地方政府舉債行為體系及其類型化構造

任 際 陳體貴

（遼寧大學，沈陽 110036）

內容提要：構建地方政府舉債行為體系對于地方政府舉債法制建設以及規范地方政府舉債行為具有急迫性、根本性、基礎性的理論和現實意義。構建地方政府舉債行為體系、深化政府舉債法治理論研究和實現政府舉債法定需要體系性思維。通過類型化的研究方法提煉出地方政府法定舉債行為、轉貸行為、新增舉債行為、應急舉債行為四種地方政府舉債行為類型，由此構建起我國地方政府舉債行為體系，這是我國地方政府舉債法制建設和規范地方政府舉債行為的理論基礎和基本依據。

體系性作為法律的內在屬性，在宏觀、中觀和微觀層面有不同意蘊，“在微觀層面上則體現為法學對法律規范和法律概念的研究。法律規范和法律概念是法律體系的微觀構成要素，法學達致法律科學的重要標志是對這兩者的精深分析。”[1]對地方政府舉債行為體系的類型化構造即屬于微觀層面的研究。我國地方政府舉債行為所引發的諸多問題，究其原因在于地方政府舉債行為不成體系而處于舉債行為失范的狀態。對地方政府舉債行為體系沒有清晰的認識，抑或是這種不清晰、混亂及失范狀態剛好符合地方政府的真實需求，導致地方政府違法舉債、地方融資平臺違法舉債、地方政府違法擔保舉債等屢禁不止，甚至出現地方人大為地方政府違法舉債行為背書等違法舉債行為。①如2018年7月18日財政部通報的“昆明市宜良縣違法違規舉債擔保行為整改及問責情況”一案中，經宜良縣政府常務會議、縣委常委會議和縣人大常委會會議研究同意，2016年8月，宜良縣金匯國有資產經營有限責任公司與光大興隴信托有限責任公司簽訂信托融資協議，計劃融資金額5億元。宜良縣人大常委會出具決議，承諾將該筆融資資金列入縣本級財政公共預算，按時足額償還貸款本息。具體詳見：http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/ccwz/201807/t20180717_2963202.htm.訪問日期：2021年9月29日。法學領域的體系化自身內含了動態發展的過程，對行為主體的行為特征進行體系化研究和思考，可以在開放、動態的環境中把握相關行為的內核，對于規范行為失范提供相關理論依據。地方政府舉債行為體系構建的意義就在于界定、理順地方政府的各種舉債行為，為規范地方政府舉債行為奠定理論基礎。

一、地方政府舉債行為緣何不成體系

我國地方政府舉債行為失范的一個主因在于對地方政府舉債行為的構造及認定標準缺乏統一認識。“當我們用到‘體系’一詞時，已經隱含了一些標準。”[2]在確定這些標準時，首先要明確什么是地方政府舉債行為體系，這是找到這些隱含的標準，以及形成這些標準的構造物和組合物的基礎。其次要明確地方舉債行為體系的應然狀態，在此基礎上發現這些要素之間的統一性和連貫性，形成地方政府舉債行為體系。再次要明確地方政府舉債行為體系的現狀，這是發現問題和解決問題的關鍵，同時也是研究分析地方政府舉債行為體系不成體系的原因基礎。

（一）地方政府舉債行為體系及其應然狀態

狹義上地方政府舉債行為體系是指地方政府在法律規定范圍內行使舉債權產生的不同類型舉債行為構成的行為體系，即規范性地方政府舉債行為體系。廣義上地方政府舉債行為體系還包括地方政府在實際舉債過程中所形成的其他舉債行為類型，即事實性地方政府舉債行為。對地方政府舉債行為的概念進行統一，及在規范秩序基礎上通過體系化歸納研究，將原本雜亂無序、互不隸屬的地方政府舉債的規范行為和事實行為整合為一個和諧統一的行為體系，既增強地方政府舉債行為自身的穩定性，又有助于促進地方政府舉債法律關系和法律秩序的穩定性。

