養老保險全國統籌央地支出責任分擔的制度邏輯與推進路徑

劉明慧 王 婷 齊海鵬

（東北財經大學，大連 116025）

內容提要：科學合理的中央與地方支出責任分擔是保障養老保險全國統籌良性運行的必要舉措，也是權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系的構成環節。秉承不斷提升養老保險公平性、效率性與可持續的制度理念，我國養老保險統籌層次經歷了由低到高的演進脈絡，與之相應的是中央與地方的支出責任分擔呈現出由高度分權到高度集中的邏輯變遷過程。基于我國推進養老保險全國統籌的現實約束，從初期和成熟期兩個階段構建中央與地方的支出責任分擔機制是合意性的路徑選項。

一、問題的提出

實現養老保險全國統籌是“十四五”時期我國養老保險制度改革的目標之一，也是保障養老保險制度公平性與可持續的重要路徑，更是充分發揮社會保障再分配功能以實現共同富裕的必要措施。其中，厘清中央與地方支出責任分擔與優化支出責任分擔結構是養老保險全國統籌的內在環節，也是縱深有效實施養老保險全國統籌的機制保障。我國自20世紀90年代建立養老保險制度以來，養老保險統籌層次經歷了從縣級、省級到全國的階段性變化脈絡。1997年國務院發布的《關于建立統一的基本養老保險制度的決定》明確指出“為有利于提高基本養老保險基金的統籌層次和加強宏觀調控，要逐步由縣級統籌向省或省授權的地區統籌過渡”。2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》明確提出“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”，之后，國家“十二五”規劃、“十三五”規劃、黨的十九大報告、“十四五”規劃都強調將基本養老保險全國統籌作為制度改革的目標取向。2021年中央經濟工作會議再次提出“推進基本養老保險全國統籌”，2022年2月21日發布的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》進一步明確盡快實現企業職工基本養老保險全國統籌。

養老保險全國統籌意蘊養老保險制度在全國層面達成養老保險權益共享與風險共擔，關涉養老保險財務的統收統支與制度要素的全國統一。這一過程實質上牽涉地方利益和國家利益，局部利益與全局利益，近期利益與長遠利益的調整，而統籌層次的漸進提升不僅折射出中央與地方養老保險基金利益分配關系權衡的指向——由地方利益上升到國家利益，而且對中央與地方養老保險支出責任分擔機制的調整也必然帶來影響。為此，隨著2022年我國正式實施養老保險全國統籌，如何健全中央與地方間支出責任明晰、分工科學的分配體系，如何合理框定中央與地方分擔支出責任以確保養老保險制度優化與高效運行，以及有效解決養老保險在地區間不平衡不充分問題就成為一個值得研究的議題。

二、中央與地方支出責任上移:養老保險統籌層次漸進調整的事實特征

養老保險支出責任是指一級政府履行基本養老保險事權應承擔的支出義務，主要表現為養老保險收不抵支時的財政補助責任。作為基本公共服務體系的重要構成環節，由國家提供基本養老保險具有學理的正當性與實踐的適用性。在應然意義上，養老保險制度具有調節代內和代際間收入再分配的職能，同時，也具有宏觀經濟調控職能，主要表現在作為轉移性支出可以影響個人收入而作用于消費需求，以及能夠影響企業勞動力成本而作用于就業，因而根據中央與地方職能劃分的原則理論，養老保險支出責任應主要由中央政府承擔。從實然的角度看，由于各國財政體制模式、不同時期制度功能導向與制度運行環境條件等因素的影響，養老保險中央與地方支出責任分擔中的分權與集權及其程度在不同國家及一國不同時期存在著差異，我國于2019年將社會保障與就業列為中央對地方共同財政事權轉移支付事項。

籌資制度、待遇支付制度的設計與安排兜底的財政補助支出是政府養老保險支出責任的核心所在。其合意目標與有效性就是確保養老保險制度的公平性和可持續性，實踐中的制度改革主線也是圍繞著從公平與效率兩個維度保障養老保險制度的可持續性來展開。遵循這一邏輯理念，我國養老保險統籌選擇實施了由縣級、省級到中央的漸進式路徑，表現為統籌層次逐漸提高與加速推進的特征，相應地，不同統籌層次對應著不同的中央與地方支出責任劃分機制，養老保險政府支出責任經歷了由下移到上收的過程，同時也是養老保險從地方性公共產品逐漸轉變為全國性公共產品的映照。各種統籌層次模式既有一定的合理性，同時也存在相應的弊端，從而導致制度為實現更加公平、更有效率與更可持續的目標而不斷地演變，以期更好地體現養老保險制度的公平、互濟與支出責任合理分擔。

