協同聯動 疏堵結合 穩妥化解隱性債務“灰犀牛”
——防范化解隱性債務風險的三大著力點

徐玉德 劉曉穎

（中國財政科學研究院，北京 100142）

內容提要：嚴格遏制增量、妥善處置存量是防范化解地方政府隱性債務風險的關鍵，也是防范系統性金融風險的重要環節。當前新冠疫情持續演變、國內經濟恢復不穩固不均衡，復雜嚴峻的內外部環境疊加政府償債高峰期臨近，地方財政收支平衡持續承壓。未來必須在鞏固前期治理成果的基礎上，堅持協同聯動、疏堵結合的原則，壓實主體責任分類審慎處置，推進投融資平臺市場化轉型，持續優化政府間的財政關系，穩妥有序化解地方政府隱性債務風險隱患，確保財政長期可持續性。

地方政府隱性債務透明度低、債權債務關系復雜且償債覆蓋率參差不齊，嚴重威脅區域財政金融穩健運行和實體經濟健康發展，是我國經濟社會發展面臨的“灰犀牛”之一。近年來，在黨中央的堅強領導和財政部門的統籌推進下，各地區各部門把防范化解地方政府隱性債務風險擺在更加突出的位置，積極開好“前門”、嚴堵“后門”，遏制增量、化解存量，地方政府違法違規無序舉債的蔓延擴張態勢得到初步遏制，債務風險得到進一步緩釋。然而，當前我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，外部環境更趨復雜嚴峻和不確定，未來一段時間地方財政收支平衡將持續承壓，為徹底根治地方政府隱性債務問題帶來了新的挑戰。2021年中央經濟工作會議明確要求“堅決遏制新增地方政府隱性債務”。財政部部長劉昆在傳達學習中央經濟工作會議精神時進一步提出：“要準確把握穩字當頭、穩中求進的要求，圍繞落實黨中央決策部署提升財政政策效能……穩妥化解地方政府隱性債務風險隱患，確保財政可持續”。面對新發展階段的新挑戰新要求，必須在鞏固前期治理成果的基礎上，堅持協同聯動、疏堵結合的原則，厘清權責邊界、優化制度機制，強化統計監測嚴防反彈，運營市場化法治化方式標本兼治協同推進地方政府隱性債務風險防范化解工作，牢牢守住不發生系統性風險的底線，為經濟社會高質量發展提供有力保障。

一、強化統計監測，壓實主體責任分類審慎處置

地方政府隱性債務源于財政承擔公共風險誘發的政府潛在支出義務。在隱性債務治理進入攻堅期、財政可持續性壓力增大的現狀下，外部風險向政府公共部門的轉移極易引發隱性債務反彈式增長，破壞當前“穩步緩釋、總體可控”的風險化解趨勢。根據地方政府隱性債務“增量抬頭、存量難化”的階段性特征，必須進一步優化統計監測系統，高效發揮統計監督職能，防范隱性債務反彈擴張；壓實地方政府屬地責任，分類審慎開展風險處置，為化解存量債務風險提質增效。

（一）有效統計動態監測，遏制新增隱性債務

自2017年中共中央政治局會議首次提出加強地方政府隱性債務監管以來，財政部門持續出臺系列文件指導隱性債務的統計與監測工作，逐步摸清各地隱性債務真實底數與存量結構。受此約束，地方政府舉債行為規范程度顯著提高，新增隱性債務得到有效遏制。然而，由于滋生地方政府違法違規無序舉債的土壤尚未根本鏟除，攻堅期多地隱性債務有所抬頭。有效統計與動態監測成為新階段壓縮監管套利空間的關鍵環節，同時為隱性債務動態治理提供調整方向與行為依據。

