公共產品類生態產品價值實現機制與路徑

趙 斌 鄭國楠 王 麗 張滌霏

（1.國家發展改革委宏觀經濟研究院，北京 100038；2.中央財經大學，北京 100098）

內容提要：公共產品類生態產品是具有非排他性、非競爭性的生態產品，而實現其價值應在遵循生態產品價值實現一般規律基礎上把握和適應公共產品的特性。公共產品理論和外部性理論著力于解決公共產品供給不足和外部性問題，是公共產品類生態產品價值實現的理論基礎和相關機制設計和路徑模式構建的理論依據。公共產品類生態產品價值實現機制包括多元主體參與機制、行政與非行政手段協同機制、基于數據鏈的價值核算評估機制以及與之密切相關的財政資金分配機制和資源環境稅費定價（率）機制、不同類別生態產品之間的銜接機制等，路徑模式構建則遵循公共產品生產和供給的基本思路，作為代表公眾利益的財政手段發揮主導作用，主要涉及縱橫向政府間轉移支付（生態補償），資源環境稅費政策和政府購買也是直接或間接實現其價值的重要手段。加快實現公共產品類生態產品價值，需加強其重要性的宣傳和認識，引入社會資本力量、完善產權制度建設、構建大數據系統強化價值實現的主體支撐和配套支持，并通過稅費調節政策和基于價值增量的資金分配政策建立健全激勵約束機制。

一、引言及文獻綜述

生態產品具有較強的公共屬性，推動生態產品價值實現是踐行“兩山”理念、促進公眾更好更可持續地享用“生態福利”的關鍵。公共產品類生態產品作為生態產品的重要組成部分，在生態產品中的公共屬性較高，推動其價值實現既具有生態產品的一般性，又因其具有的非排他性、非競爭性和較強的外部性，在價值實現機制、路徑等關鍵要素的設計和實踐中對公共部門及行政手段的需求和要求更高、權屬界定和價值核算的重要性和難度更大、需政府與市場社會等多元主體之間的協調配合。

已有關于生態產品價值實現的相關研究中，大多是針對大類生態產品，專門針對公共產品類生態產品探討其價值實現機制、路徑的研究相對較少。一方面，關于廣泛意義上的生態產品價值實現研究，一是關注基礎性的生態產品內涵界定（張林波等，2019）[1]、生態產品價值實現的理論基礎（王斌，2019；李宏偉等，2020）[2-3]、實現機制的內涵及分類（劉伯恩，2020）[4]、價值實現政策工具（高曉龍等，2019）[5]、制度保障（孫博文和彭緒庶，2021）[6]等；二是一般性的基本機制、模式和路徑（王夏暉等，2020；丘水林和靳樂山，2021）等研究[7-8]；三是從整體層面分析梳理和總結相關研究進展（高曉龍等，2020）[9]、國內外經驗啟示（虞慧怡，2020）[10]等；四是針對某些重點或典型地區、特殊類型的生態產品價值實現，如長江經濟帶（李忠，2020）[11]、欠發達地區（郭韋杉和李國平，2022）[12]、浙江省（方敏，2020）[13]、國家公園（陳雅如等，2019；臧振華等，2021）[14-15]、自然資源（丘水林等，2021）[16]等生態產品價值的實現。另一方面，已有關于公共產品類生態產品價值實現的研究中，鮮有專門針對此類生態產品的文獻，而是在大類生態產品價值實現研究中將其作為其中的一類生態產品，如孫博文和彭緒庶（2021）指出生態修復、政府主導下的生態補償（包括縱向補償、跨區域橫向協調補償和激勵性補償模式）是公共產品類生態產品價值實現的主要模式[6]，或者間4涉及公共產品類生態產品價值實現研究。

二、公共產品類生態產品價值實現的理論基礎與特征

非排他性、非競爭性是公共產品具有的本質特征，相關理論是推動公共產品類生態產品價值實現的基礎理論。勞動價值論和效用價值論是價值理論的兩大重要流派，為公共產品類生態產品的價值提供了理論依據，其中前者更具代表性。公共產品理論、外部性理論、價值理論等決定了實現公共產品類生態產品價值的關鍵問題、主體選擇和實踐基礎。

（一）公共產品類生態產品界定及特征

“生態產品”是具有鮮明中國特色的概念，與發達國家所注重的生態系統服務性質相近。2010年國務院發布的《全國主體功能區規劃》中對生態產品的定義是維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等，并指出生態產品對于人類生存發展的必需性與農產品、工業品和服務產品一樣。對此，許多研究從表現形態和功能屬性的角度，將生態產品劃分為生態物質產品、生態文化服務和生態調節服務。其中，生態物質產品包括自然生態系統本身提供的生態產品，如空氣、土壤、森林、草原、湖泊、河流等，以及人類基于自然生態系統參與生產的綠色農產品、生態工業品、旅游產品等生態物質產品；生態文化服務指滿足人類精神層面需要的文化服務，如生態旅游、美學體驗以及藝術價值等；生態調節服務指生態系統服務，如防風固沙、涵養水源、氣候調節等（廖茂林等，2021）[17]。

