財政分權與創新環境:影響估計、異質性與非線性特征

胡 佳

（中共舟山市委黨校，浙江 316000）

內容提要：優化創新環境是地方政府實現創新發展的重要手段，財政體制是影響創新環境的關鍵因素。基于2007年-2018年省級面板數據，運用動靜態面板數據模型和面板門檻模型實證檢驗財政分權與創新環境二者的關系，研究發現，一是財政收入分權和財政支出分權對創新環境有顯著正向影響，且支出分權作用更明顯。二是細分創新環境項目看，財政收入分權對勞動者素質、創業水平有正向影響，財政支出分權對勞動者素質、基礎設施、市場環境以及創業水平有正向影響。三是財政分權對創新環境的影響將隨分權水平的變化呈現非線性特征。為更好地通過優化創新環境支持國家創新驅動發展戰略，中央政府應該調整政績考核體系引導地方政府行為，加快推進政府向服務型政府轉變，尤其注重在財政支出上保持適度分權，在財政收入上保持較低程度分權。

一、引言

近年來，黨和國家通過調整戰略規劃以及出臺支持措施力求引導形成以創新作為主要動能的經濟發展動力機制，不僅確立“創新驅動發展戰略”和指明“創新是引領國家發展的第一動力”，奠定創新在國家和經濟發展中的關鍵地位，還出臺《國家創新驅動發展戰略綱要》，明確“驅動戰略”和“動力塑造”的實現方式和具體路徑。創新環境是創新系統中至關重要的一環，決定了創新人力資源、基礎設施以及其他資源的豐裕程度，影響力貫穿整個創新過程，最終落實到創新結果[1]。創新環境優化能夠提升創新能力以及創新效率，若要繼續推進創新型國家建設，需要補齊創新環境的“短板”[2]。另外，因創新環境涉及創新，也具有公共物品屬性，其供給主體直指政府，相對充分掌握地區信息的地方政府在創新環境公共品供給上責任更為突出。然而，地方政府的行動邏輯深受財政體制的影響，尤其是經過1994年的分稅制改革后，由于收支分權的非對稱式變化誘發我國地方政府出現有偏的行為模式，在財政支出上表現為“重生產、輕服務”的特征[3]，創新環境的供給可能被忽視。因此，在創新如此重要的背景下，如何通過調整財政體制推進創新驅動發展戰略是值得探討的問題。本文通過評估財政分權對創新環境的影響，為加快推進創新驅動發展戰略提供思路和建議。

大量研究圍繞財政分權與創新發展之間的關系展開討論，依據結論的不同可分為以下兩種觀點：一類觀點認為財政分權并不利于創新發展。由于地方政府“為增長而競爭”的觀念猶存，創新資源及創新公共物品供給并非其目標函數的關鍵變量，因此，具有生產性偏好的地方政府會采取“消極”態度對待創新問題。何凌云和馬青山（2019）認為財政分權提高了地方政府“為增長而競爭”和“為引資而競爭”的傾向，進而抑制了“為創新而競爭”[4]。江紅莉和蔣鵬程（2019）在測度經濟增長質量的基礎上，實證得出財政分權通過降低技術創新而抑制經濟增長質量的提升，而這種抑制作用在研發強度更高的地區將被逆轉[5]。李政和楊思瑩（2018）認為在考慮政府創新偏好時，財政分權對于區域創新效率的影響為負[6]。另外一種觀點則認為財政分權有利于創新能力提升，在國家大力鼓勵創新發展的背景下，“為創新而競爭”基礎已經具備，地方政府為迎合創新驅動發展戰略會主動吸引創新資源以及優化創新環境。比如陳凱和肖鵬（2021）指出財政分權有利于技術創新，但這一作用將受制于地方政府經濟競爭[7]。卞元超和白俊紅（2017）實證研究了“為增長而競爭”和“為創新而競爭”兩種機制對技術創新的影響，結果表明財政分權與“為經濟而競爭”機制結合不能提升技術創新，而與“為創新而競爭”機制相結合則可以為提升技術創新帶來良好效果[8]。