地方政府舉債行為體系是一個具有開放性、動態發展的行為體系。首先，從規范性地方政府舉債行為來看，地方政府法定舉債行為是最典型的規范性地方政府舉債行為。但隨著政府公共財政職能的擴張，隨之也會產生新的地方政府舉債行為類型，這些地方政府舉債行為新類型一旦被納入法律規定的地方政府舉債行為體系，即成為新的規范性地方政府舉債行為。其次，從事實性地方政府舉債行為來看，目前我國市縣級政府雖然沒有法定舉債權，但存在舉借債務的事實舉債行為，這些事實性舉債行為也應該納入地方政府舉債行為體系，這也是規范這些事實舉債行為的基礎。

地方政府舉債行為體系的應然狀態是所有地方政府舉債行為類型均屬于法定舉債行為。政府舉債行為法定作為財稅法定基本原則在政府舉債領域的具體化，需要從動態視角去理解和實現地方政府舉債法定。一方面需要在政府舉債行為法律規范中規定具體的地方政府舉債行為類型，增強地方政府舉債行為的確定性，同時增加政府債權人和納稅人的期待可能性。另一方面當出現新型事實性地方政府舉債行為時，立法機關須及時對該行為進行法律評價和法律解釋，認定或否決該舉債行為是否應該納入地方政府舉債行為體系，通過立法形式限縮或擴張地方政府舉債行為類型，這是地方政府舉債行為法定的理想狀態。

（二）地方政府舉債行為體系的現狀

從規范性角度分析，只有地方政府法定舉債行為和規定轉貸行為有相應的規范依據。其中法定舉債行為是由《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）規定的，1995年頒布實施的《預算法》第二十八條規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”而該法第五十三條規定地方各級人民代表大會因特殊情況可以“使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。”這種“原則+例外”的規制方式，一方面為中央介入地方舉債留下了空間；另一方面也為地方政府通過其他方式舉債埋下了伏筆。“舉債權是規范的分稅制體制下各級政府應有的財權，這是幾乎所有實行分稅制財政體制國家經過長期時間得出的經驗”。[3]所以，2015年新修訂的《預算法》從法律層面確認了省級政府的舉債權力和行為，該法第三十五條第二款規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”同時還規定“舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”2015年新修訂的《預算法》雖然賦予省級政府相應的舉債權力和舉債行為，但也實行了嚴格的條件限制。

規定轉貸行為是由《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《預算法實施條例》）規定的地方政府舉債行為。因為1995年頒布實施的《預算法》嚴格禁止地方政府舉借債務，所以1995年11月2日國務院第三十七次常務會議通過《預算法實施條例》同樣沒有地方政府轉貸行為的相關規定。2020年8月3日中華人民共和國國務院令第729號修訂的《預算法實施條例》第四十五條規定“省、自治區、直轄市政府財政部門依照國務院下達的本地區地方政府債務限額，提出本級和轉貸給下級政府的債務限額安排方案，報本級政府批準后，將增加舉借的債務列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。”該條規定了通過省級政府轉貸給市縣級政府的轉貸制度的舉債行為，即地方政府間的轉貸行為。同時該條例第四十六條規定“國務院可以將舉借的外國政府和國際經濟組織貸款轉貸給省、自治區、直轄市政府。國務院向省、自治區、直轄市政府轉貸的外國政府和國際經濟組織貸款，省、自治區、直轄市政府負有直4償還責任的，應當納入本級預算管理。省、自治區、直轄市政府未能按時履行還款義務的，國務院可以相應抵扣對該地區的稅收返還等資金。省、自治區、直轄市政府可以將國務院轉貸的外國政府和國際經濟組織貸款再轉貸給下級政府。”由此形成了中央舉借外債轉貸地方政府的轉貸行為新類型，以及地方政府間外債轉貸行為新類型。