遵循經濟學中對產品的劃分原理，根據非排他性和非競爭性的有無和高低，生態產品可劃分為公共產品類、公共資源類、俱樂部產品類和私人產品類生態產品，公共產品類生態產品則是指具有非排他性、非競爭性的生態產品，如氣候調節、水土涵養、清潔的空氣、干凈的土壤，以及自然保護區和生態公益林建設、退耕還林還草、荒漠化防治等具有生態恢復和環境治理功能的項目等。公共產品類生態產品既具有生態產品的一般性特點，也具有作為公共產品類的生態產品的屬性，概括起來主要有非排他性、非競爭性、正外部性、稀缺性、有益性、自然屬性等。

首先，公共產品類生態產品是非排他性和非競爭性表現較為明顯的公共產品，清潔的空氣、宜人的氣候、良好的生態調節系統等，居住于其中的全體人民公平共享，對于個人來說無準入門檻、無額外成本。但是，公共產品類生態產品的非排他性和非競爭性取決于其承載空間和能力，并不是固定不變的。當人群規模、人類生產生活、自然系統災害等因素的作用超過公共產品類生態產品的承載空間和能力時，其將不再具有非排他性或非競爭性。例如，人類生產生活對水生態系統的干擾和破壞超過其自凈能力時，增加人群規模會帶來污水治理等額外的成本，即不再具有非競爭性，而且人們可能也會想方設法阻止外來人員進入，也就具有了排他性。第二，生態產品對人類的生存和健康大有裨益，是生存與可持續發展的必要條件，其生產或供給的私人收益一般小于社會收益、私人成本一般大于社會成本，具有較強的正外部性。尤其是公共產品類生態產品的非排他性和非競爭性，使得其對于人類生存與發展的受益程度更深、范圍更廣，正外部性也更為明顯。第三，不同于物質產品和文化產品，生態產品的生產、消費或使用過程離不開自然生態系統的參與，或由自然界直4提供，或由人類借助自然界的力量和條件生產和提供，因此，生態產品具有鮮明的自然屬性。尤其是公共產品類生態產品一般覆蓋范圍廣、系統性強、更加貼近自然生態系統，自然屬性更為明顯。第四，人們對優質生態產品與日俱增的需求與自然生態系統供給能力的相對有限性，共同決定了生態產品的稀缺性（俞敏等，2020）[18]。而公共產品類生態產品由于不具有排他性和競爭性，人們對其稀缺性的感知可能不如其他生態產品明顯，但一旦被破壞或質量下降，恢復的難度較大，稀缺性更為凸顯。

（二）價值理論與公共產品類生態產品價值

1.勞動價值論與公共產品類生態產品價值

隨著社會發展和技術進步，人類活動邊界日益拓展，對生態環境的影響范圍和程度日益加大，凝聚人類一般勞動的生態產品越來越多，很多以前并不具有價值的生態產品在當今社會都具有了價值，人們有意識地改造自然資源或物品，使其凝聚人類勞動而成為生態產品，在這一過程中自然物品擁有了對于人類來說的資源價值和經濟價值（劉江宜和牟德剛，2020）[19]。生態產品往往源于人類生產和自然生產的共同作用，生態產品價值理論豐富了馬克思主義勞動價值論，有必要將諸如為生態環境保護而放棄生產、對生態環境的經營管理也納入人類生產（張林波等，2019）[1]，即公共產品類生態產品價值既來源于直4生產生態產品時所付出的人類勞動中所蘊含的抽象勞動，也來源于污染治理、經營管理和放棄發展等人類生產活動。首先，公共產品類生態產品需要投入一定的人力物力維護、保護和治理，尤其是對于遭到破壞的公共產品類生態產品來說，投入的人力物力更為明顯，這些勞動力投入都是其價值的來源。其次，公共產品類生態產品的自然屬性較強，生態系統的自我供給能力較高，意味著很多時候需要的只是不干擾、不破壞，而并不需要額外投入，對于這種情況來說，為了公共產品類生態產品的維護和保護而放棄人類活動介入和發展等機會成本也可視為其價值的來源。第三，公共產品類生態產品也是使用價值和價值的有機統一，具有使用價值和交換價值。公共產品類生態產品的價值源于前述兩點所涉及的人類勞動，使用價值則主要表現為對人類生存和健康的必要性、提升心理愉悅感和滿足感，以及依托公共產品類生態產品生產產品、發展相關產業等。公共產品類生態產品的交換主要是通過生態補償、稅收等方式實現，政府作為公眾利益的代表與生態產品供給方進行交換，補償其對公共產品類生態產品的供給成本。

2.效用價值論與公共產品類生態產品價值

從效用價值論的角度解釋生態產品價值來源，主要原因在于稀缺性。公共產品類生態產品不具有排他性和競爭性，如前所述，人們對其稀缺性的感知可能不明顯，因此對其帶來的效用滿足感也不明顯，價值難以得到全面體現。但是，人們生活水平提高后對身心健康和生活品質更加重視，對公共產品類生態產品需求及其帶來的效用滿足感也會增加，公共產品類生態產品重要性的排序上升，在其受到破壞時更為明顯，基于效用價值論的公共產品類生態產品價值增加。尤其當人們意識到生態環境狀況逐漸惡化，這些原本豐富的自然要素逐漸稀缺，人們主觀意識到這些生態產品帶給自己的邊際效用也越來越大，因此從效用價值論的角度來講，生態產品具有價值。另外，效用價值論認為客觀交換價值（即購買力）是實現價值的重要方面，隨著人們為公共產品類生態產品所支付的購買力意愿和能力增加，交換價值和價值隨之增加。

