國家治理視域下的基本養老保險全國統籌改革

許航敏

（廣東省財政科學研究所，廣州 510030）

內容提要：社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，養老保障是社會保障的核心內容，養老保險統籌事關養老保險制度的公平性和可持續性，內嵌著國家治理能力。在各地省級統籌改革探索基礎上，我國自2022年1月起實行全國統籌，這標志著我國養老保險制度邁上了統一規范的新臺階。但實現養老保險全國統籌不是改革的終點，還存在不少矛盾，影響養老保險制度的可持續性發展。本文認為養老保險統籌改革是事關國家治理能力的改革，養老保險統籌層次的提升，既推動了制度的完善，提升了老年人的安全感幸福感，更推動了我國政府治理能力的現代化進程。未來應在準確理解養老保險統籌本質基礎上，系統認識養老保險全國統籌問題，緊緊圍繞養老保險的共濟功能發揮和老年人的基本生活水平保障這個核心目的，堅持問題導向，從加強宣傳解讀、深化理論研究、完善養老保險管理體制和財政體制、構建利益均衡機制等方面推動養老保險全國統籌改革落地見效。

一、引言

從歷史發展看，養老保險制度的建立健全為老年人的基本生活保障發揮了重要作用。在我國，由于“自下而上”的養老保險制度發展探索路徑（劉洪偉、劉一蓓，2020），養老金制度發展不平衡不充分，引致了不同地區間繳費負擔和基金結余不平衡等問題。針對存在的問題，學界和政府都在持續研究和推動養老保險統籌改革。隨著改革的深化，養老保險統籌層次不斷提高，至2021年底，國家人力資源和社會保障部宣布，自2022年1月開始我國正式實施養老保險全國統籌。從改革內容看，這將從根本上推動我國養老保險制度更加統一規范。中央和地方政府支出責任分擔機制的建立，讓地方政府的支出責任更加明確和壓實。養老保險政策、基金管理、經辦服務、信息系統等的統一管理，以及中央財政對養老保險的補助力度保持穩定性和連續性，對均衡地區間養老負擔、提升養老保障能力穩定性和促進勞動者跨地區流動等起到有力的推動作用。

在改革過程中，政府和學界對養老保險問題從理論和實踐角度持續開展了深入研究，扎實推進養老保險制度不斷完善。縱觀改革歷程，時間跨度長，部署層級高，說明改革難度大，面臨困難多。從理論研究看，除了對改革目標和方向有著共識外，學界對實現全國統籌的方向和路徑并未形成統一的認識，對統籌改革中的諸多問題也看法各異。如關于養老保險統籌中的責任問題，有的學者主張通過做實個人賬戶來劃分中央與地方支出責任，有的學者認為應采取“中央基礎養老金+地方附加基礎養老金”的思路來劃分，且具體實施方案內容又各不相同。又如全國統籌后的養老金計發問題，有的學者認為地方應當將一定比例統籌基金上交中央，中央再依據各地生活水平發放中央基礎養老金，地方利用結余的基金建立地方附加養老金，有的學者卻主張將各省份的結余資金全部上交中央，中央按照統一的待遇標準發放中央基礎養老金。由于理論研究和認識的滯后，對實現統籌的路徑、統籌后的責任劃分以及各級政府及參保人的責任履行缺乏清晰的標準，讓實踐部門的決策在觀念上產生了改革的難度太大、成本太高的判斷，進而拉長了改革完成的時間。上述情形的出現一方面說明養老保險統籌改革的復雜性，另一方面也表明理論的支撐對改革的順利推進是非常必要和重要的。

從歷史視角看，2022年將成為我國養老保險制度史上的一個重要節點，全國統籌的實現標志著我國養老保險制度的統一性規范性大大提升，養老保險制度的公平性和可持續性明顯增強，這對保障和改善民生、提升老年人的安全感和幸福感將起到極大促進作用。但從社會保障事業高質量發展、可持續發展角度看，養老保險制度的健康運行還面臨不少矛盾問題，在一些老問題解決的同時也出現了一些新問題。無論是老問題還是新問題，既有理論認識不足的原因，也有實踐政策和管理的原因，如中央與地方利益協調和上下級政府間激勵不兼容問題，又如全國統籌是否意味著本地養老保險的征管收益和支出責任全部上交中央等等。由于對社會養老保險及其統籌的本質研究不足，上述問題的答案還在各說各話的探尋中。在構建全國統一大市場的背景下，如何認識這些問題，不僅關系到個人老年生活能否得到恰當的保障，也關系到保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉，更關系到養老保障制度的可持續發展和經濟社會的高質量發展。

二、全面系統認識養老保險全國統籌的本質及功能

養老撫幼是人類再生產和繁衍生存的必要條件，但養老又是一個復雜的系統工程，涉及社會的方方面面。無論從國外經驗看，還是從我國實踐中的問題看，養老保險統籌改革都是養老保險制度發展中的一個重大問題。