除前兩種行為類型外，我國還存在由政策性文件規定的地方政府舉債行為。為應對1997年亞洲金融危機，國家實施積極財政政策，1998年財政部制發《國債轉貸地方政府管理辦法》規定中央發行長期建設債券然后將部分轉貸給地方政府，實施國家確定的項目建設。①1998年財政部制發《國債轉貸地方政府管理辦法》第一條規定；為了擴大有效內需，促進國民經濟持續穩定發展，國務院決定1998年增發一定數量的國債，由財政部轉貸給省級（包括省、自治區、直轄市及計劃單列市，下同）政府，用于地方的經濟和社會發展建設項目。為加強對轉貸資金的管理，特制定本辦法。為緩解地方政府日益增長的財政壓力，中央政府經反復權衡，于2009年賦予地方政府發行債券的權力。2009年財政部頒布《2009年地方政府債券預算管理辦法》（財預〔2009〕21號），允許地方政府發行債券。文件指出，“地方政府債券，是指經國務院批準同意，以省、自治區、直轄市和計劃單列市〔以下簡稱為省（市）〕政府為發行和償還主體，由財政部代理發行并代辦還本付息和支付發行費的2009年地方政府債券”。在地方債“代發代還”模式下，中央政府掌握著地方債的代理發行權力與代理償還職責，地方債的市場化及地方政府的自主權不足。為調動地方政府積極性、推進地方債市場化進程，中央政府采取賦權舉措，在2011年的“自發代還”試點改革中，賦予試點地區地方政府自行發債權以及發債定價機制決定權。2011年，地方債發還方式進行了首次改革。財政部在《2011年地方政府自行發債試點辦法》中提出，經國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。有學者認為，這一再度賦權舉措事實上起到了糾偏的效果，降低了地方財政風險，實現了中央政府的改革初衷，也促成了一個更為規范、高效的地方政府債務制度的形成。[4]還有學者認為“自發自還”明晰了地方政府債務發行權利和償還責任的歸屬[5]，有利于激勵地方政府自覺控制財政風險，但也可能加劇地區之間的不平衡性。但賦權并未強調地方政府權力與責任的對等，債務償還依舊由中央政府進行信用背書，這種權責不匹配的賦權打破了原有的制度平衡，很容易導致地方政府舉債行為失范。同時，地方政府還存在其他形式多樣的舉債行為并沒被納入地方政府舉債行為體系之列。

（三）地方政府舉債行為不成體系之因

地方政府舉債行為不成體系的原因主要有以下兩點：首先，法制不健全導致沒有從法律層面構建起地方政府舉債行為體系。目前只有2015年施行的《預算法》第三十五條規定了省級政府的舉債權力和舉債行為，并且該條主要是從政府債務預算角度對省級政府舉債行為作出限制性規定，省級政府所享有并不是完全獨立自主的舉債權力。除此之外，并沒有對市縣鄉級政府的舉債行為作出任何規定，為了保障市縣級政府的舉債需求，通過2020年新修訂的《預算法實施條例》第四十二條規定了省級政府向下級政府的轉貸行為，由此串聯起省市縣三級政府之間的舉債行為。但是除了規定轉貸行為外，《預算法實施條例》作為《預算法》的法規補充和具有解釋功能的法規文本，并沒有從預算對地方政府其他舉債行為做出任何規定。同時，因為沒有專門的財政法或公債法對地方政府舉債權力進行分配，自然沒有從部門法角度構建起地方政府舉債行為體系。

其次，立法技術不足導致法律法規規定遺漏其他地方政府舉債行為類型。在法制不健全的情形下，可以通過立法手段將其他地方政府舉債行為類型納入到現行法律法規中。蓋因出于便于行政規制的目的，才通過從法律法規層面簡化地方政府舉債行為類型，一來限縮地方政府舉債權力，二來實現降低地方政府舉債規模，以此來降低地方政府債務風險。所以從1995年《預算法》嚴格禁止地方政府舉借債務到2015年《預算法》賦予省級政府適度舉債權的二十年間，地方政府舉債行為主要是通過國務院和財政部制發的政策文件來賦予地方政府的舉債權力和規制地方政府的舉債行為。