（三）公共產品類生態產品價值實現的規律性特征

1.公共產品類生態產品價值實現需圍繞適應和解決非排他性和非競爭性及所帶來的外部性問題

非排他性、非競爭性及其帶來的正外部性是公共產品類生態產品的本質特征，其價值的實現需以此為基礎，著力于解決其中的外部性問題。首先，生態補償、稅收（費）、明晰產權、行政區劃或管理權限調整優化是解決公共產品類生態產品外部性問題，進而實現其價值的關鍵手段。其次，公共產品類生態產品的非排他性和非競爭性并非固定不變，會受到外界條件、技術發展、自身承載能力、供求形勢等因素的影響而改變，因此實現公共產品類生態產品價值所針對的對象也應動態調整、靈活應對。例如，當非排他性和非競爭性減弱或消失而轉變為公共資源類、俱樂部產品類或私人產品類生態產品時，針對公共產品類生態產品的手段可能不再適用；對于某些大類生態產品中具有非排他性和非競爭性的部分，可采用或者配合使用針對公共產品的手段。第三，產品生產和消費的私人收益與社會收益、私人成本與社會成本不相等導致外部性，因此可圍繞促進私人收益與社會收益、私人成本與社會成本匹配探索實踐公共產品類生態產品價值實現。

2.各級政府在公共產品類生態產品價值實現中具有核心和主導作用

一般來說，各種類型生態產品的價值實現均離不開政府的參與或支持，而公共產品類生態產品因非排他性、非競爭性和正外部性而帶來更大的受益范圍、更廣的受益人群、更深的受益程度，作為公共利益代表的各級政府在其價值實現中發揮著核心和主導作用，同時，也需要善于發揮政府的這種作用。首先，上述提到的生態補償、稅收（費）、明晰產權、行政區劃或管理權限調整優化等手段中政府發揮著核心主導作用。生態補償資金主要來源于政府財政收入，資源環境稅費由政府制定政策并組織征收，產權由政府部門組織認定并制定法律保護。其次，現實中具有完全非排他性和非競爭性的公共產品類生態產品較少，一般來說非排他性、非競爭性和正外部性具有一定的范圍限制，對于非排他性、非競爭性和正外部性較高、適用范圍較廣的生態產品，包括中央政府在內的各級政府均應該大力介入其價值實現，并應各有所側重。對于跨行政區、非排他性和非競爭性地域范圍更廣的生態產品的價值實現，中央政府介入的程度更深、支持力度更大，地方性的公共產品類生態產品價值實現，則主要以轄區政府為主。第三，公共產品理論認為，政府可以通過采購、補貼、授權經營等方式引導市場力量參與公共產品供給，同樣，在以政府為核心的公共產品類生態產品價值實現中，應積極引導和利用社會和市場力量。

3.建立在權屬界定和價值核算基礎上的多元化模式是公共產品類生態產品價值實現的必由之路

公共產品類生態產品的自然屬性和系統性較強，涉及范圍廣、主體多，實現其價值需要大量的人力物力財力保障，應建立多元化的保障機制。首先，產權制度是市場經濟的基礎，明晰產權是引入并發揮好社會和市場力量作用的重要前提，也是基于科斯定理解決公共產品外部性問題的必要條件，因此應做好公共產品類生態產品的權屬界定和價值核算。第二，具體來說，應明確公民擁有平等享用公共產品類生態產品的權利，明確相關方在生態產品價值實現中的權責利，建立全域性通用的公共產品類生態產品價值核算方法和核算數據平臺，并作為生態補償資金分配、生態環境類稅費征收、生態環境保護考核獎懲機制的設計基礎。第三，引入具有營利性的市場力量參與，應采取靈活多樣的方式為其合理的收益創造條件，提升可持續性。例如，在公共產品類生態產品中配套營利性的其他類別的生態產品，引導市場力量將部分收益用于公共產品類生態產品的供給，或者發揮其外溢效應以提升公共產品類生態產品的供給質量。

三、公共產品類生態產品價值實現機制設計

公共產品類生態產品價值的實現，涉及參與主體、實現手段、配套機制等諸多方面，其價值實現機制的設計應有利于凝聚共識、匯聚合力、精準施策，并調動各參與主體積極性、主動性，發揮不同主體之間、不同手段之間、不同生態產品之間的協同效應。

（一）多元主體參與機制

公共產品類生態產品的價值實現，應建立中央政府為主導、地方政府為主體、社會市場力量參與的多元主體參與機制，該機制引入的重點領域是生態補償，薄弱環節是引導社會資本進入并發揮協同效應。首先，中央政府在資金投入和分配、政策制定、標準設定、價值核定、產權界定和保護中應發揮核心和主導作用。地方政府作為實施主體，既要發揮好信息和組織優勢，提供良好的生態產品，維護國家生態產品價值實現機制及政策的設計、制定和實施，同時也要發揮主觀能動性，積極探索實踐公共產品類生態產品價值的實現。社會和市場力量要將逐利性、公益性和生態產品價值相結合，尤其是政府部門要尊重和善于借助市場機制作用，通過特許經營、補貼、政府采購等手段促進私人資本參與公共產品類生態產品的供給及價值實現。其次，主體多元、方式多樣、渠道多維是多元主體參與機制的核心。要將政府主導與企事業單位投入、個人和國際捐贈等結合，將生態補償財政主導與碳交易、排污權交易、水權交易、生態商標等市場方式相結合，將資金支持與人才培養、就業培訓、技術援助和產業扶持相結合，形成生態補償的最大合力。第三，激發公共產品類生態產品價值實現中社會和市場參與主體的活力和協同效應。通過綠色債券、綠色信貸、政策性金融支持等綠色金融服務引導社會資本投向生態產品保護和功能提升，引導、鼓勵和督促社會大眾盡量選擇有利于環境可持續發展的產品，促進生態環境保護領域民間社會組織發展，充分發揮中間支持組織在信息提供、技術和市場支持、基礎設施建設等方面的功能。