優化隱性債務統計監測系統需要多部門協同聯動。財政部門、國資部門、金融監管和外部監督機構協調配合，以全局性視野開展工作，形成全方位無死角的統計監測系統，對錯綜復雜的債權債務關系進行“穿透式”甄別，最大程度防范債務隱患。動態掌握隱性債務擴張節奏和風險敞口，對短時期內風險后果尚不明顯但積累迅速、影響深遠的債務事項進行預測評價，防止邊緣“暴雷”形成新增隱性債務。例如，統計轄區內基礎建設項目參與各方的基本信息，對國資背景的出資方進行重點關注；審查公共基礎設施項目的資金來源、評估還款能力，對最終可能由公共財政承擔的企業債、存在剛性兌付條件的“明股實債”以及各類政府承諾與擔保等進行專項調查；對事業單位債務、地方金融機構不良資產、地方融資平臺債務及下級政府財政缺口形成的預計政府救助支出進行估算。貫徹落實財政部《地方政府隱性債務統計監測工作指引》《地方全口徑債務清查統計填報說明》等文件要求，及時、準確、完整更新隱性債務的統計與監測數據，為實現隱性債務全口徑監管、提高風險預警有效性提供保障。

（二）堅持中央不救助原則，壓實地方政府主體責任

地方政府秉持的中央政府救助預期是導致地方債規模持續擴大的重要制度原因（郭玉清等，2016）；上級政府的救助意愿及兜底支持也是縱容地方政府隱性債務不斷膨脹的關鍵因素（馬文濤和馬草原，2018）。打消對中央的“救助期望”是督促地方政府適度舉債、主動化債的關鍵一環。

2021年經濟工作會議后，財政部等相關部門再次明確中央不救助的剛性原則，徹底打破地方政府的“救助幻想”，倒逼地方各級政府正視轄區內債務存量，層層壓實隱性債務治理主體責任，結合當地財政償還能力與發展預期，多措并舉制定科學合理的綜合方案。在隱性債務治理的新階段，關鍵是抓好三個方面。一是做好政策要求與區域治理需求的銜4統籌工作，針對區域工作中的重難點問題，制定“一攬子方案”，統籌推進省市縣各級“減債降負”工作。二是政策支持與監督懲戒并行，做到“誰舉債誰負責、誰融資誰負責”，嚴禁瞞報、漏報及拖延處置等不作為行為，認真落實《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》，自覺4受人大審查和全過程監管。開展隱性債務審計工作，對懶政怠政等消極行為做出調查與處罰，始終保持監管高壓態勢，對違法違規舉債融資嚴肅追責問責，以強有力的問責機制形成威懾力。三是構建多元主體協同治理格局，主動與金融機構開展協商和溝通，引導市場積極參與，為當地隱性債務治理工作提質增效。擇機出臺《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》相關配套指南，明晰金融機構置換業務的合規邊界和操作細節，降低金融機構參與債務置換的合規性風險。

（三）立足工作全局，分類審慎處置

根據全國各地預算報告，2021年多地“遏增化存”工作取得成效，近半省份完成或超額完成了隱性債務化解任務，部分地區主動強化風險意識，積極防范重大風險挑戰，已率先實現政府隱性債務全部清零。對于剩余有待攻堅的“硬骨頭”，則需立足工作全局，結合隱性債務風險的異質性，分類審慎處置，提高存量風險化解效率。

隱性債務形式多樣、成因復雜，不同項目、不同區域的風險特征與治理關鍵各不相同，在各地償債資源有限的情況下，應堅持分類審慎穩妥處置，盡可能提升隱性債務治理效率。一方面，重視隱性債務風險的成因異質性，確保風險來源與化解方法相匹配。針對償債資金不足風險，可逐項追蹤相關的權責關系，調查債務與資產的匹配程度，評估對應資產的收益能力。對于優質資產與優勢項目對應的債務，通過市場化運營，提高增量收入補充償債來源；針對債務期限錯配風險，則需梳理統計當地各項隱性債務的期限結構，整體判斷風險強弱與償債緊迫程度，選擇協商、償還、展期、置換等不同方式，分批分類統籌推進隱性債務風險處置。另一方面，正視隱性債務風險的區域異質性，根據當地風險等級與治理進度審慎選擇有針對性的風險化解方案。經濟體量大、財政實力強的低風險地區可借鑒“清零”試點的先進經驗，結合收支預算運用超收收入償還隱性債務，加快推進全域無隱性債務目標實現。綜合財力偏弱、償債困難的高風險地區則需重點完善債務風險應急處置機制，參考國務院《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》對“降風險”試點的指導，通過與金融機構協商采取展期、債務重組等來維持資金周轉，“以時間換空間”逐步恢復信用環境。同時，用好新增地方債務限額，提升舉債融資能力。