可以看出，現有文獻對于財政分權與創新發展之間的關系尚無明確結論，而且大多數研究關注的是創新效率、技術創新以及創新能力這類結果變量，較少直4討論財政分權與創新環境二者關系。盡管在關于“財政分權與創新能力”的討論中有一些“自然而然”得出的結論，比如當得出財政收入分權不利于創新能力提升的結果時，現有研究普遍的解釋是在財政收入上的分權會促使地方政府為引入生產性要素而相互競爭，營造出一個有利于生產性要素而不利于創新要素的環境，因此不利于創新能力提升。但是，這些研究并未直4佐證財政分權與創新環境之間的關系，這為本文討論財政分權與創新環境之間關系留下空間。本文可能的邊際貢獻如下：第一，有別于現有文獻對創新能力、技術創新等結果變量的討論，本文分析財政分權對創新環境的影響；第二，針對不同的創新環境類型分析財政分權對創新環境影響的異質性；第三，利用面板門檻模型識別不同程度的財政分權對創新環境的影響。本文希望通過對上述問題探究，為構建有利于創新環境優化，推動創新驅動發展戰略的財政體制提供依據。

二、機理分析與研究假設

財政分權與公共物品供給的關系是學界關注的焦點。回顧經典的財政分權理論，地方政府會圍繞地區居民利益最大化的目標而行動，以達到社會福利最大化的狀態，提供合意的公共物品是實現目標和達到狀態的關鍵手段[9，10]。而Qian和Weingast（1997）認為地方政府以預算最大化為目標，因而地方政府會通過財政競爭維護市場[11]。針對創新而言，其既是經濟發展的核心動力，亦是達到更高層次經濟發展狀態的重要路徑，因此，促進創新既能夠滿足國家發展需求，也符合居民利益，地方政府應該“不遺余力”地提升地區創新能力，推動創新發展。其中，創新環境是地方政府提供公共物品的重要內容，是提升創新能力、孕育創新成果的關鍵要素，環境越好，則預示能夠為創新活動提供的資源越豐富。財政體制是地方政府影響創新環境的體制機制基礎。地方政府可以利用在收支上的分權實現促進創新發展的目標，如增加教育支出提升勞動者素質，加大科學技術支出支持創新研究，借助稅收優惠吸引資本和高端人才等創新要素。因此，在創新發展目標驅動下，財政分權能夠促使地方政府改善創新環境。

然而，周黎安（2007）提出中國存在“晉升錦標賽”的官員晉升模式，認為我國地方政府多以追逐經濟增長最大化為目標，在實現經濟增長奇跡的同時，產生了諸多扭曲性的后果。因此，我國的政府職能以及經濟增長轉型受阻十分明顯[12]。長期以來，我國地方政府以促進經濟增長最大化為核心目標，無論是理論分析抑或是實證研究都指出財政分權是造就我國卓越經濟成效的關鍵體制因素。聚焦到創新環境，因涉及創新，又是公共產品，外部性大，見效周期長，無法在短期內體現經濟增長效果，因此，在地方政府關注經濟增長最大化的背景下，優化創新環境并非其主要目標。不過，在促進經濟增長的同時，可能會對創新環境產生一定的“溢出”效應，比如地方政府利用收入分權降低對人才、資本的稅費負擔，以此作為吸引勞動和資本要素的手段，這恰恰也是能夠促進創新環境優化的方式之一。因此，財政分權與創新環境的相關關系是正是負尚待評估。基于我國的財政體制運行、創新環境的公共物品特征以及地方政府在經濟增長目標驅動和財政分權體制下的行動邏輯，本文對財政分權與創新環境二者關系作出如下假設：

假設1：財政收支分權對創新環境的影響具有正向作用。無論從現有文獻抑或是理論分析看，并不能對財政分權影響創新環境的程度和方向給出一個明確的結論。就目前看，盡管依然難抵地方政府對經濟增長追逐的熱情和慣性，但在黨和國家對創新的關注程度越來越高的背景下，地方政府會加大對創新環境的關注。因此，促進創新環境優化也會是地方政府的重要目標。不僅如此，地方政府促進經濟增長和優化創新環境有諸多重合的作用點，比如，現有研究認為地方政府在促進經濟增長的過程中，會偏好基礎設施投資，而基礎設施的建設恰好為創新奠定物質資本基礎，完善基礎設施建設是優化創新環境的重要表現。除此之外，勞動要素、市場環境等也具有類似機理。因此，本文假設財政分權對創新環境具有正向影響。

