地方政府專項債券績效管理流程設計

趙 琦 楊兆仁李新龍

（1.焦作市財政局，河南 454003；2.廣西大學經濟學院，南寧 530004）

內容提要：地方政府專項債券績效管理既恰逢機遇，又面臨許多問題。建立在方法論基礎之上，立足于實踐操作，進行良好的流程設計，有助于專項債券管理優化和績效實現。本文結合專項債券績效管理的現狀，通過分析專項債券績效管理的個性特點，提出專項債券績效管理包括發行評審、推進建設、項目實施、還本付息四個階段流程設計觀點，搭建專項債券全流程績效管理方法步驟，提升地方政府專項債券績效管理實踐能力。

地方政府專項債券是落實積極的財政政策，實現穩投資、促發展的一項重要財政工具。自2019年下半年地方政府專項債券擴寬到了其他自平衡專項債券①其他自平衡專項債券，是相對于傳統自平衡專項債券中的土地儲備、棚戶區改造、收費公路之外的，全稱為收益與融資自平衡專項債券。領域，在功效不斷發揮的同時，政策上的設計、實踐中的操作，也面臨許多新的情況，出現一些亟待解決的問題，需要運用全新的預算績效管理理念和方法，進一步規范、細化和明確。本文從政府專項債券的發行評審、推進建設、項目實施、還本付息四個階段，提出政策完善建議，對績效管理流程進行設計，優化工作步驟，探索可供實際操作的路線圖。

一、地方政府專項債券績效管理現狀

全面預算績效管理核心是達到全方位、全過程、全覆蓋。地方政府專項債券績效管理，是全面預算績效管理全覆蓋的重要組成部分。目前，專項債券績效管理尚在初創階段。

（一）政策層面的基本架構

財政部2021年6月出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），搭建了事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理等環節的專項債券項目資金績效管理體系。這一辦法是在《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）政策文件基礎之上，對債券項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行測量、分析和評判。

（二）地方個性化工作推進

地方政府專項債券績效管理尚在初期階段，各地推進情況不同。由于地方政府專項債券一般以省級為發行主體，轉貸地方使用，而每個省債券發行的方案不盡相同，因此其評價主體、評價對象、評價期限、評價內容、評價結果的運用等都有其個性和獨立性，不可一概而論，需要結合各自的特點因地制宜的細化和實施。在業界，專項債券支出進度不及預期，是開展績效評價的誘因之一。

（三）實操工作規范尚不統一

在實踐操作中，作為開展專項債券績效管理的基礎條件，地方政府專項債券申報、實施、建設以及后期管理中的相關政策，以及一些程序規定，還需要進一步健全規范。一是在項目申報前期，各種規定需要逐步規范一致。如項目土地、規劃、施工許可等手續，辦理在項目申報單位名下還是項目實施單位名下。二是在債券實施過程中，資產權屬問題需要進一步明確，如由國有企業實施的專項債券項目，在債券還本付息后，形成的資產能否增加國有企業的注冊資本金，尚需進一步明確。三是項目建設后，一些政策規定還需細化，如目前只規定了債券資金在總預算會計中的賬務處理，但是沒有明晰部門預算和企業財務核算中的會計處理規定。只有政策性問題逐步加以解決，才能有效保障專項債券項目績效管理指標及評價結果的同質性、可比性、公正性。

二、專項債券績效管理面臨的困難和問題

地方政府專項債券績效管理在不斷探索中得以健全完善，但績效管理與專項債券在我國，同樣屬于時間較短的業務類型，政策執行中有些困難，現實操作中也遇到一些需要研究探討的問題。

（一）專項債券期限和績效年度周期不吻合

專項債券項目的全生命周期包括前期申報、項目建設期資金的撥付和使用、項目中期的運營管理、還本后的后評價等不同的階段，每個階段的評價周期不同，每個階段的評價側重點也不同，具有較強的個性化特點。地方政府專項債券的存續期有5年、7年、10年、15年、20年、30年不等，而政府投資項目的績效評價周期一般以短期為主，專項債券比一般政府投資項目的評價期限長。地方政府專項債券產生收益的周期較長，對于投入產出比衡量的周期也較長，與單個財政資金項目撥付并完成后進行評價，具有差異性。因此，其績效管理的周期設計應具有特殊性。