（一）準確理解養老保險統籌的本質

認清事物的本質，有助于找出事物本身所固有的規律，從而更好地指導實踐。從現有研究情況看，養老保險統籌的本質問題并未得到理論界的充分關注。從字面上理解，似乎統籌不過是上級集中有養老金結余地方的資金，轉移給養老金收不抵支的地方彌補缺口。從業務角度看，這種認識確實沒錯，但較為膚淺，并且依據這樣的認識極易衍生出“假問題”，如結余地方的人覺得資金被統籌后吃虧，就會弱化組織收入的積極性。又如隨著統籌層次的提升，是不是保持收支平衡的責任就相應由上級承擔，而下級就不再承擔這方面的責任？諸如此類問題究竟是不是真正的養老保險統籌問題？應該如何解決？這些都離不開對養老保險統籌本質的準確認識。

1.認識養老保險統籌不能脫離養老問題，不能就資金論資金，需從人的生命全周期全過程來認識

作為生物個體，人的生存發展每天需消耗一定的資源，但在幼年、青年、中年和老年等不同階段需求的產品種類和規模數量都不同。從資源供給看，人在不同階段的勞動能力不同，幼年不具備勞動能力，老年時勞動能力喪失，只有青年中年階段的勞動創造收入。作為社會個體，人的工作和退休不能由個人意志決定，而是必須遵循社會勞動制度的安排。綜合人作為生物個體和社會個體，從全生命周期看，人的一生總體可劃分為三個階段（圖1），即出生到參加工作、穩定工作、退休到去世。第一個階段不具備勞動能力，生存成長處于被撫養的狀態。第二階段進入了穩定工作階段，依靠勞動獲取收入，用以滿足自身生存發展需要、撫養幼兒或贍養老人，結余形成儲蓄以備不時之需。第三個階段按照勞動制度退休，退出勞動者序列，生存需要依賴即期領取的養老金或個人儲蓄來保障基本生活需要，養老金是重要的生活來源。所以從人的全生命周期看，人的一生中的消費和收入是不匹配的，有的階段消費大于收入，有的階段收入大于消費，出于預防風險的本能，個人就會將工作階段的收入結余儲蓄起來，進行余缺調劑以熨平自己消費與收入之間的差距。一旦沒有資源調余補缺，又沒有其他的資金保障，個體就會出現養老問題，一旦一定規模的個體出現養老問題并影響社會的穩定發展時，就演變成社會（國家）養老問題，如果得不到解決，極易演化為社會可持續發展風險。在農業社會，人的壽命普遍不長，大部分人都是工作到死亡或在貧窮中去世，養老問題不會成為社會性問題。隨著工業革命以來勞動生產率的大幅提升，人類創造的財富大大增加，生活水平大幅改善，人的預期壽命大大提高，加上退休等勞動制度的建立健全，養老保險制度應運而生，相應出現了退休之后的生活保障問題，也包括養老金問題。因此，養老保險或養老金問題實際是人的養老問題的從屬問題，是因為人在全生命周期統籌自己工作期儲蓄卻無法滿足退休之后的基本生活保障，從而衍生出養老保險問題。如果因為某種原因使人的老年生活保障問題得到了解決，自然也就不會出現養老保險問題。

圖1 個人全生命周期生存發展情況

2.認識養老保險統籌問題需從個體、群體和整體對立統一的關系角度來全方位認識

從前述分析可以看出，養老既是個人的事，自己對自己的生存發展負責，但人也不是孤立存在的，而是生活在一定的社會關系中，結成群體和整體，并與群體、整體中的他人相互幫助、相互協作，共同抵御風險，每個個體的生存與發展狀況將會更好。若干個個體結成群體整體，具備了生存發展的系統性，在個體、群體①本文所指的群體，不是人群的含義，而是哲學上的個體--群體--整體這個邏輯鏈條上的群體，按照哲學思想，個體通過結成群體，群體再組合成整體。這個群體是一個相對的概念，并不固定，可理解為不同地方、不同行業的個體因社會關系而結成的一個集合，比如從政府角度看，省、市、縣等都可以看成層次不同的群體，或者行業組織也可以看成一個群體，一個單位也可視為群體。群體與群體的差別就在于責任利益關系不同，共同的目的不同。和整體的系統中，各層次功能不同，利益目標不同，責任也不同，但無論哪個層次，責任是基礎，利益是目的，理清其責任和利益關系，然后對照實際與應然進行糾偏，有利于推動養老保險制度可持續運行。