假設2：財政收支分權對于不同類型的創新環境存在不同的影響。財政收支分權不對稱是我國財政體制的顯著特征，在地方政府層面表現為收入分權程度小，支出分權程度大。不僅如此，財政收支分權對應創新環境的著力點有交叉也有不同。財政收入分權決定了地方政府籌集和調節財政資源的自主程度，一個最為突出的表現是地方政府以財政收入分權作為體制機制基礎開展稅收競爭活動，以降低實際稅率的方式吸引資源流入。因此，財政收入分權有利于地方政府吸引勞動、資本和技術等要素創新活動中的關鍵要素，比如梁紅梅等（2016）就指出，勞動收入有效稅率和資本收入有效稅率是吸引要素流入的重要原因[13]。財政支出分權決定了地方政府安排和支配財政資金的自主程度，地方政府能夠依據地區經濟社會發展目標，將財政支出安排至相應的領域，如在經濟發展初期，基礎設施建設成為拉動我國經濟發展的關鍵力量便得益于地方政府在財政支出分權的體制機制基礎上優先安排基建支出，這既能向經濟中投入資本要素，亦能為經濟增長提供基礎保障。除此之外，財政支出也可以通過政府補貼、創新獎勵等方式鼓勵、引導和支持創新元素的投入。聚焦到創新環境，財政支出分權能夠為基礎設施、市場環境、人力資本等提供財政資源支持，卞元超和白俊紅（2018）在探究地方政府“為經濟而競爭”還是“為創新而競爭”時，也將基礎設施建設、人力資本等作為財政分權影響技術創新的重要機制[8]。因此，無論是從分權程度抑或是著力點看，財政收支分權對創新環境及其細分項的影響都存在明顯的差異。

假設3：財政收支分權對創新環境的影響存在非線性關系。財政分權對于經濟變量的影響往往并非呈現單純的線性特征，存在一個“度”的問題。當財政分權程度相對低時，表明中央政府財政權力相對集中，而地方政府自主權限相對較小，由此可能限制地方政府發揮信息優勢提供匹配性的公共物品；當財政分權程度相對高時，中央政府的權威性和對地方政府的約束性減弱，在晉升激勵的背景下，可能誘發地方政府的有偏行為，過度關注投資和經濟增長，而忽視基本公共服務、創新公共物品以及環境保護等問題。因此，本文還利用面板門檻模型對財政分權程度進行區間劃分，進一步識別財政分權對創新環境的非線性關系，挖掘財政分權在優化創新環境時的適度區間。

三、模型選擇、變量設置與數據來源

（一）模型選擇

1.基準模型

本文探究的第一個問題是財政分權是否會對創新環境產生影響，結合研究目標，借鑒李政和楊思瑩（2018）探討財政分權與區域創新效率關系時使用的基準模型[6]，本文設置如下基準模型：

式（1）中，innv表示創新環境，fis表示財政收支分權，X為控制變量；α1、η分別是解釋變量和控制變量與創新環境的相關系數，α1是本文重點關注的系數；α0為常數項；ε為隨機擾動項；下標i代表省（直轄市、自治區），下標t代表年份。

在基準回歸的基礎上，本文將創新環境的滯后項納入基準模型中，一方面，考慮創新環境建設的積累效應；另一方面，一定程度上緩解內生性問題，模型設置如下：

式（2）在式（1）的基礎上添加了創新環境的滯后項 innvi，t-1，其他字母含義與式（1）一致。

2.面板門檻模型

本文擬探究的第二個問題是財政收支分權應該保持在什么區間能夠實現對創新環境優化的最大作用，剖析這一問題需要先行了解不同程度下財政收支分權對創新環境的影響有何不同，本文借助Hansen（1999）提出的面板門檻模型就此問題展開討論[14]。

