企業職工基本養老保險全國統籌面臨的障礙及對策

張 曦孫 禹

（1.沈陽理工大學，遼寧 110159；2.遼寧省市縣財政專員辦服務中心，沈陽 110001）

內容提要：本文以我國企業職工基本養老保險制度改革中的統籌層次變遷為研究起點，針對當前企業職工基本養老保險從省級統籌過渡到全國統籌所面臨的基金可持續性不足、基金缺口責任劃分不明確、征管系統有待優化等障礙，提出推進實施企業職工基本養老保險全國統籌的對策建議。

一、引言

近年來，我國人口老齡化趨勢顯著，根據第七次全國人口普查公布的數據，截至2020年，人口總數達14.1億，其中65歲及以上老年人口數已超過1.9億，占全國人口總數的13.5%，已逼近深度老齡化社會，而人口出生率則呈現不斷下降趨勢，2020年出生人口數較上年減少260萬，下降了18%①數據來源：2021年《中國統計年鑒》。。老齡化與少子化疊加，不僅影響了勞動力供應的可持續性，也從投資與消費角度阻礙了經濟增長。根據人力資源和社會保障事業發展公告，全國企業職工基本養老保險當期基金收支差額，從2017年的5258億元降至2020年的-6925億元，呈現收縮態勢，甚至已經出現當期收不抵支的情況（見表1）。

表1 2017年-2020年全國企業職工基本養老保險基金收支情況 單位：億元

伴隨我國城鎮化發展進程，經濟發展產生的空間聚集效應引發人口流動，提升了資源配置效率，但也帶來了地區間經濟發展不平衡問題，致使人口流失地區與人口聚集地之間的代際養老負擔失衡。據統計，2020年高度老齡化疊加人口流失嚴重的遼寧省，老年人口撫養比為24.37%，即每百名勞動年齡人口需要負擔24.37位老年人，而作為人口聚集地的廣東省該比值則僅為11.82%①數據來源：2021年《中國統計年鑒》。，省際養老負擔明顯失衡。人口流失地區在大量輸出勞動力的情況下，不僅面臨著經濟發展的相對滯后，也承受著越來越大的養老保險金支出負擔與支付風險。此外，數字經濟與信息技術的飛速發展正不斷催生各類新興業態，為不同領域提供革命性創新服務。在依托于虛擬或真實交易場所開展業務的新興業態模式下，相關從業人員也不斷突破地域以及企業歸屬的限制，以一種更為靈活的狀態實現就業。但隨之而來的從業者身份核定問題則為企業職工基本養老保險保費征繳以及轉移4續帶來了新的阻礙。

已有研究表明提升基本養老保險的統籌層次，有利于擴大基本養老保險的覆蓋面，能夠提高基本養老保險基金運行效率、減輕財政負擔，降低各地區基本養老保險基金支付風險，解決人口流動帶來的養老保險代際支付壓力失衡，更好地實現區域間經濟協調發展。因此，我國在2021年底完成企業職工基本養老保險省級統籌的基礎上，依照黨中央和國務院的決策部署，自2022年1月1日起，正式實施企業職工基本養老保險全國統籌。實施全國統籌既是解決上述經濟發展矛盾問題的必然選擇，也是“治國有常，而利民為本”執政理念的根本體現。

二、我國企業職工基本養老保險統籌層次變化及現狀

（一）我國企業職工基本養老保險統籌層次變化

我國養老保險以1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》為起點，其統籌層次變化先后經歷了建國初期以全國總工會為征管主體的全國調劑制度階段、以企業為主體的企業自主統籌階段、以市縣統籌與行業統籌相結合的階段以及省級統籌四個發展階段。