（一）縣級統籌：養老保險支出責任下沉的碎片化分割

縣級統籌是我國養老保險制度實施起步、層次最低且時間較長的一種模式。縣級統籌的核心要義是由縣級政府自主制定繳費率與計發制度，并承擔養老保險基金收支缺口的主要彌補支出責任。這種以地方性分割為特征的管理體制與財政分權改革下的分稅制財政體制相適應，雖然可以在很大程度上調動基層政府管理養老保險的積極性與壓實基層政府管理支出責任，在人口老齡化與人口跨區域流動程度相對較低的情形下具有一定的可行性。但在公平、效率與可持續性方面也逐漸暴露出一些問題，一是由于不同地方制度設計的不統一造成各地企業繳費負擔，以及待遇支付標準等嚴重不均衡，不利于企業間公平競爭與保障參保人享有平等的基本權益。二是制度的分割性固化了地方利益保護，在很大程度上制約了省域內地方經濟的均衡發展與省域內城鎮化進程。三是縣級統籌引致養老保險基金收入規模有限，難以充分發揮養老保險的互濟與收入再分配功能，也不利于提高養老保險基金利用效率。四是加劇地方養老金財政補助支出壓力。分稅制改革后基層財政困難一直是地方財政能力弱化的主要表征，這一方面會制約財政對養老保險兜底支出責任的履行，另一方面在預算約束一定的條件下增加財政養老基金補助會進一步加劇縣級財政壓力，從而對養老保險制度及縣級財政運行的可持續性帶來負向影響。

（二）省級統籌：養老保險支出責任上收的區域性差異

提升統籌層次是消除縣級統籌各種弊端的重要路徑，為此，國家相關部門相繼出臺了一系列關于省級統籌的政策。財政部2007年提出“推進基本養老保險省級統籌”，2017年人力資源和社會保障部、財政部要求“各省在基本養老保險制度等六統一的基礎上，實現全省基本養老保險基金統收統支”。2018年在建立中央調劑制度時設定了省級統籌完成的時間表。2018年-2020年，人力資源和社會保障部加快了指導和督促各省份建立省級統籌制度的進度，《關于2019年中央和地方預算執行情況與2020年中央和地方預算草案的報告》和2019年4月國務院辦公廳發布的《關于印發降低社會保險費率綜合方案的通知》都進一步明確，全面推進基本養老保險省級統籌，確保各省2020年底前實現養老保險基金省級統收統支。

從實踐效果看，截至2021年12月，我國所有省份都啟動實施了養老保險基金省級統收統支。養老保險統籌層次由縣級到省級的提升透視出養老保險政府支出責任分擔機制的實質性改革，省級統籌意味著由省級政府對轄區內的養老保險的資源進行配置并承擔養老保險的管理責任，各省有權確定養老保險的制度要素與相關政策的實施。這雖然可以在一定程度上緩解縣級統籌帶來的問題，降低省域內養老保險負擔的橫向不公平，緩解基層財政養老保險基金收支壓力，增強省域內養老保險4續的暢通性與基本養老權益的保障性，但養老保險地區分割的局面沒有得到根本性改變。由于不同省份影響養老保險制度可持續性的因素，如制度規定、人口年齡結構、老年人口撫養比、養老金替代率、退休金標準等各有不同，各省之間養老保險繳費負擔、待遇水平、基金收支平衡壓力與財政負擔等方面仍存在較大的差異，不利于推進地區間基本養老服務均等化。與此同時，疊加我國跨省流動人口規模的不斷擴大，各省之間繳費負擔的不均衡直4引致企業人工成本、就業需求、經營績效等方面的不公平競爭，對要素的跨區域配置與區域協調發展產生了消極的影響。