式（3）中，與式（1）和式（2）相同變量的含義一致，innv表示創新環境，fis表示財政收支分權，ω1、ω2和ω3是本文重點關注的系數，其含義是不同程度財政分權對創新環境的影響。π表示門檻變量的臨界值。具體的門檻數量以及門檻值由1500次自抽樣檢驗確定。

（二）變量設置

結合本文擬研究的問題，對所需變量進行如下設置：

1.創新環境（innv）。由于《中國區域創新能力評價報告》中的數據具有權威、全面以及可得的特點，本文采用《中國區域創新能力評價報告》的數據對“創新環境”進行度量。《中國區域創新能力評價報告》中對“創新環境”從“基礎設施”（inf）、“市場環境”（market）、“金融環境”（fin）、“創業水平”（ent）以及“勞動者素質”（lab）五個維度進行分解，包含“人”“財”“物”和“場所”等創新活動的基本要素。因此，本文使用《中國區域創新能力評價報告》中對“創新環境”從“基礎設施”“市場環境”“金融環境”“創業水平”以及“勞動者素質”的評分計算五個維度的水平①計算方法可見《中國區域創新能力評價報告》中的“區域創新能力評價的方法與意義”和“附錄A”部分。。

2.財政分權（fis）。度量“財政分權”的指標諸多，包括稅收分成、收入分權和支出分權等[15]。由于財政收入分權與財政支出分權產生影響的機理不同，比如賈俊雪（2015）分別從收支兩個維度的分權考量財政分權對公共支出結構的影響，得出財政收入分權對于民生福利有促進作用，而財政支出分權則引致支出結構向基礎設施建設傾斜的結論[16]。因此，本文分別從財政收入分權和財政支出分權考量財政分權對創新環境的影響。具體測度方法如下：

式（4）和式（5）中，FR代表一般公共預算收入，FQ代表一般公共預算支出，P代表人口數量。其中，下標為it的FR和FQ表示t年地區i的一般公共預算收入和一般公共預算支出；僅有下標t的FR和FQ則代表中央政府t年的一般公共預算收入和一般公共預算支出。下標為it的P表示t年地區i的人口數量，僅有下標t的P代表t年全國人口數量。

3.控制變量（control）。本文選擇經濟發展、財政科技支出、產業結構以及對外開放作為影響創新環境的控制變量。經濟發展（gdp）。經濟發展與創新環境之間相互依賴、相互制約，在不同階段的經濟發展既對創新環境有新要求，也對創新環境有重要影響[17]。本文以人均地區生產總值的對數值衡量gdp。財政科技支出（fist）。財政科技支出是政府支持創新活動的最基本手段，能夠促進區域創新，由財政科學技術支出占地區一般公共預算支出的比例衡量fist。產業結構（inds）。產業結構調整不僅能夠為經濟可持續發展提供強力支撐，更是推進我國從創新型大國向創新型強國轉變的重要途徑[18]。本文以第三產業增加值占地區生產總值之比衡量inds。對外開放（open）。長期以來，我國奉行的“引進來”戰略對科技創新有巨大貢獻，是我國推動技術創新的重要路徑。本文以進出口總額占地區生產總值的比重衡量open[19]。各變量的平均值、標準差、最小值以及最大值見表1。①表格中為原始數據，未經過縮尾、求對數等處理。

表1 描述性統計

（三）數據來源

本文選取30個省作為樣本，由于西藏自治區數據缺失嚴重，暫不將其納入樣本之中。關于研究時間區間，主要從統計口徑以及數據更新程度兩方面考量，一方面，由于2006年和2007年財政收支分類辦法有較大變動，為減少口徑變化對指標帶來的影響，本文選擇將研究起始年份確定為2007年；另一方面，因《中國區域創新能力評價報告》更新僅至2020年，該報告所反映的基本數據為報告出版前兩年，即2020年所反映的是2018年數據，故而，本文選擇將研究時間區間的末端確定為2018年②在《中國區域創新能力評價報告2020》的“前言”部分（第六頁）有：“《中國區域創新能力評價報告2020》使用的基本是2018年的數據”的表述。。主要數據來源為《中國統計年鑒》《中國區域創新能力評價報告》《中國財政年鑒》以及Wind資訊數據庫。本文對全部數據進行縮尾處理，減少異常值的影響；對“經濟發展”“創新環境”“基礎設施”“市場環境”“勞動者素質”“金融環境”以及“創業水平”變量進行對數處理，減少異方差影響。