二、厘清政企責任邊界，有序推進投融資平臺市場化轉型

國發〔2014〕43號文發布以來，中央持續督導地方政府厘清權責范圍、劃清政企邊界，嚴禁將企業行為與政府信用掛鉤，不兜底、不回購、不承諾，但部分地區仍存在利用投融資平臺變相籌資舉債的主觀動機和客觀條件。厘清政企責任邊界，徹底剝離投融資平臺的政府融資職能并推進市場化轉型，是地方政府隱性債務治理的關鍵舉措。

（一）厘清政企權責邊界，杜絕任何形式違法違規舉債

地方政府對投融資平臺存在“資產延伸”和“風險聯保”，構成風險共同體（徐軍偉等，2020），致使金融機構普遍存在“政府信用幻覺”，傾向于對有政府背景的項目提供融資。國發〔2014〕43號文打破了中央政府救助的無限責任，但地方政府對投融資平臺的責任尚未清晰切割（鄒瑾等，2020），市場對當地政府的救助預期并沒有完全消除。例如在隱性債務治理前期，用地方政府債券置換存量城投債券的行為因被市場視作政府債務風險的解決方案，反而增強了市場對政府救助的預期（鐘寧樺等，2021）。市場的不合理預期會導致投融資平臺債券定價機制的長期扭曲，進而引發市場資源錯配的累積。為防止其向系統性風險演化，政府又只能被動對違約債務施行救助。循環效應下，極易導致“政府兜底幻覺”再生，隱性債務增量難控。

完全打破市場對政府的“兜底預期”，是避免風險定價失準、保障債務規模平衡的關鍵。針對層出不窮的違規舉債新形式，應進一步強化政企權責邊界，并進一步落實以下政策內容：一是嚴禁政府部門對平臺新增債務及新設基金做出任何形式的承諾與擔保；徹底剝離和劃轉平臺土儲功能，禁止任何企業利用公益性資產進行擔保舉債。二是強化地方國有企事業單位債務融資管控，嚴禁變相舉債，禁止新增隱性債務上新項目、鋪新攤子，防止地方國有企業和事業單位“平臺化”；對現存權屬判定復雜、邊界模糊不清的投融資平臺，通過資源整合、清理撤銷、歸并整合等方式厘清權責，推動其成為獨立核算的企業法人。三是完善政府官員考核機制，嚴肅財經紀律，推進落實“終身問責，倒查責任”的制度辦法，將地方政府債務的舉借、管理、使用、償還和風險管控等情況納入地方政府主要領導經濟責任審計和離任審計范圍。

（二）分類施策以穩為主，有序推動平臺市場化轉型

近年來，城投債技術性違約事件明顯增多，2018年至2020年間各地非標違約已發生90余次。城投剛兌信仰“搖搖欲墜”，引發市場投資者對較“脆弱”借款人的懷疑與擔憂，嚴重影響政府信譽（沈雨婷和金洪飛，2019）。更重要的是，由于平臺間普遍存在相互擔保，風險跨部門傳導強度高，企業的債務危機極易轉化為由地方財政兜底的公共風險。因此，妥善處置平臺企業存量債務，推進平臺實現市場化轉型是穩妥化解隱性債務風險的重要環節。