省級統籌模式下中央和省共同承擔地方養老保險制度的可持續性職責。在中央與地方支出責任劃分方面，中央通過調劑金對地方養老保險基金收支進行調節，以及通過轉移支付實現地區間養老服務均等化，而省級政府履行制度實施與最終補缺口的支出責任，并在實踐操作中逐漸呈現出支出責任上移的勢態。這主要表現在中央調劑金比例不斷上調，2018年-2021年分別為 3%、3.5%、4%、4.5%，中央基本養老金轉移支付規模也不斷擴大，2015年-2020年分別為4405.18億元、5042.76億元、5858.80億元、6664.41億元、7303.79億元、7885.06億元，2021年中央財政安排補助資金超過6000億元。雖然中央政府支出責任的增強在很大程度上緩釋了養老保險基金收支缺口較大地區的支付壓力，但各省之間仍存在養老保險基金余缺并存的情形，而且在各省利益固化的約束下不能進行省份之間的橫向互助共濟與放大養老保險基金的規模效應，進而無法根本解決養老保險籌資的公平性與支付的共濟性。

（三）全國統籌：養老保險支出責任集中統一的公平與互濟

為了應對養老保險省級統籌面臨的困境與進一步加快養老保險統籌層次提升的速度，在養老保險全國統籌不能一步到位的現實情況下，我國將省級統籌與中央調劑金制度納入統一框架，通盤規劃。作為一種過渡改革方案，中央調劑金制度以兼顧地方制度差異為基本前提，通過按一定比例集中收繳各省份養老保險基金，再根據各地退休人員數量下撥的方式，旨在以缺口省份收支平衡為目標，從全國層面對不同地區養老基金收支進行調盈補缺，重點支持養老保險基金收支矛盾突出的省份，適度均衡省際之間養老保險基金負擔。這一改革意向進一步凸顯了中央政府在養老保險基金調配和補貼方面的主導作用，為全國統籌奠定了基礎。隨著中央調劑金提取比例的逐漸提高，養老保險基金省域間的橫向調劑規模力度也相應地不斷擴大，如2018年中央調劑金收入2413.3億元，下撥給地方2406.8億元，2021年調劑總規模達到9300余億元，這對平衡制度贍養負擔重、財務壓力大的省份收支缺口，減輕收支矛盾較大省份的財政負擔，增強養老保險制度整體的可持續性，以及在全國范圍內互濟余缺與提高養老保險基金的使用效率可以發揮積極作用。

雖然省級統籌化解了同一省內養老保險基金的不均衡矛盾，但在考慮中央調劑金制度的效應后，2023年和2024年養老金可支付月數超過基準線①中國社科院發布的《中國養老金精算報告2019—2050》將累計基金結余可支付月數等于9個月設定為“基準線”，超過基準線則認為至少未來一年養老金待遇發放沒有支付壓力；將累計基金結余可支付月數等于3個月設定為“警戒線”，低于警戒線則認為未來一年養老金待遇發放面臨著較大支付壓力。的省份會達到19個，低于警戒線的省份會達到10個，到2028年超過基準線的省份會維持在17個，而低于警戒線的省份數量會高達13個。究其原因，中央調劑金制度下地方政府也要承擔補缺口的支出責任，由于各省份在養老保險覆蓋率、繳費率、繳費基數、撫養比、養老金待遇水平等方面還存在很大的差異，加之我國人口老齡化程度加劇與各地人口流動不均衡，因此一些省份養老保險基金缺口呈現逐年加大的趨勢，這表明中央調劑金制度還無法有效化解地方養老保險基金的運行風險，難以成為地區間養老保險制度非均衡的治本之策，亟待在省級統籌與中央調劑金制度運行的基礎上實現真正意義上的全國統籌。理論上，全國統籌符合社會保險的大數法則原理，實踐中養老保險作為社會保險的核心項目理應成為頂層設計的制度安排，同時也是中央調劑金制度由過渡性向成熟定型轉換的契機。在這一轉換過程中，需要全方位重塑養老保險運行機制體制，科學框定與切實落實中央與地方支出責任是其中的關鍵環節之一。

三、支出責任劃分科學明晰:養老保險全國統籌有效實施的重要路徑

重新科學合理界定中央與地方的支出責任是適應養老保險全國統籌的客觀要求及其順利實施的必要選項。全國統籌的核心要義在于養老保險基金實行全國范圍內統收統支，由中央統一集中管理。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出適當加強中央養老保險的事權，按照事權與支出責任相匹配的原則要求，中央政府主導養老保險支出責任就成為題中應有之義。然而，基于目前各地養老保險制度及其實施狀況存在較大的差異，以及在“省級統籌+中央調劑”基金管理模式基礎上實行全國統籌還面臨著制度要素整合、中央與地方利益關系調整等諸多難題，尚不具備一步到位的制度環境與條件，因此應以充分調動中央和地方兩個積極性為價值導向，以分階段理順中央與地方支出責任界限和范圍為貫通主線推進養老保險全國統籌。

