依規穩步推進改制工作。

3.堅持公平公開、風險可控的原則。按照有關規定和公平公正公開的要求，對所有企業改制流程實行公開透明，兼顧國家、企業、職工三者的利益。堅持把主動防范化解風險放在更加重要的位置，科學研判、應急謀遠、標本兼治，加強風險排查、預警和處置，著力防范和化解企業改制、債務處置、職工安置帶來的各種風險，切實維護企業穩定。

三、企業改制過程中存在的問題及原因分析

L 企業前后歷時約3 年，在注銷行不通的情況下，最終以產權轉讓的方式完成企業改制，實現國有資本退出，存在的主要問題及原因如下：

（一）企業產權不清晰

產權清晰指以法律形式明確企業的出資者與企業的基本財產關系責任要清晰、明了。L 企業的投資者一直認為是D 事業單位，但在法律盡職調查過程中發現，在企業工商登記的投資者為J行政單位，此問題對改制工作帶來極大麻煩，因此，為了理順企業產權關系，進行了L 企業產權從J 行政單位無償劃轉到D 事業單位。L 企業長期未對產權關系進行梳理，管理者無相應的產權意識，導致企業產權混亂。

（二）法人治理結構有缺陷

L 企業未設立股東會、董事會及監事會，存在一人身兼數職的現象，政企不分，企業法人的自主經營權未真正落實，無法抑制或降低運營風險，相互制衡機制難以實現，決策與實施更多地表現在形式上。L 企業的領導都是由D 事業單位的領導兼任，存在事企不分，普遍存在業務交叉的現象，民主集中制的原則難以落實及有效發揮。

（三）國有資產保值增值能力低

L 企業受國際國內形勢和國家政策的影響很大，目前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，受其影響，國內外經濟社會、政治格局發生了重大變化，面臨的外部發展環境錯綜復雜，工作變數增大，企業的主營業務基本停滯，近幾年持續虧損，已資不抵債，國有資產保值增值能力低。

（四）會計核算不規范

L 企業存在坐支現金、銀行日記賬與銀行對賬單不一致、會計科目使用不規范、往來款項長期掛賬等問題，之所以出現上述會計核算問題，主要原因如下：

1.對會計基礎工作規范缺乏足夠的認識。企業財務人員素質不高，之前的單位負責人對會計基礎工作重視程度不夠，長此以往，造成財務部門工作消極，員工沒有上進心，得過且過，會計基礎工作難以規范。

2.財務人員的專業水平不高，缺乏擔當及責任意識。財務人員專業水平不高，部分財務人員不注重日常學習，業務水平跟不上現代企業的需求，在賬務處理或會計科目使用上亂作為。缺乏基本的職業道德及責任意識，執行財經制度不嚴格，審計提出的問題不整改，日積月累造成會計核算工作不規范。

3.監督機制不完備，上級主管部門或內審監督作用未發揮。在日常檢查或審計過程中，經常出現有法不依，執法不嚴的現象，上級相關部門或內審沒有肩負起監督檢查、跟蹤落實的責任，缺乏對財務會計基礎工作的全面檢查、監督和指導，監督作用未有效發揮。

（五）固定資產管理不到位

1.資產管理相關人員對資產管理重視程度不夠，對固定資產疏于管理。資產使用人發生調離、調整等事項未辦理資產交接手續，造成國有資產流失。

2.固定資產清查、盤點不嚴格，采購資產無驗收手續，僅登記了財務賬，缺少實物臺賬。固定資產領用手續不完備，管理責任不明確。

3.固定資產賬實不符。固定資產賬面數量與實有固定資產相差甚遠，部分資產已采購使用多年，卻沒有登記入賬；大多數固定資產已損毀或丟失，沒有及時做報廢清理，賬面上仍有記載。

（六）缺乏內控機制

L 企業從成立至今已20 余年，相關的財務制度缺乏，內部控制能力弱，財務風險極高。

1.未形成良好的內部控制氛圍。首先，L 企業人員缺乏內控意識，對單位內部控制的認識不清晰，僅將其視作與資金預算控制有關的財務工作。其次，管理人員缺乏科學的管理制度和管理方法。再次，各部門之間缺乏相互協調，內部控制管理工作流于表面，工作人員缺乏對內部管理活動的主動參與，配合積極性、主動性不強，內部控制氛圍不好[1]。

2.風險意識不足。L 企業的員工長期在行政事業單位的氛圍中工作，加之L 企業的領導都是由事業單位領導兼任，認為自身從事的經濟活動沒有多大經營風險，缺乏必要的風險意識，沒有注意到其他方面可能出現的風險和隱患，未能及時建立健全風險評估體系來應對經營過程中可能出現的問題[2]。

3.對于借款的管理沒有具體的規定，與借款單位之間未簽訂任何合同或協議，對于還款的要求及義務等未進行明確。未與借款單位及時對賬，造成賬面掛賬金額與借款單位掛賬金額不一致。