建國初期，以各級工會及勞動部門作為征管與監督主體，實施企業職工基本養老保險全國調劑制度，這與當時計劃經濟“統收統支”的財政管理體制相適應，在養老支出負擔較輕的情況下，能夠實現順利運行。1969年，以財政部《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見》（草案）為起點，企業職工基本養老保險的性質轉變為企業統籌，此次調整旨在4續因“文革”而中斷的全國調劑制度，也由此將企業效益與養老金待遇掛鉤，產生了養老金待遇差異與不同企業養老負擔不平衡問題。20世紀80年代，國家著手推行市、縣層次的養老保險社會統籌模式，雖然未能實現制度參數、管理模式、征繳部門等設置上的統一，卻在很大程度上降低了企業間養老金待遇差異，減輕了企業負擔。但由于當時部分效益較好的行業出于統籌后待遇降低的利益考慮，提出行業內統籌的申請，并于1986年獲得國務院批準，也由此形成了市、縣統籌與行業統籌并存的特殊階段。1991年國務院發布的《關于企業職工基本養老保險制度改革的決定》提出，“由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”的意見要求，由此我國企業職工基本養老保險開啟省級統籌。

上述各階段統籌層次選擇均與不同階段的財政體制、經濟發展狀況相適應，以提高養老保障水平、降低企業負擔、平衡行業以及地區間差異為主線，為我國基本養老保險制度的完善與發展提供了寶貴的實踐經驗。

（二）企業職工基本養老保險省級統籌實施歷程與發展現狀

20世紀90年代，我國提出將企業職工基本養老保險過渡到省級統籌層次，并逐步明確了省級統籌的實施范圍，提出逐步統一企業職工基本養老保險相關制度參數、建立基金調節機制、采取統賬結合的實施辦法及經辦機構垂直管理模式，不斷細化省級統籌標準，直至2009年各省陸續出臺省級統籌實施方案，并逐步明確將市縣統籌、行業統籌納入省級統籌的進程安排（詳見圖1）。

圖1 企業職工基本養老保險省級統籌發展歷程

為確保企業職工基本養老金的按時足額發放，實現對各省基金的適度平衡，自2018年起對企業職工基本養老保險基金采取中央調劑制度，基金調劑比例以每年0.5個百分點的速度不斷提升，已從2018年的3%上升至2021年的4.5%，基金調劑規模也相應從2422億元擴大至9300億元（見表2）。截至2021年底，各省份企業職工基本養老保險已在保險制度、執行標準、管理機制、基金調劑等方面逐步過渡并實現統一，建立了由稅務部門負責征繳保費、社會保障部門負責審核匯總基金支出、財政部門負責復核并從省級財政專戶分別撥付資金至省級社保經辦機構基金支出戶的企業職工基本養老保險省級統籌運行管理模式。國家社會保險公共服務平臺于2019年9月完成調試并正式上線，面向全國范圍提供參保相關信息與待遇查詢、境外免繳申請以及養老金測算等業務服務，通過便捷的信息化服務為企業職工基本養老保險全國統籌的順利實施提供了條件。

表2 2018年-2021年全國企業職工基本養老保險基金調劑比例及調劑規模

三、實施企業職工基本養老保險全國統籌的主要障礙分析

通過研究我國企業職工基本養老保險制度的發展歷程，能夠發現各階段統籌層次的提升過程曲折、推進緩慢，實際折射出的是地方政府、繳費企業、個人等參與主體之間的利益博弈。基于對企業職工基本養老保險省級統籌層面情況的調研發現，當前推進實施企業職工基本養老保險全國統籌，亟需著手為企業職工基本養老保險基金的財務可持續性提供保障、明確中央與地方的權責、進一步優化征繳系統與相關管理流程。

（一）基金的財務可持續性難以保障

在我國現行的養老保險制度體系下，通常以基本養老保險基金累計結余應對短期養老金支付需求的支付能力來反映其財務可持續性。企業職工基本養老保險保費征繳與基金充實情況能夠對基金的財務可持續性造成直4影響。