（1）從個體層面看，理性的個人在全生命周期中出于預防養老風險的需要，將工作期資源節約到退休期使用，以滿足老年生活需要，這種基于個體養老需要的跨期資源調配使用，可謂之為個體層面的養老金統籌。統籌通過平滑個體全生命周期的收入與消費，進而消除個體老年生活的收入風險。但即便實行了統籌，養老風險依然存在：一是工作期的儲蓄滿足不了老年期的生活需要，生活保障存在風險；二是儲蓄總量足夠，但因物價上漲，養老金購買力下降導致老年生活保障不足，養老依然會出現問題。相應預防措施也有兩種：一是依靠家庭成員如子女贍養來解決；二是將儲蓄委托專業投資機構理財，實現養老金保值增值。但這兩種措施都存在較大的不確定性。一方面，工業化和城鎮化的發展逐步打破了家庭養老方式，少子化和預期壽命的大幅增長，出現了一對夫婦贍養四個老年人的狀況，這將導致家庭養老模式不可持續。另一方面，在經濟增長低迷、投資機會不多情況下，投資股市債市實現保值增值的路子也會變得困難。因此，從個體層面看，隨著預期壽命普遍大幅提高，個體層面的養老問題會越來越突出，個體依靠自身能力無法解決時，就需要結成群體整體來消除養老風險。概括起來，養老的責任和利益在個體身上是統一的，其責任就是對自己的生存發展自我負責，基于自身的工作和生活預期，統籌安排個人可支配的資源用于老年生活，其利益體現為自己的老年生活得到有效保障，預防或消除養老風險，為了實現這個目的，個體會不斷提升能力去獲取更多收入，工作期收入越高，可供退休后消費的資源就越多。因此，個體層面的養老金統籌實質是個體基于時間維度的資源跨期調劑使用，也就是通過節約工作期的消費用以滿足退休期的消費。

（2）從群體層面看，群體內的個體可結成互助關系實現全生命周期的資源統籌以滿足群體內所有個體的老年基本生活需求。不同年齡、不同能力的人結成群體，由于各自的收入高低不同，領取養老金的時間有早有晚，在不影響當期生活水平前提下讓渡出部分收入，以參保的方式作為基金集中起來，滿足群體中的個體養老支出，實現共濟，消除群體養老風險，這就是群體層面的養老資源統籌。相比個體層面，群體層面的抵御養老風險的能力大大提升，其實質是通過群體內的個體互助共濟來熨平所有個體養老資源供需缺口，消除養老風險。但這種互助共濟并沒有改變個體的養老責任利益關系，只是通過集合群體的力量和資源來幫助個體解決自身無法解決的養老風險。但群體層面確實形成了一種新的責任利益關系，其責任體現為按照一定標準集中群體內個體的養老資源，保障群體內所有老年人的基本生活需要；利益體現為解決群體的養老問題，集體抵御養老風險，為群體創造更好的生存發展條件。概括起來，群體層面的養老資源統籌本質就是通過一定空間維度內眾多個體養老資源的集中分配消除時間維度個體養老風險。群體統籌其實已經體現出社會保險的性質和特征，即互助共濟，也就是群體內不同個體相互幫助，共同扶持，實現共同養老。

（3）從整體層面看，可通過國家范圍內的所有群體個體全生命周期的資源集中分配以滿足全體國民的老年基本生活需要。從責任利益關系看，整體層面的養老資源統籌與群體層面并無本質區別，但從空間維度看，國家范圍內不同區域間發展水平相差較大，不同群體間的收入差距也很大，加上市場經濟條件下的勞動力區域流動頻繁，依靠群體統籌來解決養老問題已無法滿足社會發展的需要。尤其是人口老齡化趨勢加劇背景下，不同群體間的養老保障水平相差較大，部分群體的養老問題較為突出，從國家長治久安的角度看，就需要從國家這個共同體層面進行養老資源的全國統籌來消除全體國民的養老風險，也就是從時空聯動的角度來解決日益嚴重化的養老問題。但整體統籌依然沒有改變個體、群體的養老責任利益關系，但因統籌的空間維度更大，時間維度更長，所以互助共濟效應更大，對社會可持續發展價值意義也更大。整體統籌也形成了不同于個體、群體層面的養老責任利益關系，其責任體現為集合國家范圍內的所有個體的養老資源通過集中分配以保障群全體居民的老年基本生活，利益體現為預防或消除全體國民養老風險，實現老有所養的社會發展目標。概括起來，整體層面的養老資源統籌本質就是通過全體國民養老資源的集中分配均衡不同人的養老負擔和分散風險，預防或消除全體國民的老年基本生活風險，實現老有所養的社會發展目標，促進國家的長治久安和可持續發展。

綜上所述，養老保險統籌本質是在既定資源約束下通過空間維度上的個體養老資源的整合運用以滿足時間維度上的養老支出需求，以互助共濟化解養老風險的一種管理活動。統籌的層次越高，共濟功能就越強，化解養老風險效果就越好。全國統籌就是國家將不同區域、不同個體和單位的養老資源進行統一分配，以互助共濟方式消除全體國民退休期基本生活需求風險。整體層面的統籌不是為了個體累積資金的保值增值，也不用落腳至每個個體去分析其繳費和享受待遇是否一一對應和分賬戶計算平衡，這種方式既復雜，管理成本也高，更沒有必要。