四、實證結果及分析

（一）實證結果與分析

表2中列（1）和列（2）的固定效應模型回歸結果表明①列（1）以創新環境為被解釋變量，以財政收入分權作為解釋變量的模型在Hausman檢驗中統計量為55.33，P值為0.000，即不4受模型屬于隨機效應模型的原假設，故本文設置其為固定效應模型。列（2）同理，其中統計量為68.36，P值為0.000，同樣不4受原假設，故本文設置其為固定效應模型。，無論是財政收入分權抑或是財政支出分權，均對創新環境有顯著的正向影響。另外，模型中可能存在內生性，本文通過動態面板模型對財政分權與創新環境的關系進行再評估，能夠一定程度上緩解模型中可能存在的內生性問題，得出相對準確的結果。表2列（3）和列（4）的回歸結果表明，在考慮創新環境滯后項時，得出與上述結果相一致的結論，表明本文所得結果穩健。可見，財政收入分權和財政支出分權的提升均有利于創新環境的優化，假設1得以驗證。

表2 基準回歸結果

其中，財政收入分權程度提升1個單位，創新環境正向變動0.696個單位；財政支出分權程度提升1個單位，創新環境正向變動1.288個單位。一方面，在經濟發展和創新發展初期，創新和經濟增長的需求有諸多重合，比如基礎設施建設、勞動者素質提升、市場環境優化等。因此，盡管我國地方政府以實現經濟增長最大化為目標，創新環境并非其關注重點，但財政分權在促進經濟增長和優化創新環境的過程中具有共同的作用點和機制，在促進經濟增長的同時也會對創新環境產生正向影響。另一方面，一直以來，黨和國家通過出臺諸多戰略和舉措提升創新在經濟發展中的作用權重，尤其在新發展理念的引導下，這種傾向和趨勢越來越明顯。因此，地方政府亦高度關注創新環境優化問題，會通過財政體制賦予的權力支持創新環境建設。

分創新環境類型（見表3）進一步研究發現，財政收支分權對勞動者質素、基礎設施、市場環境、金融環境和創業水平的影響表現出明顯的差異性。財政收入分權僅在勞動者素質和創業水平上有促進作用，而財政支出則在勞動者素質、基礎設施、市場環境、創業水平四個維度有正向影響。財政收支分權與金融環境都不存在顯著的相關關系。

表3 分創新環境回歸結果

財政收支分權與勞動者素質均顯著正相關，這一結論與高春亮和李善同（2019）研究結論相似[20]。財政分權影響勞動者素質的路徑有二，一是財政分權的公共服務資源配置機制。人力資源會借助“用腳投票”的機制從服務質量與稅費水平兩個維度選擇合意的地區，地方政府為吸引人力資源會可以通過財政支出分權改善公共服務質量，通過財政收入分權調節稅收負擔兩個維度打造一個具有吸引力的空間。因此，財政分權有利于人力資源的流入和人力資本的提升；二是地方政府競爭機制。無論是理論或是實踐，均指出我國地方政府存在“為增長而競爭”的現象，因此會擠出諸如教育、環保等非經濟性公共物品的支出，從而不利于勞動者素質的提升。就本文的實證結果而言，無論是收入分權或是支出分權，均是有利于勞動者素質的提升的，可能的原因，一方面“人”的因素一直是地方政府為促進經濟增長而競爭的核心要素之一；另一方面盡管競爭機制可能一定程度上擠出非經濟性公共品的供給，但對于諸如教育、基本公共服務等圍繞勞動者素質的支出受到最低支出比例的限制，擠出效應有限。因此，總體上看，盡管財政分權對勞動者素質的影響在理論上有正有負，但實證結果表明正向效應占優。