2021年多省陸續發文引導有序打破剛兌，著手對嚴重資不抵債、喪失清償能力的平臺進行破產重組，但隱性債務治理仍應以穩為主旋律，切忌操之過急。一是可結合長短期償債需求，推進平臺整合重組。比如，將業務重復、職能重合或關聯性較強的平臺進行整合重組，有利于發揮規模效應，降低運營成本。二是加快建立政府授權的自主投資經營制度，守好平臺投資邊界。改變地方政府“挖坑”（指定投融資任務）、平臺無條件“種樹”（投資建設項目）的局面，重點投資能產生收益但對社會資本吸引力不足的準經營性項目。對于確有必要參與的非經營性項目，事先制定合法合規的參與機制，明確政府給予資本金注入、投資補助或運營補貼資金的方式及前提條件。三是推動平臺市場化轉型，打造權屬清晰、自負盈虧的綜合性國有資產運營公司。采用“市場化運作、專業化發展、多元化經營”的模式，緊密結合城市資源稟賦等因素，構建多業務協同發展框架。推行混合所有制改革，選擇資本力量和技術條件雄厚的民企開展多形式合作，逐步提升在新領域的競爭力。

（三）整合推進戰略轉型，增強平臺內生發展能力

當前監管政策趨嚴、政府救助預期趨弱，很多地方平臺已4近融資天花板。不僅無力支撐新項目的資金需求，甚至難以維持借新還舊。沒有經營能力就沒有融資能力，存量債務便無法妥善解決。化解隱性債務風險還需平臺積極作為，主動增強“造血”能力，提高信用評級，補充償債來源。“以增量調節存量”“以時間換取規模”，妥善處理粗放發展時期遺留下的債務問題。

投融資平臺作為地方政府性資產資源的“集大成者”，是地方國有資產投資和運營的重要載體。平臺在轉型過程中應注重戰略方向與基礎業務的目標匹配與優勢互補，盤活存量資源，發揮協同效應。一是在土地開發業務的基礎上，結合產業鏈進行縱向業務拓展。向上游延伸至城市發展策劃和區域規劃，直4參與用地規劃，實現與后續土地成片開發聯動，打造“城市運營商”，掌握更大的主動權與議價空間。向下游延伸至產業地產等終端產品，以產業為依托，以地產為載體，實現區域整體開發與運營，完成從“賣地”的低端盈利模式向“開發”的高端盈利模式升級。二是結合城市更新需求與平臺經驗優勢開展橫向業務拓展。利用平臺在土地開發和基礎設施建設過程中所獲得技術經驗和授權經營的公用事業類資產等拓展相關多元化業務。比如，對外提供工程項目管理、園林綠化、環保工程建設和咨詢等業務，開展通訊、公共交通、停車場等基礎項目運營，獲取穩定的現金流。把握“雙碳”機遇開展智慧城市建設，如參與新能源項目開發，關注礦山整治、河道清淤等國家補貼的生態項目，打造全新的利潤增長點，擺脫城市基礎建設類業務的局限。三是創新融資模式，培育多層次、多渠道的持續型市場化融資新機制。充分考慮融資成本、融資方式及融資規模，通過股權轉讓、合資合作、資產證券化等多種方式加強與社會資本的合作，籌劃和設立政府引導型或項目融資型城建發展基金，實現多渠道、多元化融資。四是完善治理結構，優化調整組織架構與管理體系。科學設立部門崗位，以業務需求為導向配備人員，提高公司管理水平；改革薪酬績效制度，建立市場化的激勵約束機制，進一步激發員工活力，增強平臺發展的內生動力。

三、優化頂層制度設計，健全隱性債務監管長效機制

政府間財政關系及預算軟約束引起的地方政府財權與事權間的矛盾，是地方政府進行預算外舉債的根本制度原因（王永欽等，2016），而政府及國有經濟主體舉債過程中監督和約束的缺位引發了債務規模的持續膨脹與風險的過度聚集。穩妥化解隱性債務風險，實現全域無隱性債務的治理目標，不僅需要“追本溯源”優化頂層制度設計，還需“對癥下藥”健全債務管理與監督長效機制。