（二）全面系統認識養老保險全國統籌問題

1.需從社會保險與商業保險既聯系又區別的角度來認識養老保險統籌問題

養老保險屬于社會保險的一個類別，社會保險的目的是實現社會安定與發展，通過運用大數法則最大限度地為風險事件當事人提供保護，當年資金結余仍作為保險基金用于保險事項，它的建立需要個人、單位和國家的共同參與及努力。商業保險傾向于為低風險人群和低風險職業承保并設有苛刻的排除事項，商業保險公司運用大數法則實現利潤最大化，其當年保費余額轉為公司收益。養老保險首先是一種保險，跟其他保險一樣都是將個體集合成群體整體以均衡負擔消除風險，但不能局限在一個純粹的“保險”框架中來認識，重點不能放在保費收取和養老金支付上，尤其是不能將“如何使收入越來越多而支出越來越少”作為管理目標，養老保險的目標是保障老年人的基本生活水平，其實質是一種社會分配，離開老年人的基本生活水平，離開個人、單位和國家的責任去討論收支，判斷老年贍養比大小等問題意義不大，因為除了資金因素外，影響老年人的基本生活還有當期的社會勞動生產率高低，更高的勞動生產率意味著同樣的生活水平成本更低，花費更少。

2.需從制度、政策與資金相統一的角度來認識養老保險統籌問題

養老相關制度是對老年人同誰生活在一起、由誰供養和由誰提供服務等基本問題做出規定，決定著養老保險的基本模式。具體的標準及其變化，以及區域、層級之間的養老金缺口調節，參保金額和支出金額如何計算撥付等，則通過養老保險政策加以規范和實現。因此，需聯系養老保險政策和資金，從制度、政策和資金三者相統一的角度來認識養老保險問題。在統一觀下，不能離開養老保險政策來談養老保險統籌，沒有科學靈活的政策，養老保險制度功能無法落地；也不能離開養老保險制度來認識養老保險統籌，離開了制度的規范，就資金論資金，就政策論政策，很容易導致政策無序擴張和資金規模膨脹，最終出現更加嚴重的養老問題。通過制度、政策和資金的統一，將責任和利益等要素植入養老保險制度，并且通過養老保險政策的對象、標準和分配管理的執行，引導和激勵各參與主體形成協作共治的良性關系，養老資金運行會更健康更可持續。

3.需從政府、單位和個人責任與利益相統一的角度來認識養老保險統籌問題

養老的責任利益關系在個體、群體和整體層面是不同的。在個體層面，個體的責任利益就是靠工作獲得收入形成儲蓄滿足老年支出需要，解決自己的養老問題。在群體層面，個體將自己的部分收入作為養老資源交給群體，獲得群體對自己老年基本生活的保障。群體的責任利益是集合個體的養老資源以互助共濟方式保障群體成員的老年基本生活需求，增強群體抵御風險能力，實現群體內老年人健康生存。在整體層面，個體群體將自己的部分資源交給國家，國家以互助共濟方式保障全體老年居民的基本養老需求，實現“老有所養”的社會發展目標。所以，養老問題的解決需要整體、群體和個體各司其職各負其責，抵御養老風險的能力才會大大增強。既不能只強調個體的責任，完全靠個體，也不能撇開個人，把責任甩給單位或國家，只有個人、單位和國家（政府）形成合力，才能以互助共濟方式最大限度緩解老齡化趨勢下的養老問題，養老保險制度才更可持續。從資源供給角度看，我國的養老保險制度實行的是三方籌資，除了單位繳費、個人繳費之外，還有國家財政的保障。如果沒有認識到養老保險全國統籌的這一內在邏輯，已經長時間討論的“養老金制度轉軌成本”“養老金缺口精確測算”“部分積累制是否應回歸現收現付制”“個人賬戶是否做實”等問題就很難尋找到答案。責任利益平衡關系應該成為養老保險統籌改革的一個基本標準，從個體到群體如此，從群體到整體亦如此。如關于全國統籌改革后地方結余資金集中問題，廣東養老金貢獻最大，按照制度規定，該做貢獻就得做貢獻，但也要考慮責任利益對稱關系，按照承擔責任大小相應給予利益補償，推動養老保險制度可持續發展。

4.需從時間和空間維度相統一的角度來認識養老保險統籌問題

養老保險統籌的實質就是集中不同區域、不同主體的養老資源進行統一分配以實現共濟。從可統籌的資源看，是不同空間范圍內個體的養老資源，滿足的是未來時間維度上的不同老年人的基本生活需求，實質是以空間維度的資源整合彌補時間維度上的個體養老需求缺口，達到共享發展的結果。從空間維度看，不同個體的養老資源需求和資源供給是不平衡的，只著眼于空間維度的統籌和調節促進平衡難度大。從時間維度看，不同時點退休的人數是不同的，養老資源需求也不一樣，隨著人口老齡化的加劇，僅從時間維度通過個體養老資源的代際轉移消除養老風險難度也極大，只有從時空維度相統一的角度來實現大范圍多層次資源的統籌，共濟效應才會更大，才能促進養老風險的化解。