4.往來款項管理不到位，缺乏相應的控制制度及控制程序，使財務人員在業務處理時無章可循，產生財務管理上的漏洞，不能做到定期與相關單位對賬，款項得不到及時處理，長期掛賬無人問津，最終形成不合理的往來款項。

5.現金及銀行存款管理不到位，現金未進行定期盤點，會計與出納責任不明晰，缺少監督機制。銀行存款對賬不及時，未達賬長期不處理，致使銀行賬面金額與銀行對賬單金額不一致等。

四、對策建議

（一）理順企業產權關系

在日常的工作中，要加強黨的領導，充分發揮黨組織的領導核心和政治核心作用，處理好企業改革與發展的關系。企業領導及相關人員要注重對產權、所有權的重視，樹立責權意識。通過清產核資，及時發現企業存在的問題或困難，按相關規定辦理國有資產產權登記證等。實現企業內部產權關系的明晰化，硬化財產所有權約束。

（二）完善法人治理結構

建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，調整企業產權結構，減少國家股份，盡量實現投資主體多元化，重點是健全董事會制度，規范權力運行，實現權力和責任對等，完善現代企業經理層的運營機制[3]。明確企業的權責邊界，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的法人治理機制。

（三）完善市場化運營機制

不斷深化勞動、人事、分配制度改革，建立健全與市場基本適應的、與企業經濟效益掛鉤的工資機制，完善市場化用工制度，合理拉開收入差距，形成員工能進能出、管理人員能上能下、收入能增能減的市場選人用人機制[4]。

（四）加強會計核算工作

1.規范企業內部的會計核算方法。嚴格按照會計相關法律法規，明確會計和出納的權限范圍，及時盤點現金并與有關報表和憑證進行核對，做到日清月結。建立往來賬催收機制，編報往來款臺賬，每年定期進行清理。規范會計科目的使用，嚴禁在往來款中列支收入和成本費用。

2.提高財會人員的綜合素質能力。一是加強財務人員職業道德教育及綜合素質教育，自覺養成主動學習的習慣，不斷提高自身職業素養。二是加強財會人員的專業知識學習，不斷提高業務素質及專業能力。

3.加強監督和規范化建設。充分發揮上級主管部門或內審的監督作用，建立長效機制，將會計核算工作質量納入績效考核。企業在選擇適合其發展的會計核算方法與模式時，在原有的基礎上進行適當的創新，使之符合經營管理的需要。

（五）加強固定資產管理

1.建立健全管理制度，加強改進固定資產管理。企業內部應設置專門的資產管理崗位，明確責任人及責任范圍；建立健全固定資產臺賬，完善實物資產信息，對固定資產定期進行清查盤點、核對、確認。對各類資產的管理、使用情況等要做到賬表、賬賬、賬實相符。

2.健全會計信息工作，確保固定資產的真實性。財務人員應按照財務制度規定及時將固定資產登記入賬；損毀或丟失的應及時厘清責任，做相應處理，做到賬面數量與實有固定資產數量相符，確保固定資產的真實性。

3.管理部門互相聯動，加強對固定資產的管理。內審、紀檢等部門應相互配合定期組織開展固定資產清查，摸清企業資產家底，對于賬實不符的資產應及時進行處理，使企業資產賬實相符，確保賬務數據真實可靠，防止國有資產流失。

（六）完善內控機制

1.建立和完善內部控制制度，加強內部控制。一是建立責任制度，明確企業內部各部門和人員的權責和義務，使全體干部職工樹立起高度的責任意識及風險意識，積極高效參與到內部控制中來，形成良好的內部控制氛圍。二是健全和完善審查監督制度，立足工作實際，堅持以人為本，確保內控制度得以真正地貫徹執行，避免流于形式[5]。三是建立和完善相關財務制度，確保各項工作都在制度下開展，人人都能遵守并執行制度。

2.強化企業內部風險管理。加強企業事前、事中和事后風險控制，企業應構建一套相適應的預警和應急機制，加強協調配合，督促檢查落實，以便及時發現存在的風險，較好地處理突發問題，推動企業快速有序發展[6]。

3.加強企業預算管理。預算制度的執行能提高企業的資金利用效率與效益，全面調動職工的積極性與主動性，避免國有資產流失。企業工作人員要樹立全新的管理理念，明確預算管理是全體員工共同的責任和義務，需要通過大家共同的努力方可實現。編制預算時，為了提高編制效率及預算的準確性，可采取零基礎的預算，同時也可采取滾動預算和彈性預算等方式。加強預算控制，按時進行預算執行分析，及時進行預算績效考核等。

五、結束語

綜上所述，在行政事業單位所屬企業改制過程中，改制工作雖取得了一定的成效，但仍存在較多的問題。在具體實踐中，行政事業單位應著力發揮黨建引領作用，在企業改制過程中提前謀劃、周密部署、以人為本，制定可行的改制方案及職工安置方案，嚴格履行決策程序，做好風險評估，堅持公開透明的原則，自覺接受社會監督，避免暗箱操作和利益輸送，確保企業改制工作平穩有序開展，保障國有資產保值增值。