（二）行政手段與非行政手段協同機制

公共產品類生態產品價值實現機制是政府主導下行政手段與非行政手段的綜合利用，關鍵在于行政手段下引入社會和市場力量調節，政府主導下強化非行政手段作用。作為普惠的民生福祉，政府路徑是公共產品類生態產品價值實現的主要方式。政府作為主導者或直4購買人購買生態產品，自然資源權益人、代理人則作為供給方提供生態產品，運作形式多為政策框架下的財政支出或補貼，如生態保護補償。同時，區域利益補償、自然資源產權流轉、生態資本收益、生態產品溢價也是其價值實現的重要模式，政府主導在其中發揮關鍵作用。一方面，公共產品類生態產品的非排他性、非競爭性和規模龐大決定了其價值實現需要政府行政手段主導，尤其是中央政府轉移支付或生態補償發揮關鍵核心作用，同時財力資源的有限和生態產品社會價值、經濟價值的日益凸顯，也決定了需要社會組織、企業等主體參與以及市場機制發揮資源配置功能。政府主導下的激勵性補償，即政府通過政策性補貼、企業稅費減免的方式給予生態保護主體一定的激勵性補償是政府借助非強制性行政手段促進公共產品類生態產品價值實現的有效手段。政府牽頭成立并作為公共性市場化投資機構運行的國家綠色發展基金是不少國家的成功經驗，資本金來源包括整合的節能環保資金、引導撬動的社會資本等。

另一方面，資源環境稅收（收費）政策調節、生態產品權屬界定、橫向轉移支付或生態補償的引導和規范作為公共產品類生態產品價值實現的重要機制，以政府強制權力和行政手段為支撐，政府非行政手段為主導。稅費征收以國家強制力為保障，稅費政策制定則需充分尊重和順應經濟社會發展趨勢，避免過度干擾，采用引導和調節手段糾正“市場失靈”，解決外部性問題。生態產品權屬界定是“軟環境”層面的制度建設，仍是政府行政手段作保障，借助非行政手段規范和引導社會和市場主體行為。橫向轉移支付或生態補償的行政性色彩較濃，但其實財政資金只是其中一部分，離不開非行政手段以及社會和市場主體的參與，例如產業轉移及合作園區建設、企業投資引導、勞務輸出等手段也發揮著重要的作用。

（三）基于數據鏈的生態產品價值核算評估機制

與一般性生態產品一致，實現公共產品類生態產品價值的前提是對其價值進行科學合理評估，計量“綠水青山”生產能力，評估“綠水青山”價值，為其向“金山銀山”轉化創造基礎條件。應盡快形成、制定和發布生態產品功能量和價值量核算的技術流程、指標體系與核算方法，為各級政府和專業部門推進生態產品核算提供標準規范的核算方法。完善生態產品目錄、價格評估標準以及基礎數據收集體系，準確核算生態系統提供的產品與服務的價值總和。對此，一是基于馬克思勞動價值論的要求，應以交換價值核算為基礎，更好反映生態產品生產供給中人與人之間的關系（李維明和俞敏等，2020）[20]。二是針對產品的類型和客觀條件采取不同的核算方法，主要有直4市場法、替代市場法、意愿調查法，前者可信度最高，適用于產權清晰并可直4交易的生態產品。由于公共產品類生態產品具有非排他性、非競爭性、外部性等多維度性，更適合采用替代市場法和意愿調查法（黃如良，2015）[21]。三是建立科學合理的價值評估核算指標體系，應采取“多維支柱框架”形式，建立物質產品價值、調節服務價值以及文化服務價值三大維度指標體系。四是準確評估生態產品的實物量、功能量和價值量。借鑒浙江麗水等地區探索經驗，推動不同地區核算方法的統一化標準化，協調整合分散在各部門、各單位的農林、氣象、水利、環保等多源異構數據，建立和完善數據處理與分析模型（方敏，2020）[13]。構建生態產品質量認證體系，對標FSC、MSC水產品等國際先進認證標準，建立健全物質化生態產品的質量認證制度，推進“生態標識”認證。五是將生態產品價值核算納入國民經濟核算體系（王茹，2020）[22]。在傳統國民經濟核算體系基礎上，如實地將一定時期內的自然資源生態產品增加量當作資本形成的一部分來看待。