5.需從政府公共養老服務提供和老年人養老服務需求相統一的角度來認識養老保險統籌問題

前文分析指出，老年人同誰生活在一起、由誰供養和由誰提供服務是養老的三個核心問題，這三個問題實際上是養老服務的提供方式問題，因為要實現“老有所養”的目標，除了解決養老的資金外，老年人基本生活需求除靠市場滿足之外，還需政府以公共服務的形式提供才能滿足。前者用資金購買就行，如基本的衣食住行；后者無法從市場上購買到，如陪護、照料、康復等公共服務，所以光有養老金還不行，還需要政府提供的基本公共養老服務。如果政府沒有提供充足的基本養老服務，老年人的養老需求依然無法得到滿足。因此，不能片面地從供給角度看，也不能僅從需求角度看，更不能就養老資金論養老問題。養老統籌不僅要通過養老金的統籌解決養老需求的支付能力問題，也離不開基本公共養老服務的供給。僅從資金層面關注討論“收多少”遠遠不夠，養老問題不僅是一個資金平衡問題，也是一個老年人基本生活的保障問題。

三、從國家治理視角看我國養老保險統籌改革的效果及問題

從我國養老保險制度的改革歷史看，中央和地方均高度重視統籌改革，只是囿于改革的難度和相關條件的不足，直到2022年才實現最終實現改革目標。

（一）我國養老保險統籌改革的實踐歷程及其效果

在實現全國統籌之前，各地均在探索提高統籌層次，部分省市已經實現了省級統籌，這為全國統籌改革奠定了良好基礎。

1.我國養老保險統籌改革的實踐歷程

20世紀90年代初期，由于城鄉差異過大、地域發展不均衡、制度轉軌成本和養老保險制度不規范等因素影響，我國開始探索以養老保險縣市統籌模式來改革企業職工基本養老保險（表1）。經過持續改革，至2009年底，人社部宣布養老金省級統籌制度正式確立，但只是建立了省級養老金的調劑金賬戶，實際依然是市縣級統籌。2011年3月，《國家“十二五”規劃綱要》提出實現基礎養老保險全國統籌的任務。2012年，黨的十八大和十八屆三中全會分別提出做實養老保險個人賬戶和建立“統賬結合”的基本養老保險制度，加快推進養老保險全國統籌。2018年6月13日，國務院發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，通過中央調劑金對各省養老金缺口進行補助。

表1 我國養老保險統籌改革的實踐歷程

2021年底，人社部宣布從2022年1月開始實施養老保險全國統籌，主要內容包括：一是統一養老保險政策，包括統一繳費比例、繳費基數、計發基數、待遇項目和待遇調整五個方面。二是統一基金收支管理制度，包括規范基金征繳、建立全國統籌調劑資金和強化基金管理、完善預算管理制度和健全基金風險防控體系五個方面。

2.我國養老保險統籌改革的實踐效果

一是統籌層次的不斷提高促進了不同層次不同區域的養老金缺口問題的解決。市縣統籌，可以集中市級區域內的養老資源，實現全市范圍內的互助共濟，幫助養老負擔較重且財政能力較弱的區縣度過難關；省級統籌可以幫助省內養老負擔較重且財政能力較弱的地市維持養老收支正常運行，全國統籌可以幫助養老負擔較重且財政補貼能力較弱的省份解決養老金支付問題。如黑龍江省較大規模的累計基金缺口如果沒有中央的基金調劑幫助，早已無法支付即期養老金。二是統籌層次的不斷提高推動養老保險制度逐步健全完善。統籌的實質是實現一定空間范圍內統一制度規定、調度使用基金和經辦管理等，改革前的制度未做到這些要求，導致出現區域不公平、人群享受養老金待遇差距較大等問題。每次統籌層次的提升，就在更大區域內實現了制度規定的統一，增強了養老保險制度的公平性和可持續性。三是統籌改革的持續推進助力經濟社會高質量發展。統籌層次的提升，能在更大范圍內解決養老保險轉移4續困難、手續復雜等阻礙人才跨區域自由流動的障礙，促進統一公平的勞動力市場建設，優化區域間的人力資源配置。實現全國統籌以后，經濟較為發達、養老負擔較輕省份的企業承擔的養老保險繳費率往上對標，將與經濟欠發達、養老負擔較重省份間的保險待遇和繳費比例趨同，優化了區域間公平的市場競爭環境，有力助推了高質量發展。

可以說，養老保險統籌改革關聯著保障和改善民生、促進社會公平正義，養老保險統籌層次的提升，不僅推動了養老保險制度的完善，提升了老年人的安全感和幸福感，同時也提升了政府的治理能力。