實踐中地方政府還通過政府部門、融資平臺等進行舉債，在“鄉財縣管”的背景下，實際上形成了從省、市、縣三級政府的舉債行為體系。因為我國政府舉債法制不健全，沒有對地方政府的諸多隱蔽、變相的舉債行為進行識別，只是通過2015年《預算法》籠統規定“除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。”值得注意的是，地方政府舉債行為體系的意蘊并不在于這三級政府的舉債行為，市縣級政府作為國家行政機關，根據憲法授予的權限負責行政區內的經濟社會發展，負責向行政區內公民提供公共產品和服務，這些任務集中體現為地方政府的事權項下的內容。地方政府履行事權責任和義務離不開與事權相匹配的財政支出，在經濟下行、地方收支缺口大的情形下，地方政府還面臨“六穩”①2018年7月31日召開的中共中央政治局會議要求：保持經濟平穩健康發展，……要做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作。“六保”②2020年《政府工作報告》提出：加大“六穩”工作力度，保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉的“六保”任務。“三保”③財政部《關于有效應對新冠肺炎疫情影響切實加強地方財政“三保”工作的通知》財預〔2020〕12號指出：支持基層政府保基本民生、保工資、保運轉，是保障群眾切身利益的基本要求，也是推動政府履職和各項政策實施的基礎條件。……嚴格按照縣級為主、省級兜底的原則，將“三保”保障責任落到實處。等剛性支出責任。在多重因素的作用下，地方政府很可能通過隱蔽、變相的舉借債務的方式完成相應財政支出任務。

所以，不論是在立法、政策制定、還是理論研究中都要構建起完整的地方政府舉債行為體系。“體系解釋的邏輯展開，對促進法律規范的體系性適用、矯正傳統思維侵蝕法意、證成體系解釋的黃金解釋規則屬性等都將發揮重要作用。”[6]地方政府舉債行為的整體延伸離不開體系化思維的研究方式，對地方政府舉債行為的體系化研究是奠定公債法基礎理論的關鍵環節，脫離地方政府舉債行為體系研究自然不可能形成公債法關于政府舉債確權規范體系和規制規范體系。地方政府舉債行為的整體延伸實際是對我國財政法學思維方式以及財稅法治話語體系進行體系塑造，對傳統的“權力——行為”分而治之的缺陷也需要從體系思維的角度進行整飭。“對法律、法治和法學的體系修飾，目的是為法律、法治實現尋找正確的思維方法，整飭辯證、整體與實質思維方式的負面影響。體系語用是對邏輯思維規則的重視，更是對輕視邏輯的思維傾向的矯正。”[7]對地方政府舉債行為進行整體的、體系的研究就是對財政法制、財政法治和財政法學尋找正確的思維方法和研究方法，運用邏輯思維規則對地方政府舉債行為進行體系化研究，即是對財政法學輕視邏輯思維傾向的矯正。

二、地方政府舉債行為緣何需要體系化

地方政府舉債行為緣何需要體系化，其根本原因有兩點：一是建構政府舉債行為理論體系的需要；二是實現政府舉債法治需要體系思維。用體系思維來研究具體的法律問題，其實就是對傳統的法律思維的封閉性提出質疑，在遵守邏輯規則的前提下用開放性思維研究地方政府舉債行為，主要是為財政立法、公債立法以及財政法律規范的適用提供適度開放的法治空間，便于確認和規制地方政府舉債權力和舉債行為。

（一）建構地方政府舉債法學理論體系的需要

目前，我國地方政府舉債行為失范問題極為突出，如何有效規范地方政府舉債行為是一個迫切需要解決的問題。并且當下《預算法》《預算法實施條例》及其他政策法規對地方政府舉債行為的規范內容存在不少相互沖突和不完善的地方，更不利于對地方政府舉債行為進行有效規制。如2015年修訂頒行的《預算法》第六十七條規定在遇到“需要增加舉借債務數額的”，①《預算法》第六十七條規定：經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整：（一）需要增加或者減少預算總支出的；（二）需要調入預算穩定調節基金的；（三）需要調減預算安排的重點支出數額的；（四）需要增加舉借債務數額的。經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，應當進行預算調整。同時在第六十八條中原則性規定“各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施”。②《預算法》第六十八條規定：在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。首先這兩條法律條文應該是先明確各級政府“不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施”，再規定例外情形。其次，即便是如此“原則+例外”的規定方式，同樣不能避免前后矛盾的事實。建構地方政府舉債行為理論體系作為財政立法、公債立法以及法律適用的基礎，是制定政府舉債個別規范和基本規范的理論基礎。