（四）建立在價值核算基礎上的財政資金分配及獎懲機制

財政轉移支付或財政生態補償在公共產品類生態產品價值實現中發揮關鍵作用。建立在價值核算基礎上的財政資金分配及獎懲機制是緩解生態補償資金壓力，提高資金使用效率，尤其是更好發揮財政資金引導作用和乘數效應的重要機制。首先，建立健全生態產品價值核算或評估結果與轉移支付資金分配掛鉤的激勵約束機制。重點生態功能區轉移支付等一般性轉移支付和大氣、水、土壤污染防治資金等專項轉移支付資金分配公式中應增加或加大生態產品價值核算結果的權重，基本實現生態產品價值越高、保護和供給難度越大，獲得的轉移支付資金越多；生態產品質量改善幅度越大，獲得的轉移支付資金或獎勵越多；生態產品質量下降幅度越大，獲得的轉移支付資金越少或懲罰越嚴厲。其次，采用競爭性評審和分配的中央生態環保轉移支付預算資金，在評審環節和終期考核中應增加公共產品類生態產品價值核算結果的權重，同等條件下優先支持生態產品價值提升幅度大的項目，對于生態產品核算價值不升反降（特殊原因除外）的地區和項目，甚至可以考慮收回部分資金或者減少或取消下一輪轉移支付資金對其的分配額度。第三，探索實踐財政生態補償與破壞生態環境相關產業發展程度之間的逆向關聯機制，即生態功能重要地區發展對生態環境有較大破壞作用的產業，并造成生態產品核算價值顯著降低的，依據下降幅度減少補償資金規模。第四，以公共產品類生態產品價值實現為重要抓手，完善反映供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的自然資源資產有償使用制度，即針對公共產品類生態產品，探索上級政府根據價值核算結果付費的生態產品有償享用（轉移支付）機制。

（五）基于數據鏈的資源環境稅費定價（率）機制

資源環境稅費是解決公共產品類生態產品供給的外部性問題、改善生態產品質量的重要手段，牽扯主體多、涉及范圍廣、影響面積大，立足于公共產品類生態產品價值實現，科學合理的資源環境稅費定價（率）機制需建立在海量的數據基礎之上。首先，增加資源使用成本、促進資源集約節約使用、補償資源輸出地財力是資源稅的重要目的。我國資源稅計征是以從價計征為主、從量計征為輔，主要為地方稅收入，資源稅費定價（率）既要基于反映市場供求和資源稀缺程度的大數據分析，又要考慮資源開采、加工、運輸給當地造成的資源環境破壞程度和修復難度，更要體現相關地區為保護和維護資源所付出的直4成本和間4成本，兼顧這些方面離不開對資源儲藏、勘探、開采、加工、需求、使用等方面數據的綜合利用。其次，環境稅費對公共產品類生態產品價值實現的推動作用更為明顯，環境稅費定價更應糾正和懲罰環境污染和破壞行為，覆蓋環境損害行為所帶來的負外部性成本，補償提升生態產品核算價值的生態環境保護行為及資金投入。第三，資源環境稅費的優惠政策制定和實施同樣也要基于大樣本的數據分析，努力實現精準化，公共產品類生態產品價值應成為對應地區或企業等市場主體享受資源環境稅費優惠政策的重要依據，根據其生態環境保護或破壞行為實施差別稅負政策。第四，資源環境稅費定價應建立在資源勘探開采利用、環境污染破壞、資源環境保護等行為和市場的長期監測、分析和預測基礎上，加強對相關數據的收集、挖掘和利用，實現科學定價（率）、動態優化調整，對有利于資源能源高效節約利用、生態環境保護和改善、生態產品高質量供給和價值提升的行為給予適當補償。

（六）與準公共產品類生態產品價值實現之間的銜接機制

具有完全非排他性和非競爭性的公共產品類生態產品較少，且非排他性和非競爭性可能會隨著外界環境和技術條件的變化而改變，公共產品類生態產品與俱樂部產品類生態產品、公共資源類生態產品和私人產品類生態產品之間可以相互轉化，尤其是與前兩類公共產品之間具有諸多共性特征，而且其他類生態產品很多時候是建立在公共產品類生態產品基礎之上，因此實現公共產品類生態產品價值需建立健全其與準公共產品類生態產品（俱樂部產品類生態產品、公共資源類生態產品）價值實現之間的銜4機制。首先，生態補償、資源環境稅費等手段多是落到區域層面，在政策落實方面一般難以嚴格區分公共產品類、俱樂部產品類和公共資源類生態產品，因此應更好發揮地方政府的積極性、主動性、能動性和信息組織優勢，在中央和地方兩個層面建立不同類型生態產品價值實現的銜4機制，兼顧不同類型生態產品價值實現。其次，公共產品類生態產品的非排他性、非競爭性和外部性為其他類生態產品的價值實現提供了支撐、保障或者平臺，例如清新的空氣、良好的水生態系統有助于處于其中的景區通過門票實現生態產品價值，其他類生態產品實現價值所產生的收益應給予公共產品類生態產品適當補償，反哺其價值實現。第三，公共產品類生態產品價值實現機制構建不僅著眼于自身，還應放眼于其輻射外溢效應，對其生態補償、稅費調節、政府購買等手段應有利于其他類生態產品價值的實現，實現雙贏或多贏局面。