（二）從國家治理視角看全國統籌后面臨的矛盾關系

養老保險全國統籌改革實現了全國范圍內制度規定、基金調度使用和經辦管理的統一，但由于改革的復雜性系統性，改革效應發揮還面臨著不少矛盾。

1.本質認識與理論認知之間的矛盾關系

從養老保險統籌改革近三十年的實踐看，不少關鍵問題討論多年也未形成共識，大大影響了改革進程。本文認為原因在于認知標準不科學，理論界更多基于商業保險和個體層面來分析養老保險統籌問題。這種認知標準必定會扭曲個體、群體和整體的責任利益關系，按扭曲的責任利益關系去計算轉軌成本，很容易得出基金缺口極大的結論。又如，多數學者從個體層面來看全國統籌后的個人養老責任利益，將本來是個人責任的繳費當作個體權利，衍生出所謂的“做實個人賬戶”問題，并據此計算出天文數字的缺口補貼。再如廣泛討論的“老人中人”問題，被不少專家認為是政府和國家責任，在養老金收支緊張和國家財政收支矛盾突出背景下，需依靠在職人員乃至下一代人贍養。之所以得出這樣的結論，是因為未準確認識統籌本質是群體成員的互助共濟，用現有標準去追溯制度建立前的養老問題。“老人”“中人”養老問題的解決納入統一的養老保險制度中，通過互助共濟自然得到解決，即便從某個時段看，“老人”“中人”領取的養老金超過了其繳費額，只要養老保險制度可持續，所謂的資金缺口就不是問題，能通過互助共濟化解這個風險。

2.責任與利益的矛盾關系

養老保險全國統籌的實質是通過統籌方式對養老保險地方分割體制客觀形成的區域利益失衡格局進行優化調整，通過互助共濟實現共享發展。全國統籌不可避免地打破了現有利益格局，客觀上會出現新的矛盾關系。從整體層面看，全國統籌增強了制度的公平性和可持續性，達到了習近平總書記強調的“強化互助共濟功能為廣大人民群眾提供更可靠更充分的保障”的要求，但從個體和群體層面看，偏離個體群體本然的責任利益關系而形成新的矛盾。從群體層面看，基礎養老金由省級統籌到全國統籌，不少專家認為這是養老保險責任與權力的上移，地方政府從原來的主要責任承擔者轉變為次要責任或輔助責任承擔者。按照這個邏輯，地方政府維持養老保險基金平衡的激勵作用將會極大減弱，甚至有可能出于自身利益的考慮，在資金籌集環節，放松對“逃費”行為的監管。全國統籌后，一直存在養老金缺口的地區，彌補缺口有了制度保障，也失去了擴面增費和打擊逃費行為的內在動力。在養老金發放環節，由于認為維持養老保險制度可持續運行的責任主要由中央政府承擔，地方政府會想方設法提高本地養老金領取待遇，使得養老金支出水平不正常提升，加大養老保險制度運行風險，抵消全國統籌的改革效應。從個體層面看，實現全國統籌后，個體養老金得到了制度的保障，個人就會失去了儲蓄、參加商業養老金的積極性，更加依賴基本養老金，這也會弱化全國統籌的改革效應。

3.分散管理與集中管理的矛盾關系

管理層次的增加和管理幅度的擴大，必然會加大管理難度，影響管理效率。養老保險全國統籌要求在全國范圍內實現統一的制度規定、統一的基金調度使用、統一的收支經辦管理，這就要求政策、信息、標準和流程的全國統一，對管理水平的要求極高。從統籌改革過程看，由于長期以來統籌層次較低，不同地方和單位自行設計技術平臺，運用自己習慣的操作手段來管理養老金信息，相互之間標準不同，流程各異，兼容性差，地區間、不同層級間養老保險管理“信息孤島”現象嚴重。從養老保險保障內容看，分割統籌體制下，地方基礎養老金數據更多體現本地參保人的權益，涉及的各類參數也大大不同，要滿足全國統籌的管理要求，整合難度大。從基金管理模式看，省域間統籌層次不同，協調管理的政府層次也相差較大，分散管理格局與全國統籌所需集中管理要求相矛盾，將會是未來影響養老保險制度健康運行的重要因素。

4.區域間利益的矛盾關系

養老保險全國統籌是在全國范圍內集中養老資源進行統一分配以實現共濟功能，但我國養老保險制度改革實行的是“自下而上”的路徑，區域間經濟發展水平差距大，人口老齡化程度也不同，因此，各地繳費工資基數不同，繳費比率不同，養老金領取水平不同，形成的資金結余規模也不同，綜合作用下各省市形成了既得利益格局，且多年演變成了利益藩籬。在走向全國統籌的過程中，實施中央調劑金機制則加劇了區域間利益矛盾關系。從2018年-2021年養老金調劑情況看，全國省級單位中，有七個省市養老金凈上繳（表2），最多為廣東省，年均達556億元。25個省市區（兵團）中，只有貴州、云南和西藏三省區凈上繳為零，其他個22省均為受益地區。