通過體系性思維在地方政府舉債行為要素與法律及社會之間往返檢驗而進行開放式的循環思索。原本分稅制應遵循一級稅權、一級舉債權的制度邏輯，即應遵循“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”[8]的制度邏輯。但自1994年分稅制改革以來一直沒有建立起層級完整的政府舉債體制，自然沒有形成具體的地方政府舉債行為體系。

作為一種政府財政行為，地方政府舉債行為與地方政府債權人、納稅人稅負、行政區內公民的公共利益直4相關。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，早已突破了傳統的財政功能和意義，“所謂‘理財治國觀’是指一種在法治視野下通過‘理財’更好地實現‘治國’目標的理念：民主理財、科學理財、法治理財的集大成者，其理論內核是對國家治理語境下財稅法本質的高度概括和提煉。從過程的角度講，強調理財過程中的合理、合法、合憲;從目的的角度講，強調理財目的是為民、為公、為國;從本質的角度講，則是強調理財的法治性、現代性、公開性和公共性。”[9]并且，“現代研究成果表明，財政不只是簡單的技術或工具的問題，而是塑造某種特定的現代經濟、社會文化與價值、公共官僚體制、特定的國家與社會關系的利器，與此同時，也塑造著這個國家的人民。”[10]對于構建地方政府舉債行為體系的意義在于踐行財政法定基本原則，將地方政府舉債行為完全納入財政法治實踐中，既規范地方政府舉債行為，也保護相關權利人的權益。所以有學者提出“合理建構體系化的財政受益理論，將成為財政法研究的理論發展重心。”[11]而構建地方政府舉債行為體系是前述目標的理論基礎。

（二）實現地方政府舉債法定的需要

政府舉債法治是舉債法定原則的具體化，體系思維有利于實現政府舉債法定和財政法治的論證和價值詮釋。“根據體系思維適度打開內在法律體系的封閉性，在運用法律論證、體系解釋、價值衡量等方法的基礎上尋求融貫、整體的法律意義。”[12]所以，大多數法治國家都在憲法里將財政法的基本原則和精神作出明確的規定，也將財政法制建設列入國家法制建設的優先地位，形成憲法-財政法-公債法的財政確權體系和規制體系。因為不論是政府財政權力和舉債權力，還是公民和相關組織所享有的財政權利和公共權益都是成體系的，有學者就提出“財政權利體系既是一個公共財產關系構造上的共同體，也是一個規范結構要素集合下的共同體。”[13]而對于政府舉債法治化而言，同樣需要用體系思維的研究方法來論證其實現路徑。習近平總書記指出，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識。[14]國家治理體系的系統性、規范性、協調性需要以全面依法治國為基礎，地方政府舉債行為的規范治理作為國家治理體系中的重要內容，同樣離不開體系思維來實現政府舉債法治化。

作為一種與財政權力和公民財產權直4相關的財政行為，政府舉債行為法治化同樣屬于國家治理現代化和法治化中的具體內容。政府舉債行為在一般情況下是一種政府和納稅人共意和合意的行為，“政府有著舉債的傾向，政府可以通過舉債代替課稅，減輕來自納稅人反對課稅的壓力。相比納稅，個人也往往因為舉債可以減輕現時納稅的壓力而愿意選擇推遲的義務。一個理性的個人總是希望通過發行公債來為國家提供公共物品籌資。通過發行公債，政府實際上是在以政府借款利率為個人借款。這樣，個人可以在一段時間內調整收入支出的方式，贏得稅收的時間價值。”[15]這說明政府和當代人都有贊同政府舉債的沖動，就會影響尚沒有參與權和表決權的后代人的財政權利和財產權利，即政府舉債法治化不僅關乎當代人的財政權利和財產權利，還關乎后代人的財政權利和財產權利。所以，“財政問題解決得好壞，不僅關系國家經濟命運，而且關乎國家政治前途和社會穩定。”[16]所以，習近平總書記指出，通過憲法法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統性、規范性、協調性、穩定性，要發揮法治的引領、規范、保障作用。[17]政府舉債行為規制現在處于半真空狀態，亟需通過從舉債法治基礎理論展開研究，從立法實踐中健全政府舉債法制體系，在司法實踐中規范地方政府舉債行為。