從基礎設施和市場環境看，財政收入分權和財政支出分權與基礎設施水平的相關關系表現出比較大的差異，財政支出分權對基礎設施有正向作用，而財政收入分權與基礎設施相關關系不顯著。這一結果符合理論和現實觀察。基礎設施建設由于符合經濟增長需要，亦能引致巨大的投資和就業乘數效應，一直是我國地方政府財政支出的重點領域，因此，提升財政支出分權將致使地方政府進行更大規模的基礎設施建設，從而有利于基礎設施水平的提升。另外，財政分權與市場環境的相關關系得出與基礎設施建設大致相同的實證結果，可以發現，提供公共服務，建設基礎設施的目的均是為經濟增長創造一個良好的市場環境，在我國各地區市場環境建設相對落后的背景下，財政支出對于市場環境的優化作用依然較大。因此，提升財政支出分權有利于市場環境的改善。

從創業水平看，財政收入分權和財政支出分權均對其有正向促進作用。近年來，黨和國家為大力推動創新創業活動，從收支方面出臺諸多瞄準創業群體、創業活動以及創業企業的支持措施。財政分權提升有利于地方政府更加精確地制定相關措施以支持創新創業發展，因此，創業水平對財政分權有正向響應。

金融環境與其他創新環境子項不同，其與財政收入分權和財政支出分權的相關關系均不顯著。創新創業活動因風險高、周期長而不受投資資金青睞，金融環境優化能夠為創新創業活動緩解因資金短缺引致的問題。但實證結果表明，無論是財政收入分權或是財政支出分權，均與金融環境不存在相關關系。出現這一結果可能的原因是，盡管我國地方政府采取財政分權支持金融環境優化以推動更多的資金促進經濟增長，但資金多流入短期見效的領域[21]，因此，不會對創新金融環境產生顯著的作用。

（二）不同財政分權水平對創新環境影響的差異

財政分權應該保持在何種程度能夠實現對創新環境的最優作用？為探索這一問題，本文構建以財政分權作為門檻變量，以創新環境作為被解釋變量的門檻效應模型，以識別不同程度的財政分權對創新環境的影響，借此為財政體制的調整方向提供實證依據。

首先，通過1500次的自抽樣對門檻效應及門檻值進行確定，結果如表4所示，當以財政支出分權作為門檻變量時，模型存在單一門檻效應、雙重門檻效應和三門檻效應，其中，存在單一門檻效應時對應的F值為12.475，P值為0.001；存在雙重門檻效應時對應的F值為10.007，P值為0.007；存在三重門檻時F值為5.023，P值為0.039。為在清晰剝離不同程度的財政支出分權對創新環境的影響有何差異的同時，又不使每個區間的樣本量過少，本文確定該模型為雙重門檻模型。當以財政收入分權作為門檻變量時，模型存在顯著的單門檻效應，結合研究目的及F值和P值，本文確定該模型為單門檻模型。財政分權與創新相關變量存在非線性關系的結論與現有文獻所得結論相似，如江紅莉和蔣鵬程（2019）用面板門檻實證指出財政分權與技術創新之間的關系隨研發強度的變化而變化[5]。

表4 門檻效應檢驗及門檻值確定

其次，依據門檻效應檢驗和門檻值確定結果，對門檻模型進行回歸，結果如表5所示。從財政支出分權看，雙重門檻模型以0.447和0.687為界將財政支出分權對創新環境的影響劃分為三個區間，當財政支出分權程度大于0.339而小于0.447時，財政支出分權與創新環境的相關系數為正，且通過顯著性檢驗，系數為0.808；當財政支出分權程度進入0.447與0.687區間時，影響方向不變，系數依然顯著，且提高至1.000；當財政支出分權程度跨越0.687但小于0.783時，系數縮減至0.692①財政支出分權樣本中最小值為0.339，最大值為0.783。。以上結果刻畫出隨著財政支出分權程度的提高，其對創新環境的促進作用呈現先提高，再減小的樣態，這提示若要實現優化創新環境的目的，在支出上的分權既不能太大，亦不能太小。長久以來，較高的財政支出分權程度為地方經濟發展帶來顯著成效，但其負面效應亦受到社會各界的詬病，學術界用諸如“重投資，輕民生”“重經濟，輕公共服務”等表述來形容因政治激勵和財政體制引發的財政支出結構扭曲表現[3]。而過小的支出分權則可能限制地方政府的自主性，違背了財政分權的初衷。因此，將財政支出分權保持在某一適度區間尤其重要。依據本文的實證結果提示，以優化創新環境作為目標，財政支出分權保持在大于0.447小于0.687的區間內最佳。