四、公共產品類生態產品價值實現的路徑模式

公共產品類生態產品價值實現的路徑模式遵循公共產品生產和供給的基本思路，需要財政手段代表公眾利益發揮主導作用，其中以中央政府縱向轉移支付（生態補償）為主、地方橫向轉移支付（生態補償）和幫扶手段為輔，資源環境稅費政策能夠解決公共產品類生態產品供給的外部性問題并有利于實現其價值，而政府購買是政府主導下由私人生產和提供公共產品的重要方式，也是直4實現公共產品類生態產品價值的重要手段。

（一）中央政府轉移支付（生態補償）

由中央政府主導建立健全以生態保護成本為主要依據的轉移支付（生態補償）制度，包括進一步明確補償主體、擴大補償范圍、加大補償力度、完善補償標準、加強跨地區跨部門合作和健全法制保障等（李維明和楊艷等，2020）[23]。首先，明確生態補償的主體。明確的自然資源資產產權既可以充分保護各產權主體的利益，也可以合理地確定補償主體和補償對象。根據“誰破壞、誰恢復”“誰污染、誰治理”“誰受益、誰補償”原則，生態補償的主體和對象具有相對性，補償主體應是生態環境保護的受益者，具體包括國家和集體、企業組織、公民和社會組織，主要由中央政府代表各主體以財政轉移支付方式實現，而補償對象則為保護生態環境而提供某種生態服務的犧牲者。其次，擴大生態補償范圍。實現重點要素、重點領域、重點環節和重點地區的全覆蓋，提升國家層面轉移支付（生態補償）與公共產品類生態產品的系統性、廣域性的對應性，并積極引導和鼓勵不同地區之間、流域之間橫向生態補償，打通阻礙生態補償應用推廣的堵點和難點。第三，加大生態補償力度。建立與財政能力相匹配、與推進基本公共服務均等化相銜4的生態補償標準和力度。穩定財政投入機制，豐富生態補償資金的來源渠道、籌集方式和支持主體。形成以財政轉移支付為主體，生態環境稅、資源稅費和生態保證金等為補充的多維度生態補償資金體系。同時，通過綠色債券、生態彩票、生態基金等市場化融資模式拓寬生態補償的方式和資金來源。第四，科學制定補償標準。以生態環境保護或破壞行為的外部性內部化為基本原則，通過優化轉移支付系數、實施差異化補償、引入生態保護紅線覆蓋比例因素、加強生態補償標準測度和修訂、因地制宜細化操作指引等方式構建完善的生態補償標準體系。第五，加快推進生態補償的制度化法治化建設。

（二）跨區域跨流域橫向轉移支付（生態補償）和幫扶

橫向生態轉移支付（生態補償）涉及流域上下游之間或不同流域之間、生態產品受益區與保護區之間、資源產品消費區與產區之間等眾多維度，橫向轉移支付、生態補償和對口幫扶是構建實現生態產品價值的橫向補償制度的關鍵路徑。橫向轉移支付（生態補償）有利于彌補縱向轉移支付資金不足、覆蓋范圍有限以及由信息不對稱導致的低效率（鄭雪梅，2017）[24]。首先，在針對公共產品類生態產品價值實現而實施的跨區域跨流域橫向轉移支付（生態補償）和幫扶中，其所具有的非排他性、非競爭性和強烈的正外部性意味著這些橫向機制離不開中央政府的參與甚至是主導。對此，可考慮由國家相關部門如財政部、生態環境部、林業局、自然資源部等突破行政轄區限制牽頭促成跨地區生態補償合作。建立區域（或流域）生態補償基金，由區域（或流域）內補償方和受償方財政劃撥資金以及中央財政轉移支付資金組成，納入基金預算管理，資金撥付和分配嚴格基于生態環境監測或生態產品價值評估核算結果，由中央政府監督使用。其次，加強相關方協商，通過資金補償、產業轉移、異地開發、技術援助、勞務輸出、對口協作、共建園區等多種形式，創新補償方式，調動各地方各層面供給優良生態產品的積極性。第三，對于公共產品類生態產品價值實現來說，更需要創新補償模式，建立縱橫向相結合的轉移支付或生態補償制度。例如，由中央政府牽頭設立生態環境保護合作專項或基金，各地聯合申請并提供配套資金，出資比例基于生態環境保護成本與受益關系。

（三）資源環境類稅費調節

首先，進一步擴大資源稅費征收范圍，并將所得收入用于生態產品保護和供給的投入和補償。遵循有利于資源合理開采和節約使用原則，將水資源、森林、草原、海洋、灘涂、地熱以及其他非再生、稀缺性資源納入征稅范圍。適當提高稅（費）率，稅率設置必須滿足稅收大于或者等于恢復和治理成本。延伸資源稅征收環節，對利用資源造成環境污染破壞行為征稅，減少資源產品開發過程中產生的負外部性。完善資源收費基金、權益金和資源有償使用收入征收管理辦法，建立以市場供求關系為基礎、體現資源稀缺程度、與生態環境破壞成本或保護修復效益掛鉤的資源價格形成機制（李維明和楊艷等，2020）[23]。依托資源稅費加大對生態環境保護和補償的投入力度，尤其是引導地方政府將資源稅費更多用于本地區生態產品的保護和供給。其次，考慮礦區生態環境指標、宜居狀況等因素適度實行差別稅率。根據開采區生態條件和環境承載能力設置差異化稅率，調整生態補償費征收標準，考慮資源稀缺性、污染嚴重性、區位輻射性、影響關聯性等實行科學化、差別化征收。第三，完善環境稅費體系。環境稅費設計應堅持破壞者付費的原則，稅目設置應實現環境破壞行為的全覆蓋，稅率應設為多檔且累進，最低檔稅率的設定以環境治理成本為基礎。計稅依據要以排污量及濃度以及所帶來的生態產品核算價值的減少額作為稅基，加大環境稅費對生態修復和治理的投入力度。完善生態環境損害賠償制度，對損害生態環境行為，至少以損害程度、修復成本、外部性等因素依法從嚴確定賠償標準（陳清和張文明，2020）[25]。第四，消費稅中成品油等部分稅目，城市維護建設稅、耕地占用稅、車船使用稅等稅種，以及增值稅、企業所得稅中的稅收優惠相關政策，也都具有一定程度的綠色性，對強制公共產品類生態產品的生態受益者、使用者和破壞者付費以矯正“免費搭便車”現象是不可或缺的（盧洪友等，2014）[26]。