三、地方政府舉債行為體系類型化構造

體系性是法律的內在屬性，政府舉債法律規范屬于公債法和財政法的具體內容，同樣有其自身的內在屬性。然而我國目前并沒有對政府舉債行為體系進行深入研究，在與地方政府舉債有關的少數幾條法律規定中，也缺乏對政府舉債行為的體系和類型的確認。“對于深嵌在不同語境中的規范多元，顯然不能采取‘一刀切’的協同方式，類型化處理是構成性法治的題中之意……這種基于調整對象的類型化協同已貫穿在現代法律體系的建構與運作之中。相對而言，規范類型、社會空間等方面的類型化機制少有討論，有必要適度展開。”[18]在這種行為無序、規范不全的現實中，確有必要通過類型化構造的方法建構地方政府舉債行為體系，從微觀層面完善政府舉債法治理論的研究深度和寬度。

通過體系化思維構造地方政府舉債行為，是通過確定具體要素和具體標準的研究方法構建起地方政府舉債行為體系，這其中最核心的就是地方政府舉債法律關系所包含的要素和標準。具體而言，主要涉及主體、行為、權利和義務四個核心要素，申言之，地方政府的行為只要滿足主體有地方政府債權人和債務人，地方政府有通過政府信用向債務人舉借債務，地方政府有權向政府債權人獲取債務融資，并承擔向政府債權人到期清償債務本息的義務，同時，政府債權人有義務向債務人支付債務融資，并有權在期滿之日獲得本息的行為，即可認定為是地方政府舉債行為。將這些提煉和歸納出的舉債行為類型凝練成表意準確的概念，“可以形成不同抽象程度的概念，并以此構成體系。借著將抽向程度較低的概念涵攝于‘較高等’之下，最后可以將大量的法律素材歸結到少數‘最高’的概念上”。[19]在目前我國尚未構建起完整的財政法制體系的現實情境中，通過體系化研究方法對地方政府舉債行為進行論證和梳理，可以將不同形式的地方政府舉債行為抽象化并形成行為體系。

（一）地方政府法定舉債行為類型

地方政府法定舉債行為是由《預算法》第三十五條規定的地方政府舉債行為類型。從常理來看，任何政府舉債行為當屬法定舉債行為，但囿于我國目前法律規范的授權限制，只有省級政府享有合法舉債權，市縣級政府并沒有合法舉債權，所以地方政府法定舉債行為作為政府舉債行為的一種類型，專指省級政府舉債行為。地方政府法定舉債行為類型作為所有地方政府舉債行為的標準形式，它集中反映了地方政府舉債行為的事實特征和價值意義，地方法定舉債行為作為通過具體法律授權所產生的具體舉債行為，自身就代表了舉債法定的基本原則和精神，自身就是所有地方政府舉債行為類型的標準型和基礎型。

地方政府舉債行為的具體化需要通過類型化的研究方法或工具來實現該目的，通過類型化來解決地方政府舉債行為具體化過程中的具體問題。考夫曼曾言“只有在可比較的事物范圍內，才有類型。”[20]地方政府法定舉債行為和其他類型的地方政府舉債行為相比較，最根本的特征在于法定性。“在廣義的財權體系中，基于提供公共物品的需要，國家享有財政權（包括財政收人權和財政支出權），而國民則享有基本的財產權。為了有效地保護國家的財政權和國民的財產權，就必須實行‘法定原則’”。[21]其他類型的地方政府舉債行為也應該具有法定性才符合舉債法定的基本原則，即只有具有體系性和法定性的地方政府舉債行為才是真正意義上的地方政府舉債行為法治化。但就目前的實際情況來看，其他幾種現實存在的地方政府舉債行為并不具備法定性，但并不意味著就要忽視這些舉債行為類型的存在，在政府舉債行為基礎理論研究和規范實踐中不能將它們置于地方政府舉債行為之外。