（一）養老保險全國統籌初期的支出責任界分

養老保險全國統籌初期的支出責任劃分應圍繞中央調劑金全國統籌體制展開。2021年12月16日，國務院會議提出要建立中央和地方養老保險支出責任分擔機制，中央財政支持保持穩定性和連續性，逐步強化地方政府支出責任，確保基本養老金按時足額發放。2022年，十三屆全國人大五次會議也進一步明確要構建地方養老保險支出責任機制以增強養老保險制度的可持續性。這些政策透視出，在養老保險全國統籌的初期階段應將重點置于構建規范的中央與地方分級支出責任分擔機制，只有規范中央與地方支出責任分擔比例，才能為各級政府預算安排帶來穩定的預期，有效地調動各方主體的能動性。首先，由于支出責任主要體現為彌補養老保險基金缺口，因此要精準甄別地方養老保險基金缺口的表現形式及其成因，依此來合理確定哪類缺口由中央補助，哪類缺口由地方負責支出，哪類缺口中央與地方共同安排彌補。其次，調整和優化中央調劑金制度，為順利實現全國統收統支提供條件。鑒于中央調劑金制度下地方政府構成缺口補償的責任主體之一，且各地養老保險基金收支狀況存在明顯的差異，因而可以對目前整齊劃一的提取比例進行動態性調整。在綜合考慮不同省份財力水平以及基金結余基礎上，對不同省份按分類分檔確定中央與地方的分擔比例。對于基金收支平衡狀況較好、結余較多的省份，適當提高上繳比例的同時，減少中央補助規模以促使結余存量的支出。對于收不抵支的省份，適度降低上繳比例并加大補助傾斜力度以更好地發揮養老保險的互濟功能。通過支出責任分擔比例的合意性調整，不僅可以使支出責任分擔機制在向完全的全國統籌目標推進中增強地方財政的激勵約束，而且可以在一定程度上避免中央財政支出壓力的加劇，為下一階段的全國統籌預留更大的制度空間。

（二）養老保險全國統籌成熟期的支出責任廓清

養老保險全國統籌成熟期的支出責任劃分應立足于統收統支全國統籌體制進行。養老保險全國統籌支出責任分擔的最終目標指向是由中央與地方共同承擔轉向中央支出責任主導，即中央從全國層面進行收支調劑與缺口補助。為此，成熟期的全國統籌需切實貫通制度要素的頂層設計，由中央統一集中行使養老保險基金收支決策權與調劑權，以充分彰顯養老保險的中央事權歸屬與保障養老保險制度的橫向公平與縱向效率。為了確保在全國范圍內養老保險基金的收支平衡，一方面應構建統一協調的社會保險基金預算編制機制，為養老保險收支建立明確的管理和控制框架。通過社會保險年度預算與中期規劃的有效銜4，全面反映養老保險資源配置的重點和范圍以及政策目標、力度和方向，同時規范社會保險基金預算績效評價制度，提高養老保險服務的供給效率。

另一方面，以回應各地養老保險資源需求為著眼點，從宏觀層次提升養老保險基金收支的有效性。為了切實防范與化解全國統籌后可能出現的中央財政壓力與財務風險，應在全面科學預測各地養老保險基金收入供給與支付需求的前提下增強中央財政的運作能力。一是規范養老保險基金收入征繳，拓展基金投資渠道與提高投資收益率，適時提高國有資本收益上繳比例，加大劃轉部分國有資本收益充實社會保險基金的力度，推進一般公共預算與社會保險基金預算的統籌協調，為提升養老保險制度的長期可持續性提供充分的財力條件。二是進一步完善全國統一的社會保險公共服務平臺建設以降低制度運行成本。覆蓋全國、標準統一的社會保險公共服務平臺是影響全國統籌制度運行效率的重要技術支撐，直4關涉各個服務業務流程的順暢與銜4程度，以及信息捕捉、共享與披露的全面性、準確性與及時性。基于此，應充分運用數字經濟優勢，根據統收統支全國統籌的要求，對已建成的全國統一的社會保險公共服務平臺進行適度調整以確保其統一、安全與高效，從而為縱深推進養老保險全國統籌過程中提升養老保險基金收支動態監管效率、提高中央財政支出責任的支撐能力提供科學規范的技術支持體系。