1.征繳參數設置難以滿足基金財務可持續要求

目前，企業職工基本養老保險在省級統籌層面已就參保范圍、繳費基數、繳費比例、征繳體系、業務經辦等具體事項與指標要求執行了國家統一標準，從制度規范角度為全國統籌提供了基礎條件。基于降低企業養老負擔以及平衡各地區差異的目的，2019年4月國務院發布的《關于印發降低社會保險費率綜合方案的通知》（國辦發〔2019〕13號）中，將城鎮職工基本養老保險單位繳費比率調降為16%，繳費比例的降低雖然對企業參保具有正向激勵作用，但也會在一定程度上影響基金繳費收入規模的擴大。根據中國社會科學院《中國養老金精算報告2019-2050》（鄭秉文等，2019）中的測算結果，在將企業繳費率設定為16%的情況下，即使仍然保留現行財政補貼機制，預計到2035年養老金累計結余也將全部消耗殆盡，企業職工基本養老保險基金在中長期內面臨著財務不可持續問題。此外，現行社會保險法對企業職工基本養老保險的繳費年限規定為連續累計繳費15年，并未與醞釀實施的延遲退休政策建立關聯，就當前人口老齡化的發展趨勢來看，若不提高繳費年限將難以滿足不斷擴大的基金支出需求，難以保障企業職工基本養老保險基金運行的財務可持續。

2.缺乏合理的劃轉調節機制，不利于國有資本充實基金

為了彌補我國基本養老保險制度改革過程中，因對國有企業和部分集體企業職工實施“視同繳費年限”政策，而形成的歷史性企業職工基本養老保險基金缺口，在統籌考慮基本養老保險制度改革和深化國有企業改革的基礎上，國務院于2017年發布《關于印發劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》（國發〔2017〕49號），并選擇部分中央企業和部分省份開展國有資本充實社保基金試點工作。2019年，在實施方案中又進一步明確將中央、地方國有及國控大中型企業、金融機構納入國有資本充實社保基金范疇，并將劃轉比例統一為企業國有股權的10%。但由于劃轉工作所涉及的主體間存在利益博弈，致使各部門工作協調性不足，導致實際資金劃轉工作推進緩慢。據統計，截至2020年中央層面共93家中央企業和中央金融機構完成劃轉，劃轉國有資本總額共計1.68萬億元①中央層面劃轉部分國資充實社保基金完成共劃轉國有資本總額1.68萬億元，財政部網站，2021年1月14日。，雖然地方層面也在積極推進國有資本充實社保基金工作，但據測算總體比重尚未達到10%的比例要求。要求國有資本充實社保基金，有歷史性原因以及平衡行業利益的必然性與合理性，但如果從基本養老保險制度的可持續性來考慮，更應該在10%的比例要求基礎上，設計結合養老保險基金規模變化的動態調節機制。一方面能夠為實現基金財務可持續提供保障；另一方面也為伴隨企業職工基本養老保險制度改革而產生的基金規模變化留有調節余地，在基金規模擴大時，相應降低國有資本充實比例，更符合制度設計的合理性。

（二）基金缺口責任分擔依據不明

通過研究各省現行企業職工基本養老保險省級統籌方案發現，當前各省對基金缺口責任分擔的處理意見并不一致。例如，在2020年3月河北省《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》（冀政字〔2020〕10號）中，按缺口比例將基金缺口分為5檔，并隨各檔范圍內基金缺口比例的放大，分別設置了省級財政由88%至96%的缺口責任負擔比例，相應的市、縣兩級財政的基金缺口負擔比例則從12%降至4%，總體呈現出基金缺口比例越大，各市、縣財政負擔比例越低的方案設置，這種缺口責任分擔機制雖能相對合理地平衡各市、縣的養老基金支出負擔，但卻不利于對縮小基金缺口進行正向激勵，也不利于對市、縣級政府壓實征繳責任。而四川省則在2020年發布的《關于規范企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》（川府發〔2020〕18號）中，將基金缺口分為一般性缺口和管理性缺口，對一般性缺口采取由省和市縣共同分擔基金缺口的責任分擔機制，對于由預算年度內各市縣政府因未完成年度養老保險費收入預算、違規支出等原因造成的基金減收增支的管理性缺口，則做出由各市縣政府自行承擔缺口責任的規定，從激勵角度來，更有利于支出責任落實。省級統籌方案中，各地區往往結合自身實際情況，制定具體的基金缺口責任分擔機制，但總體上各地方政府基金缺口責任分擔的權責劃分依據尚不明確。