（二）專項債券評價對象和內容存在多元性

在前期專項債券試點績效評價工作中，因屬于探索階段，百花齊放百家爭鳴。一是評價對象各有不同。主要包括針對財政部門的宏觀債券管理工作評價、針對部門若干個債券項目組織推進工作評價、對單個專項債券項目財政資金的使用情況評價、對項目發行前是否具備發行條件這一特定階段進行的評價等。二是評價內容不同。各地對于專項債券開展績效管理，側重點不一。對專項債券管理能力的評價，重點包括專項債券申請額度與本地區債務風險的吻合度、本地區所有專項債券項目資金支出進度等整體反映地方政府對本地區專項債券管理能力的指標。對專項債券項目自身效益情況評價，則放在項目本身投入產出的能力、社會效益和經濟效益等項目狀況方面。三是項目不同階段側重點不同。在項目發行前的評審階段、撥付和使用階段、項目建成后運營階段、項目還本后階段，不同階段的評價指標差距較大，如果按照整個存續期完整的一個評價標準，既不能做到重點突出，而且對評價結果運用的實效性也不及時。

（三）專項債券績效評價結果運用與預算安排錯配

專項債券資金管理過程中，績效影響因素難以給予確定的考慮。要完整的評價一個專項債券項目的效果，只有等到這個項目全部還本付息結束后，才能給出公允的評價結果。績效評價的結果是本部門安排預算、完善政策和改進管理的依據，項目資金分配因素中績效因素占比5%-45%左右。由于專項債券項目運作的周期較長，對當年財政資金的分配影響不太顯著。特別是地市級，按照年度進行績效評價，影響效果相對弱化。受債券資金支付進度的制約，地市級以下債券項目資金在建設期可能一次性撥付到位，運營期也較少存在財政補助，因此績效結果的運用效果會打一定折扣。

（四）債務形式財政資金管理的復雜特殊性

地方政府專項債券作為一種債務形式存在的財政資金，不僅要考慮一般財政資金的評價因素，即產生的社會效果、投入產出比、公益性等，而且要體現專項債券債務性資金的本質，即在確保還本付息的基礎上，收益大于利息。因此，債券資金使用后收益的測算，是專項債券項目績效評價的重要指標之一，不能簡單通過資金使用后收益超過債券本息覆蓋倍數這個指標進行衡量，還要考慮貨幣時間價值對收益覆蓋倍數的影響，從而確定專項債券項目實施的可行性。

三、專項債券績效管理流程優化設計

強化地方政府專項債券績效管理，重點是實施全生命周期績效管理，不僅要對是否具備發行資格進行評定，也要對中期組織實施能力進行評估，從而保證專項債券項目順利還本付息，提前進行風險預判。通過專項債券績效管理，將有限的資金用到刀刃上，以實現獎優罰劣的正向激勵。針對現實中需要研究解決的問題，建議通過優化流程，劃分階段，規范操作，推進專項債券績效管理取得實效（參見圖 1）。

圖1 專項債券績效管理的四個階段

（一）區分不同階段進行績效管理

為加強績效結果的運用，結合專項債券項目周期長，不同階段評價重點不同等特點，應將專項債券項目分成不同的評價周期分別進行評價。分為發行評審階段、推進建設階段、項目實施階段、還本付息階段共四個階段，每個階段評價的重點不同。一是在項目發行評審階段，主要評價專項債券項目是否具備發行的條件，包括項目前期手續的完備性，項目一案兩書的合理合規性、項目實施方案的可行性等；二是在項目推進建設階段，主要評價資金支付的及時性合規性，建設期的完成性；三是在項目實施階段，主要評價項目的利息歸集能力，項目運作能力，項目收益實現狀況，對是否能夠按時還本進行風險提示；四是在項目還本付息階段，主要對項目還本付息后的整體效果，包括投入產出比，社會效益、經濟效益等進行綜合的后評價。