表2 2018年-2021年部分省份養老金凈上繳額 單位：億元

養老保險全國統籌改革的落地見效要求構建全國一盤棋的整體格局，但不同省份養老金結余的差異太大，且隨著經濟發展水平差距在拉大，區域間的利益失衡現象更加明顯，如果區域間利益矛盾關系得不到控制和化解，忽視地方政府在征繳養老保險基金方面的既得利益，勢必影響貢獻大的省份的積極性，但如果對結余資金不加以統籌使用，過多承認地方既得利益，則全國統籌的共濟效應將大打折扣。如何把握好這個度，是實現全國統籌后養老保險制度高效運行需要研究的一個問題。

5.政府間財政關系的矛盾關系

未實現全國統籌前，基金結余較多的省份如廣東、江蘇等省，養老金收支狀況較好，基金運行財政無需補貼；基金缺口較小省份，補貼額不多，也能通過當地財政預算安排實現基金平衡；基金缺口較大省份，除依靠自身薄弱財力外還需中央財政支持才能彌補基金缺口。因此，各個省份在確保養老基金平衡運行上的財政關系差異較大。富裕地方雖未獲得中央財政補貼，但結余資金由自己支配，這是他們的既得利益。實現全國統籌后，養老金缺口較大地方獲得的調劑金增多，基金平衡壓力減少，地方財政支出壓力相應減輕，雖然中央財政補貼相應減少，本地財政關系卻不受影響，只是補充缺口資金由中央財政補貼變成了中央調劑金。但結余較多省份上繳更多結余資金，原本可由自己支配的資金變成資金流出，尤其是結余的主體是計入個人賬戶的那部分資金，這是一種養老保險責任，未來會形成養老金支出。因此，全國統籌引發了中央和地方之間以及地方之間財政關系的矛盾，處理不好會影響養老保險基金的運營效率。

綜上所述，養老保險全國統籌改革，解決了我國養老保險統籌分割、繳費率不統一、待遇不統一和政策管理不統一等諸多問題，將大大提升養老保險制度的共濟功能，促進“老有所養”的實現。但與此同時，新制度的運行也會引發不少新的矛盾，影響制度運行和基金運營管理的效率效果。

四、推動養老保險全國統籌改革落地見效的政策建議

習近平總書記在《求是》雜志上公開發表的《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》一文中強調，“社會保障是治國安邦的大問題。要加大再分配力度，強化互助共濟功能，完善覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系”，這為養老保險統籌改革從“要不要”到“好不好”指明了方向。立足前述分析，本文提出從以下五方面著力來推動養老保險全國統籌改革落地見效。

（一）加強宣傳解讀，引導各方正確認識養老的責任利益關系，履行好各自職責，形成制度實施的合力

養老保險統籌的目的不是著眼于養老金的保值增值和具體時點上的基金平衡問題，而是基于各層次責任利益關系，通過發揮制度的共濟功能解決老年人的基本生活保障問題。基于這一認識，首先需要從理論層面深化認識，加強對養老保險統籌本質及其相關問題的研究，從本質出發來重新分析養老保險統籌老問題的實質和新問題的解決方法。否則，老問題解決不了，新問題也無法解決，如養老金歷史負債問題、基金保值增值問題和個人賬戶做實問題等。如果這種局面持續，不僅無助于發揮全國統籌的共濟效應，而且消耗資源和精力去解決實際“不是問題”的問題，降低稀缺的養老資源的使用效益。其次，要加強宣傳解讀，讓實務界和理論界，尤其是參保人員準確理解養老保險全國統籌改革的實質、要求、目的和作用，改革能夠解決哪些問題，哪些問題不是統籌能解決的，讓地方政府、單位和個人清楚在養老保險統籌中的責任和利益，形成制度實施的合力。再次，注重加強養老保險統籌改革與養老問題其他方面的改革之間、養老保險改革與其他社會保障方面改革之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯動，提高養老保險制度改革統籌謀劃和協調推進能力，確保改革形成整體合力，提高改革效能。如可以建立地方政府參與基本養老保險工作的考核獎懲機制，將地方落實養老保險統籌政策、履行責任情況、強化制度運行信息支撐系統等作為地方落實養老保險全國統籌改革的考核指標，納入地方政府績效考核。針對養老金發放可能出現過高標準問題，扭住基本養老保險保障退休人員基本生活這個準繩，抓緊抓實養老金待遇計發辦法和計算公式，防止地方自行提高待遇標準。