我國企業職工基本養老保險基金缺口的形成，既有養老保險制度改革所造成的歷史性轉制成本缺口，也有因地區經濟發展不平衡所形成的當期缺口。現行社會保險法中對基金缺口的責任分擔界定為“國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼”②引自《中華人民共和國社會保險法》第十三條。在表述上并未實際明確缺口責任由中央還是地方政府承擔。對責任分擔的模糊界定，使得在實際彌補基金缺口時，往往采取央地政府協商共擔的模式，缺乏制度化的補貼分擔機制與責任激勵，也由此造成各地方政府對基金缺口分擔機制方案的制定存在較大差異。下一步，實施企業職工基本養老保險全國統籌，如果缺乏制度化的基金缺口責任分擔機制將對全國統籌方案的順利實施造成阻礙。

（三）征繳系統有待整合與優化

2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》中明確規定將基本養老保險費、失業保險費、基本醫療保險費等社會保險費統一交由稅務部門征收，并于2019年1月1日實現“社保稅征”。同年，國家稅務總局聯合財政部、人力資源社會保障部、國家醫療保障局、中國人民銀行共同發布《關于有序平穩做好社會保險費征管職責劃轉后征繳工作的通知》（稅總發〔2018〕180號），對社會保險費征繳流程作出了具體規定，但在實際操作層面仍然存在很多問題。

通過對基層社保機構工作人員的實際訪談發現，“社保稅征”實際增加了企業職工基本養老保險的征管環節，由原來的以人力資源社會保障部為主體的征管模式，轉變為“稅務部門—人社部門—財政部門—人民銀行”多部門共同參與的征管模式，各部門之間需要完成資金劃轉、信息核對、票據傳遞等具體工作，由于流程設置較為復雜，加之實際缺乏指導完成各具體環節工作的實施細則，導致各部門職責不清、交4不暢，降低了企業職工基本養老保險繳費與資金劃撥的效率。此外，由于各部門間信息傳遞與核驗受到信息化程度、系統軟件兼容與協調性、系統設計合理性等條件限制，在信息傳遞過程中往往出現數據在系統中卡頓、延誤和傳遞失敗等情況，不僅加大了基層人員人工核對的工作量，也為征繳工作設置了障礙，需要對征繳系統進行整合與優化。

四、推進企業職工基本養老保險全國統籌的對策建議

（一）基于精算管理制定完善企業職工基本養老保險動態調節機制

1.盡快建立企業職工基本養老保險精算報告制度

精算是在綜合運用數學、統計學、人口學、投資學以及法學等多種學科方法的基礎上，對各種經濟活動中未來的風險狀況、損失規律、債務水平、財務狀況進行評估和管理，以保證被研究主體能夠穩定、正常運行的數量分析方法。將精算方法運用于企業職工基本養老保險制度研究，建立形成保險精算管理制度，是很多國家在養老保險制度改革中取得的成功經驗。

因此，建議基于我國企業職工基本養老保險統賬結合運行模式的特殊性，研究建立符合我國企業職工養老保險基金運行特點的精算參數模型，通過精算報告的定期發布，對企業職工基本養老保險基金規模及支付風險變化做出預警，為相關制度參數的調節提供科學合理的決策依據，為提高企業職工基本養老保險基金的財務可持續性提供保障。在精算管理模型中加入人口生育政策、延遲退休政策等相關政策改革參數，使企業職工基本養老保險的保費征繳與養老金發放，同相關配套改革及宏觀經濟環境變化保持協調一致，有利于加強制度的頂層設計，為企業職工基本養老保險全國統籌制度的平穩運行提供可持續保障。

2.科學完善企業職工基本養老保險動態調節機制

日本是較早采取養老保險精算管理制度的國家，從1978年起將物價聯動機制引入養老保險金調節機制，又于2015年引入宏觀經濟平滑指數制度，實現了養老金———物價指數之間的絕對關聯，為提升養老金待遇提供了科學依據。同時，基于養老金精算模型，將人口結構、養老基金規模變化與養老保險繳費相關聯，從2004年至2017年依據精算結果，將厚生年金保險的個人繳費比例從13.58%上調至18.3%①數據來源：日本FREEE株式會社官網—關于不同保險制度加入條件和負擔金額的計算方法說明，https：//www.freee.co.jp/kb/kblaunch/social-insurance-rule/。，不僅強化了個人養老責任與基金支出之間的聯系，也在很大程度上減輕了雇主和國家的養老負擔，增強了養老保險基金運行的財務可持續性。