（二）明確不同階段績效管理的主體

發行評審階段，評審指標由具備發行資格的財政部門（目前一般為省級財政部門）進行設定，由具備發行資格的財政部門統一組織評審。發行后推進建設階段、項目實施階段、還本付息階段，這三個階段由項目主管部門組織進行專項債券評價，專項債券項目單位作為被評價主體具體進行績效評價工作。主管部門領導主持績效評價工作，包括選擇年度內進行績效評價的項目，確定項目進行績效評價的階段，審核項目單位擬定的績效評價自評報告等。項目單位具體承擔績效評價工作的實施，包括評價指標的擬定、評價方法的選擇、評價報告的撰寫等。

評審通過的項目擬發行前，應由項目單位補充報送績效評價指標。經主管部門審核通過，報經財政部門復審的績效評價指標，才能作為項目后三個階段績效評價的依據。

（三）設定專項債券項目績效管理頻率

對專項債券項目四個階段的績效評價管理頻率應有所不同。發行評審階段，申報專項債券項目必評審，評審通過的項目才具備發行資格；發行后推進建設階段，建設期一年內的項目必評價，建設期超過一年的項目，在建設期內只評價一次；項目實施階段，因績效評價晚于2019年發行領域擴容，存量項目多，因此可以采用逐步推進、逐年增加的策略，第一年選擇總量5%，對民生有一定重大影響的項目進行評價，等到條件成熟，評價體系和制度逐步健全后，每年增加評價項目的比例；項目還本付息階段，建議每個還本付息后項目都進行事后綜合評價。

（四）聚焦專項債券項目進行績效管理

以專項債券項目作為績效評價的對象，聚焦每個具體項目進行評價，而不是針對部門整體工作的績效評價。部門對專項債券組織能力的績效評價在每個項目中都有體現，本著關注重點、找準目標、便于實施的原則，對專項債券項目進行評價更加具有操作性，更符合專項債券作為項目資金來源的屬性。

（五）采取科學適宜的績效管理方法

通過自評和外評相結合，定量和定性相結合的評價方法，提升績效管理質量和效果。發行評審階段，適宜采取外部評審方法，招標第三方中介機構或者業界專家背靠背進行評審，體現公平公正和獨立性；后三個階段的績效評級工作，可采取自評和外評相結合的方法，由項目單位自評，主管部門組織評價，財政部門復審。每年財政部門可選擇一定的項目對評價指標進行再評價，聘請外部中介機構對項目單位的自評結果進行再評價，從而考核自評質量。特別是對項目還本付息后階段的評價，可提高外部中介機構評審比例。對評價指標的設定，建議采取定量和定性相結合的方法，既有支出進度完成率、還本付息率等定量指標，也有單位管理制度完善性等定性指標，從而全面反映項目整體運作能力。

（六）強化不同評價階段結果的運用

專項債券每個階段的績效評價結果可以直4對應該階段財政預算資金的調整情況。在發行評審階段，評審結果直4作為項目是否入庫的標準，將申報項目入庫率作為部門申報項目積極性和有效性指標，對入庫率高的部門適當增加其他財政預算資金的傾斜度；在發行后推進建設階段，資金支付快慢和建設進度與預期的對比作為對部門和項目單位安排配套財政資金的依據；在項目實施階段，運營效力的好壞直4影響到項目按時還本付息，因此績效評價結果可以作為風險提示因素，從而防患于未然，規避還款風險；在還本付息階段，評價結果要與項目單位今后申請財政資金掛鉤。在所有評價階段，應注意與審計結果相結合，審計結果可作為部門分配資金的依據之一。

（七）規范相關配套政策

在對專項債券項目進行績效管理之前，需要在政策方面進行規范和完善，對于專項債券資金財政支出和項目支出實際支出衡量標準和支出時限、資本性支出的標準、公益性項目前期手續辦理、項目的土地權屬、產權界定、全生命周期會計處理等問題，給予明確的規定和要求，以便于績效工作開展有法可依、有章可循。各地在國家專項債券資金績效管理辦法的基礎上，需要結合本地實際情況，盡快出臺具體的專項債券績效管理細則，以明確流程步驟，高質量做好專項債券績效管理工作。