（一）深化財稅制度改革，緩解財權事權不匹配矛盾

1994年分稅制改革后，地方政府“財權上移、事權不變”，嚴重的財政赤字導致地方政府不得不通過各種融資渠道舉債，彌補財政缺口。“財政機會主義”下，政府官員傾向通過借助預算外收入來渡過短期財政赤字（Hana和Allen，2002）。地方政府官員通常采用融資平臺變相舉債、推遲任期內支付責任、成立“影子銀行”等方法實現該動機，導致財政風險過度累積。

根治隱性債務必須進一步深化財稅制度改革，緩解地方財權事權矛盾，遏制地方政府舉債動機。一方面，應加快實施央地收入分配改革，培育穩定可靠的地方稅源。積極落實國務院《關于實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》精神，完善消費稅征收環節后移的具體辦法；拓寬地方稅收來源，加快地方稅體系建設；重視房產稅等財產稅的立法和試點工作，彌補“土地財政”失效導致的地方財政資金來源不足。另一方面，需要優化轉移支付制度，精準高效補充地方財政缺口。統籌財政資源，提高轉移支付的精準性，最大程度發揮財政資金對區域建設的支持作用；規范轉移支付流程，加快支出速度，提升財政資金的邊際使用效益；加大轉移支付調節力度，促進財政資源有效配置，重點向落后地區傾斜。

（二）健全隱性債務監督機制，打造常態化監測系統

健全隱性債務監督的長效機制，保障財政信息公開透明與風險預警及時有效，有利于遏制地方政府違法違規舉債，防范區域系統性風險。為此，亟需進一步建立并逐步完善隱性債務信息披露制度，著手建立風險量化評估體系與預警機制，輔助地方政府對隱性債務的結構變化和發展趨勢進行整體把握與動態監控。在技術層面，通過云技術、大數據等金融科技建立隱性債務監管平臺，對可能產生隱性債務的建設項目、社會保障項目等進行信息流、資金流、業務流的穿透式監管，形成“明來源，控去處，尋可償”的隱性債務全流程監控體系，做到風險早發現、早報告、早處置。

（三）完善債券市場法律法規，實現隱性債務治理市場化法治化

近年來，我國債券市場發展迅速，在服務實體經濟、促進經濟高質量發展等方面發揮了重要作用。但是現行債券市場法律法規體系整體滯后于債券市場發展需求，在運行架構、監管機制及違約處置等方面系統性和完備性不足，極易導致監管手段行政化。法律法規的缺失以及地方政府和融資平臺對市場秩序與財政法規的敬畏不足，加劇了債務風險聚集。

治理隱性債務必須堅持市場化法治化方向，進一步完善債券市場法律法規。一是以問題為導向，補齊短板，從法律層面對政府舉債行為作出規定。對于涉及國有資產、財政兜底及地方政府信譽的債券，在發行條件、發債依據、審批程序及違法后果等方面形成明確、嚴格規定，尊重市場規則，嚴堵“偏門”。二是以需求為牽引，為隱性債務治理提供法律支持，保障置換工作有法可依。加快建立債券置換的相關法律制度，構建地方債券置換的長期問責機制，不僅能規范政府的債券置換行為，保證債務償還的連續性與完整性，還能降低置換債券的流通風險，提高市場的購買熱情與持有信心。三是健全隱性債務治理的法律監督機制，完善監管配套制度，保障有法必依。構建隱性債務信息披露制度與政府信用評級機制，按照市場化原則對地方政府信用進行評級、對存量債務進行估值，保證與金融機構在自愿、平等的基礎上開展協商，依法實現債務人、債權人的合理風險分擔，保障治理程序合法合規。