表5 門檻模型回歸結果

從財政收入分權看，隨著分權程度在大于0.162小于0.260和大于0.260小于0.721兩個區間變動②財政收入分權樣本中最小值為0.162，最大值為0.721。，其對創新環境的影響系數從1.666降至1.393，表現出一個降低的過程。這表明財政收入分權程度越高，其對于創新環境的優化作用出現邊際遞減的現象。這一結果提示財政收入分權要保持在一個相對較低的程度方能實現更好的優化創新環境的作用。就回歸模型提示的結果而言，財政收入分權應保持在大于0.162小于0.260的區間內。這可能是由于在收入上集權的體制安排因能提高地方政府對中央政府發展意圖和政策的貼合程度，而對非經濟類公共物品有正向影響[22]，這種影響在黨和國家推動創新驅動發展的背景下更為明顯。綜上而言，保持支出適度分權和較小的收入分權將有利于創新環境的優化。

五、結論和討論

本文通過構建動靜態面板數據模型以及面板門檻模型，利用2007年-2018年省級面板數據實證檢驗了財政分權與創新環境的相關關系，得出如下主要結論：（1）財政收入分權和財政支出分權對創新環境有顯著正向影響，但二者的影響有明顯差異；（2）細分創新環境看，財政收入分權對勞動者素質、創業水平均有正向影響，財政支出分權則對勞動者素質、基礎設施、市場環境以及創業水平均有正向影響；（3）面板門檻模型實證結果進一步指出，財政分權對創新環境的影響將隨分權水平的不同而發生變化，呈現明顯的非線性特征。總體看，在財政支出上保持適度分權，在財政收入上保持低程度分權更加有利于創新環境優化。結合創新驅動發展戰略的背景，以及促使地方政府更好地支持創新發展的目標，依據理論探討和實證檢驗結果，本文提出如下具體建議：

第一，優化政績考核體系，強化創新在地方政府目標函數中的地位。以經濟增長作為主要考核指標的政績評價體系是影響地方政府行動的關鍵因素，創新環境優化是促進經濟增長時的“副產品”，而在黨和國家重視創新時也會引起地方政府重視創新環境建設。因此，提升地方政府推動創新驅動發展方面的考評權重是促使其更好地優化創新環境的重要手段。2020年11月，中組部印發的《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》中強調應對應創新、協調、綠色、開放、共享發展要求設立相關的政績考核指標。針對創新環境優化，在政績考核的過程中可以突出對創新驅動經濟增長貢獻度、創新公共服務供給以及不同類型創新環境優化程度的評價，推動地方政府圍繞創新驅動發展而行動。

第二，加快地方政府職能轉變，推動服務型政府建設。過去，地方政府多采用政府補貼、稅收優惠等方式直4參與到市場主體的創新活動之中。近年來，圍繞建設服務型政府的目標，加快地方政府職能轉變的實踐活動如火如荼，但在創新領域仍有諸多直4干預的痕跡。因此，地方政府不應囿于直4參與的手段，而應該突出對創新環境、創新公共服務的供給，促進在創新領域構建“有效市場+有為政府”組合，尤其是針對一些理應發揮作用但未見成效的領域應促使其“有為”，如本文實證結果提示的金融環境。

第三，更好地發揮財政體制的作用。顯然，前兩個建議的目的在于改變地方政府的行動目標，而財政體制對地方政府行動方式的影響更加明顯。盡管地方政府以促進經濟增長為關鍵目標，但在追求經濟增長目標時也能產生對創新環境的優化作用，這些重合的作用點在地方政府追求高質量的經濟增長時更加突出。因此，在改變地方政府行動目標的基礎上，向地方政府適度分權將有利于創新環境的優化。但是，理論分析和實證結果也指明，在進行財政體制調整時要充分考慮到體制安排對地方政府的治理效應，保障其對中央政策意圖的高度貼合性，以此促進財政體制更好地服務于創新環境優化。