（二）深化理論研究，聚焦提升共濟效應做好養老保險運行精算，確保養老保險制度行穩致遠

在個人、單位按規定費率繳費后，全國統籌后各級政府的責任就是確保養老保險制度的可持續。隨著人口老齡化的加劇，養老金收支平衡壓力逐年增大，即便實現了全國統籌，養老保險可持續運行的壓力也不會顯著減少，這就需要相關社會政策的配套，也需要政府支持的跟進。更好發揮政府支持作用，需要深化對人口老齡化背景下人口結構變化趨勢的研究，對養老金收入和支出變動趨勢、收支差額等做精算分析，為政府注入資源支持提供信息支撐。因為人從出生到成年再到衰老，是一個穩定的周期性變動過程，不具有風險性。通過精算可提前準確統計出全國或某個地區在一定時期的人口年齡結構及其變動趨勢，以及某一時點領取養老金人數和養老金給付總額，形成中央、省級基本養老保險的年度精算報告和財務報告制度，結合參保人數、財力、物價等因素，科學評估養老保險基金收支狀況，預測未來收支形勢，為進一步完善調整養老保險制度提供技術支撐。在此基礎上，政府穩妥推進第一支柱養老保險改革，擴大覆蓋面并保持一定水平的政府投入以增強籌資能力，提升共濟水平，實現保險制度可持續運行。同時，大力實施第二支柱改革，做大做強第三支柱，發揮以賬戶制為基礎的個人養老金制度，鼓勵個人參與商業養老保險，形成對第一支柱的補充。國務院辦公廳近日已出臺了關于推動個人養老金發展的意見，在這方面已經邁出了實質性步伐。

（三）完善養老保險基金管理體制，運用信息化手段提升養老保險基金運營效率

一是構建垂直管理的養老保險基金管理體制。可參照稅務部門機構設置模式，對養老保險經辦機構實行垂直管理模式，由中央保障人、財、物等，增強改革政策執行的意識和能力。二是依托數字政府和“金保工程”搭建養老保險集中管理信息系統平臺，依托中央、省、市三級政府數字政府平臺，涵蓋所有經辦構，為政府決策、養老保險業務經辦和基金監管提供技術平臺支撐。三是加強基金預算管理，強化全國統籌資金監管。按照統一標準規范基金預算編制、執行、調劑和監督等流程管理，構建財政、人社、稅務等部門各司其職、相互配合的監管機制，防范基金管理風險，提升養老保險基金運營效率。

（四）構建區域利益均衡機制，優化區域間利益矛盾關系

一是建立養老保險全國統籌協調機構，協調解決制度運行中的矛盾，對區域間利益矛盾組織研究解決方案，解決方案報國務院審批后實施，促進制度不斷健全完善。二是建立健全與地區經濟發展水平相適應的養老金提標機制。結合各地財政收支和養老金收支狀況，按照“多繳費多受益”和適當減輕欠發達地區的基金支付壓力的原則，研究制訂區域間差異化增幅標準，合理控制支出增長，調動各地開展擴面征繳的積極性，緩解各地財政補貼壓力。三是兼顧公平和效率，合理確定全國統籌基金上繳額度。改革方案對當期余缺調劑明確一定比例，但較為原則。為均衡不同省份間利益，應合理確定上繳中央統籌基金的基數和具體比例，建議以各省繳費工資作為上繳基數，避免基數高于繳費工資水平而出現“負激勵”。四是對于實現全國統籌前的結余，應嚴格落實“存量不動，統籌增量”的原則。對各省現有滾存結余基金留存地方，不作統籌，對今后新增的養老保險單位繳費部分，研究確定具體比例后上繳用于全國統籌。五是分步統一養老保險企業繳費率。對于養老保險企業繳費率低于16%的部分地區，為避免調整引發的勞動力成本迅速上升問題，建議分步實施，不一步到位，同時，考慮各地區經濟發展水平、養老負擔、歷史債務等情況，采取差別化提升策略，幫助企業逐步消化改革成本。

（五）深化養老保險財政體制改革，夯實養老保險全國統籌的財政體制保障基礎

深化養老保險財政體制改革，發揮財政作為確保養老保險制度可持續運行的支撐作用。一是加快建立養老保險事權與支出責任相適應的制度。進一步明確和細化各級政府的養老保險相關事權，并且根據已明確的事權對支出責任進行合理劃分，確保“誰請客，誰買單”，同時，明晰和規范個體的責任。在此基礎上，按照事權和支出責任相適應的原則完善相應的財政體制。二是健全完善養老金轉移支付制度。建立科學的養老金轉移支付資金分配公式，根據各地養老金事權和支出責任匹配情況進行調整，增強地方政府解決養老金缺口的保障能力。對于養老金凈上繳額較大的省份，以養老保險轉移支付方式實施獎勵或激勵，形成示范效應。加強養老金轉移支付資金績效評價，根據評價結果進行獎勵或追責。三是完善養老保險的預算管理機制。提高養老金預算編制的精準性，嚴格養老金預算的執行。建立統一的國家養老金預決算報表，減少養老金預決算差額，適時開展養老保險基金預算績效管理，提升養老金使用績效。