（二）地方政府轉貸行為類型

地方政府轉貸行為是一種為了彌補市縣級政府沒有法定舉債權而設計的一種替代措施。市縣級政府作為一級行政機關與省級政府同樣肩負著向行政區內公民提供公共產品和服務的公共職責。質言之，市縣級政府同樣肩負著一定的事權責任。“把類型作為重要的但不是唯一的思維形式，遵循類型的邏輯特征，在類型的基礎上進行判斷、推理、建構理論體系，這樣的思維活動我們稱之為類型思維，其中所涉及的構建類型、運用類型進行推理和形成理論體系的方法，我們稱之為類型思維方法或類型化方法。”[22]為了滿足市縣級政府履行事權責任的財政支出，通過《預算法實施條例》規定了省級政府向社會公眾或金融機構發行政府債券舉借債務，將部分舉債資金轉貸給市縣級政府用于事權支出，即形成地方政府間轉貸行為類型。這類地方政府轉貸行為主要是作為一種替代手段滿足市縣級政府的舉債行為。“沒有類別就是沒有思維，因為類別就是把類似的品質、功能或行為與其他不類似的品質、功能或行為區別開來。把它們加以類別就是為了要評估它們的價值，作出選擇并采取行動。”[23]而體系思維的開放性的特征再繼續往前探索，實際地方政府轉貸行為不只地方政府間轉貸行為這一類型，還有中央轉貸地方的舉債行為類型和外債轉貸地方政府的舉債行為類型。

中央轉貸地方舉債行為類型是指中央政府利用自己的信用向國內外舉借債務，然后再將部分所舉借的資金轉貸給地方政府，地方政府并沒有發債的權力，即沒有向社會公眾舉借債務的行為。從政府舉債整體來看，中央政府轉貸地方政府形成的法律關系與一般債權債務關系有很大的區別，甚至和一般意義的政府舉債所形成的法律關系都不一樣。因為中央政府具有雙重法律身份，從中央政府行使舉債權向國內外公眾和機構舉借債務（發行債券）來看，它是政府舉債的債務人，但從轉貸關系來看它又是債權人。4受轉貸的地方政府因沒有行使向社會公眾舉借債務的權力，在整個政府舉債法律關系中只是中央政府的債務人，和中央政府的債權人沒有直4的關系。

外債轉貸地方政府的舉債行為類型是指外債轉貸地方政府，是財政部代表中國政府向外國政府或金融機構舉借貸款，由財政部委托具有轉貸資質的國內銀行轉貸給地方政府，由受托銀行負責貸款資金的提取和支付、本息和費用回收以及對外償付等的舉債行為。既包括受托銀行直4轉貸給省級財政部門或項目單位，也包括省級財政部門向下再轉貸給設區市或縣級財政部門的行為。

（三）地方政府新增舉債行為類型

地方政府新增舉債行為是地方政府在權力機關批準的新增債務限額內，結合各自的債務風險、財力狀況及其他特殊因素，在舉債權限內新增舉債及轉貸的舉債行為。在財權上移而事權下沉趨勢愈發明顯的現實情況下，地方政府在履行自身事權責任時往往出現入不敷出的現象，地方政府不得不通過新增舉債的方式增加債務融資以增加財政收入。“在概念法學看來，適用法律規范的全部過程，本質上就是將某個生活事實歸人某個法律概念之下（歸類）。一個概念是由一些一般的特征組成（被定義）的，適用法律規范就是在‘歸類’過程中重新認識這些一般特征”。[24]值得注意的是其中的其他特殊因素主要是指追加舉債行為的情形。追加舉債行為是指因市場波動、公共建設工程量增加、突發公共事件應急財政不足等情形，導致地方政府用于公共目的的債務融資不足時，不得不通過新增舉債增加財政支出的行為。比如《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》的通知，即財預〔2019〕89號第十八條規定“因市場波動導致項目預期成本支出超出年度收支預算保障能力的，土地儲備機構應當報經同級自然資源主管部門同意后，按程序向同級財政部門申請調劑預算；成本變動導致項目收支難以平衡的，應當相應調整項目收支平衡方案。”這就屬于新增舉債行為。