（四）政府購買

私人生產、政府購買是公共產品供給的重要方式，也是公共產品類生態產品供給和價值實現的重要路徑模式，有利于加快政府生態管理職能轉變，引導社會資本和市場力量參與，提高公共產品類生態產品供給能力。一是政府直4購買某些生態產品的所有權或使用權，例如政府對重點生態功能區內禁止采伐的商品林通過贖買、置換等方式將其調整為具有公共產品性質的生態公益林，在補償供給者利益損失的同時實現了林地生態產品價值（李維明和俞敏等，2020）[20]。政府通過這種合同購買形式與私人企業合作來生產公共產品類生態產品，不僅有益于改善我國生態環境狀況，滿足人們對生態產品的需求，也在購買過程中通過價格杠桿實現生態產品價值。二是政府可在生態脆弱區或被人類活動干擾或破壞的生態系統中，通過合同外包等形式出資實施生態修復重大工程，政府發揮出資和監督作用，4受政府購買付費的企業生產或提供生態產品，實現公共產品類生態產品持續穩定供給。三是基于生態產品價值核算評估結果提高政府購買的精準性、有效性。例如，麗水市景寧縣率先設立政府購買生態產品專項財政資金，推行生態產品價值和購買費用掛鉤機制，頒布實施了《生態產品價值實現專項資金管理辦法》，以生態產品價值核算結果作為政府向村集體和個人購買生態增量的重要依據。景寧縣大均鄉2018年GEP核算結果較2017年同比增長了5.64%，按照GEP增量的2%比例，獲得了景寧縣政府生態增量付費專項資金188萬元，成為全國首個將水、空氣等生態產品價值進行“變現”的鄉鎮，不斷激發生態產品交易新活力（雷金松，2021）[27]。四是推行生態產品的政府采購激勵制度，建立中央和省市層面專項財政資金，規定政府機構優先或強制采購綠色生態產品，探索建立政府間生態產品價值采購交易機制，直4或間4實現公共產品類生態產品價值。

五、加快實現公共產品類生態產品價值的對策建議

公共產品類生態產品涉及民生福祉，其重要性又因非排他性和非競爭性而容易被人忽視，因此需加強其價值的宣傳和認識，并引入社會資本力量、構建大數據系統、完善產權制度建設強化價值實現的主體支撐和配套支持。要完善激勵約束機制，將生態補償財政資金分配建立在生態產品價值總量和增量基礎之上，并加大稅費調節力度增加生態產品消費成本，直4或間4實現其價值。

（一）強化公共產品類生態產品價值的重要性認識

一是加強宣傳推介和輿論引導，宣傳推廣公共產品類生態產品對于生態系統穩定性、可持續性和個人身心健康的重要作用，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，凸顯優質的公共產品類生態產品對于民眾增收致富、企業產品價值提升的巨大紅利效應。二是加強警示教育和提醒，通過生態環境系統易損害難修復等案例宣傳，推動社會各界形成對公共產品類生態產品稀缺性的認識。三是優化傳統消費觀念，加大培育消費者綠色消費理念，倡導“消費綠色先行”，進而通過使人們認識到公共產品類生態產品對綠色消費產品生產和供給的重要作用而感受其價值。四是通過解決公共產品類生態產品外部性問題提高對其重要性的認識。例如，通過明確和維護公共產品類生態產品的產權使人們認識到其存在性、稀缺性和歸屬性，通過向社會公開保護和供給公共產品類生態產品的支出或成本深化對其非免費性和重要性的認識，嚴格貫徹落實從政府、企業到個人等主體的生態環境損害賠償機制，形成不可對公共產品類生態產品隨意破壞的廣泛社會共識。