人口結構、通貨膨脹率、經濟發展速度、財政收支狀況以及社會文化環境等因素的變化，均會對企業職工基本養老保險制度形成沖擊，基于精算管理優化養老保險制度相關參數，針對個人以及企業的繳費率、繳費基數、繳費年限、給付水平等指標，建立科學合理的動態征繳調節機制，有利于進一步完善企業職工基本養老保險全國統籌的頂層制度設計。此外，建議針對國有資本充實社保基金建立充實比例動態調節機制，依據人口結構變化、基金規模變動、基金缺口等指標設置基金充實比例，以適應社會保障體制改革、企業年金制度改革、漸進式延遲退休政策等改革需求，提高決策的科學化水平，提升企業職工養老保險制度運行的穩定性，助力實施企業職工基本養老全國統籌。

（二）明確中央與地方政府責任，建立制度化責任分擔機制

在我國現行的養老保險制度體系下，以在職勞動年齡人口的基本養老金繳費作為當期退休人員退休工資發放的主要來源，在企業職工基本養老金基金收支出現缺口時，則由國家財政補貼形式全額承擔。從過去20多年的實際做法來看，中央政府在彌補基金缺口上始終承擔著主要責任。隨著企業職工基本養老保險全國統籌的實施，歷史性因素造成的基金缺口將逐步縮小，但因統籌層次提升導致地方政府喪失原有的自主實施彈性，在缺乏明確界定的責任邊界與分擔機制的情況下，勢必會在一定程度上損害地方政府的積極性，難以將征繳責任壓實，從而產生新的管理性基金缺口①四川省2020年發布的《關于規范企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》（川府發〔2020〕18號），將管理性基金缺口界定為預算年度內各市縣政府因未完成年度養老保險費收入預算、違規支出等原因造成的基金減收增支的缺口。隱患。

2019年10月，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調，“適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少并規范中央和地方共同事權”。2020年5月，在國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中更是明確指出，適當加強中央在養老保險方面的事權，減少并規范中央和地方共同事權。上述意見為實施基本養老保險全國統籌的事權責任劃分提供了依據。

建議以適度傾向中央政府事權責任為前提，通過立法手段從制度設計上進一步明確中央與地方政府責任，在剝離歷史性基金缺口并考慮人口結構性不平衡等現實因素的基礎上，以管理性基金缺口增量為依據，建立對地方政府征繳工作的激勵機制，在企業職工基本養老保險全國統籌實施中壓實地方政府征繳管理責任，合理建立基金缺口分擔機制。

現行省級統籌的企業職工基本養老保險基金預算收入中，通常征繳收入相對固定，且可依據繳費收入變動率進行預測調整，但由于財政補貼尚未形成制度化管理，容易降低預算的實際約束力，因此建議將財政補貼機制納入制度化預算管理，加強企業職工基本養老保險預算的準確性與約束力，將隱性財政補貼制度顯性化，逐步形成制度化、規范化的財政補貼機制。

（三）加強部門間的統籌協調，優化征繳流程與征管系統

當前，“社保稅征”模式下出現的部門之間協調性不足、系統對4不暢等問題既具有普遍共性，也具有個性化的地區差異。對于系統對4設計、征管流程的完善與優化、系統運行穩定性等方面的共性問題，應由中央政府基于全國統籌層面在制度設計及技術角度提供解決方案。以優化征管流程為例，應進一步簡化各部門交4流程，減少征繳入庫和劃轉手續，從征管設計角度提升征繳效率。針對征管過程中由于地區差異造成的個性問題，應以省級政府為主導，在進行深入調研的基礎上，通過對人社、稅務、財政、銀行等多部門進行統籌協調，有針對性地制定各環節工作指導細則，因地制宜解決實際問題。同時，各部門要進一步加強信息化建設，規范數據統計口徑、提高數據對比效率，切實提升征繳效率。