地方政府新增舉債行為通過新增舉債及轉貸兩種方式完成債務融資目標，在當下的法律法規體系下和地方轉貸行為有直4的關系。但在未來的公債立法中應該將新增舉債行為作為一種獨立的政府舉債行為類型，因為它具備特定單一類型的基本特征。“權力的法治化運作，多元主體的共治格局，權力的服務功能要求國家必須由單一的統治功能向社會服務功能轉化。這就需要分權、下放權力以及轉移權力，由全能型政府向服務型政府轉變。”[25]分債制作為分稅制改革的一項重要內容，為了實現依法治國基本原則和提升國家治理能力現代化就必須重視地方政府事權和支出責任的適應性改革，法治作為改革的基本保障，自然離不開梳理、厘清和識別地方政府的各類財政行為和舉債行為。正視地方政府新增舉債行為，發展地方政府舉債行為理論，有助于從理論研究和立法實踐中將地方融資平臺和地方政府部門的舉債行為納入地方政府新增舉債行為中，在規范地方政府舉債行為的同時，可以有效減少地方政府隱性債務存量和增量，降低政府債務風險。

（四）地方政府應急舉債行為類型

地方政府應急舉債行為是指當發生不可預見的突發公共事件影響人民生命安全、財產安全及經濟風險時，地方政府為履行公共職責而必須通過財政支出方式處置突發公共事件而引起的舉債行為。“類型化解構上，財政權利可考究為以選擇性與利益性為深層次要件的價值體系、以排他性與衡量性為建構性解釋的規范體系，這是形成財政權利體系的法理基礎。”[26]地方政府應急舉債行為最大的特點在于它具有不確定性和臨時性，不確定性即意味著這類事件的不可預測性，臨時性則意味著這類舉債行為只為解決特定事件而舉借的債務。因為這類事件的特性導致地方政府甚至中央政府的預備資金不足以有效處置此類事件，所以需要地方政府臨時舉借債務快速、及時、有效解決此類事件。這類應急舉債行為主要包括公共衛生事件應急舉債、經濟危機應急舉債、重大自然災害應急舉債等幾種類型。

地方政府應急舉債行為作為一種具有突發性、不確定性和臨時性的政府舉債行為類型，是為應對風險社會中的各種不確定風險而產生的一種政府財政行為。“面對新科技開發應用可能的外部性、全球化金融潛在的風險性、重大自然災害及其次生災難，以及突發公共衛生事件、重大安全生產事故等，必須加快應急法治建設，進一步完善憲法緊急狀態規定，夯實應急法治體系的基石”。[27]應急事權作為每一級政府應對突發事件的公共職責，同樣應該遵守“一級應急事權，一級應急財權、一級支出責任”的基本財政體制構建原則。但“實際上只有中央政府和符合條件的省級政府才有舉債權力，在突發事件中市級政府和縣級政府承擔了最重的應急事權和支出責任，在這種突發事件的特殊危機狀態下，可以對財政權力（舉債權力）進行合理的分配，應該適當增加事發所在地縣級以上政府的舉債權力和額度。”[28]通過類型化的方法確認地方政府應急舉債行為作為地方政府舉債的專門類型，對于完善我國政府舉債理論、完善我國政府舉債行為體系而言具有十分重要的現實意義。

四、結語

規范地方政府舉債行為是當下及未來很長一段時間內我國建立法治政府的一項重要內容，這是實現黨的十九屆四中全會推進國家治理體系和治理能力現代化戰略部署的重要任務之一，同時也是防范系統性風險的重要任務。而完善的法律制度作為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志和法治保障，可以說，實現全面法治是完善、健全的法律制度的終極目標。正如有學者所言：“法律是整體性、體系性存在，對法律的理解、解釋和運用需要在體系思維中展開。法律體系是組成完整的法律規定，要消除‘體系違反’，使法律完整順暢無邏輯矛盾，從而維護法律的統一性。”[29]地方政府舉債行為同樣具有體系性特征，構建地方政府舉債行為體系才有可能建立起相應的法律確權體系和規制體系，否則整個法律將不成體系而呈現出一種凌亂無序的狀態，這也正是目前財政法領域及公債法領域的現狀。在推進全面法治的建設進程中必須重視同步推進，甚至要提前推進法學體系建設，以及推進法律體系建設。通過類型化的構造方法構建起地方政府舉債行為體系，挖掘地方政府舉債行為中的規則體系和價值體系，是我國地方政府舉債法制建設和規范地方政府舉債行為的理論基礎和基本依據。