（二）加強政府和社會資本合作模式探索實踐

市場機制和社會資本可以參與公共產品的生產和供給過程已經成為普遍共識，而借助市場力量，政府和社會資本合作推進公共產品類生態產品價值實現同樣大有可為。基于公共產品市場供給的實踐經驗，政府供給或引導、市場生產的公共產品類生態產品價值實現可采取政府特許經營、政府購買或補貼等方式。其中，政府特許經營權限或范圍應適度并將其作為生態產品供給或維護的對價，政府購買、財政補貼等手段需限定于公共產品類生態產品的生產、供給或對其的補償。以區域內實行特許經營機制的國家公園為例，保護生態系統的完整性、原真性仍是其設立的核心目標，屬于公共產品類生態產品范疇。這種類型的國家公園通過特許經營等方式允許企業或居民在一定范圍內開展商業經營活動，特許經營方的收入以及向國家繳納的收入可視為國家公園這一公共產品類生態產品價值的實現（李維明和俞敏等，2020）[20]。歐美等發達國家已大范圍推行該模式。作為我國首個國家公園體制試點的三江源國家公園，2016年成立之初就已開始探索適度特許經營等方式進行商業開發。按照《建立國家公園體制總體方案》要求，開展特許經營管理是國家公園設立后組建的統一管理機構需要履行的職責，說明這一模式在公共產品類生態產品價值實現中值得廣泛探索實踐。

（三）政府主導構建公共產品類生態產品價值及其實現的大數據系統

大數據系統是公共產品類生態產品價值核算的基礎，也是制定相關政策促進其價值實現的重要依據。一方面，加強公共產品類生態產品價值核算數據及結果共享，加快編制國家和區域生態資源資產負債表。立足于各地生態產品價值核算方法、數據和核算結果，協調整合分布在各地區、各部門、各層面和各行業、各領域數據，構建國家層面的公共產品類生態產品價值數據系統。盤點城市和區域生態產品清單，摸清自然資源資產“家底”，為生態產品價值實現提供基礎數據支撐，加快促進自然生態資源核算由實物向價值過渡。另一方面，建立生態產品供給及價值實現的多主體生態信用“評價－獎懲”機制。建立政府、集體、企業、個人等不同主體的生態信用檔案、正負面清單和信用評價機制，構建財政資金分配、保險信貸、行政審批、公共服務等與生態信用行為掛鉤聯動的獎懲機制。

（四）依托自然資源資產產權制度建設完善生態產權制度體系

清晰明確的產權是解決公共產品外部性及供給不足問題，實現公共產品類生態產品價值的前提和基礎，應以建立健全自然資源資產產權制度為契機，加快建立包括公共產品類生態產品在內的生態產權制度體系。一是建立健全生態產品確權機制，加快建立生態產權數據和制度體系。統一包括生態產品在內的自然資源資產分類、檢測與調查標準，做到自然資源資產統計監測中分類標準、監測評價制度和監測調查時間的“三個統一”，避免重復統計、交叉統計、統計遺漏，建立生態產品產權數據庫，科學劃定各類自然資源產權的使用權以及所有權邊界，為進一步開展市場交易奠定基礎（孫博文和彭緒庶，2021）[6]。二是明晰生態產品的所有權及其行使主體，規范生態資源資產使用權，保障生態資源資產收益權，激活生態資源資產轉讓權，理順生態資源資產監管權，完善生態產品資產權能，明確“歸誰有”“歸誰管”和“歸誰用”，建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的生態資源資產產權制度。三是探索實踐有利于生態保護治理修復的產權激勵機制。基于明晰產權、豐富權能，以市場配置、完善規則為重點，推動自然資源和生態產品有償使用或享用制度改革，加快解決自然資源或其附屬產品價格偏低、生態修復治理成本高于治理收益、生態產品保護和供給行為得不到合理回報等問題。四是加快推進自然環境生態空間確權登記。推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間確權登記工作，通過探索自然生態空間環境權、發展權、管理權登記形式，以點帶面，加快解決自然生態空間環境確權登記中的重難點問題（李維明和楊艷等，2020）[23]。

（五）建立健全與生態產品價值增量或保護水平相匹配的生態補償資金分配機制

公共產品類生態產品價值實現主要采取非市場化手段，在政府財力有限、相關參與主體重視程度和積極性不一、監督考核機制不健全背景下加快價值實現進程，需要建立在生態產品價值增量或保護水平基礎上的生態補償資金分配機制。對此，中央生態補償資金可采取基于生態產品保護程度或價值增量的競爭性分配、按進度撥付、按增減量獎懲的實施方案，提高財政資金的激勵效應、引導和監督功能。地方政府流域下游對上游、生態受益區對保護區之間的橫向生態補償資金分配同樣可以基于河流斷面水質考核結果、生態產品價值核算量增減等指標嚴格實施。

（六）加大稅費調節力度適當增加生態產品消費成本

資源環境類稅費調節的大部分舉措要么是增加資源使用成本，要么是增加生態環境損害成本，本質上均是增加生態產品消費成本。一方面，水、森林、草原、海洋等眾多資源是公共產品類生態產品的重要內容或產出，對其征收稅費是價值的直4實現。公共產品類生態產品具有生態環境凈化功能，征收生態環保稅費是對其環境凈化功能支付對價，一定程度上也是價值的直4實現。另一方面，資源環境稅費收入絕大部分為地方收入，其中很大一部分用于本地區生態環境保護和修復，是對公共產品類生態產品價值的間4實現并有助于形成良性循環。基于我國稅（費）制結構，不僅應優化資源稅（費）、環境保護稅（費）體系，消費稅、耕地占用稅等直4具有資源環境稅費性質稅（費）種，以及增值稅、所得稅等間4具有某些資源環境稅費調節功能的稅費也應發揮功能，以此構建起有利于適當增加公共產品類生態產品消費成本、直4或間4實現其價值的資源環境稅費調節體系。