數字法治政府建設背景下《行政許可法》的修改

徐繼敏

（四川大學 法學院，四川 成都 610207）

我國20 世紀80 年代推行辦公自動化，90 年代推進“三金”工程，之后推行“政務+互聯網”，政務服務逐漸由線下向線上轉移。目前，國家推進投資項目在線審批監管平臺建設，推行行政審批事項網上辦理、電子營業執照及全程電子化登記，各地建設了各具特色的智慧政務系統，如上海市的“一網通辦”、廣東省的“粵省事”、杭州市的“親清在線”、成都市的“天府蓉易辦”等，政務流程被復制到在線政務平臺，市民線上遠程辦理各類許可，行政許可進入在線辦理時代。《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》提出建設數字法治政府，運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式①。政府數字化轉型的關鍵是發揮數字賦能的效用[1]。數字法治政府是數字與法治相互賦能并融入數字治理元素的法治政府。隨著數字政府建設的推進，我國從電子政府時代逐漸過渡到數字法治政府時代。

我國于2003年制定《行政許可法》，當時互聯網未普及，大數據、人工智能等技術還未廣泛運用，設計的行政許可制度及程序均是線下模式。《行政許可法》的立法目的是鞏固行政審批制度改革成果，履行我國對外承諾，推進行政管理體制改革，從源頭上預防和治理腐敗②。通過限制政府規制范圍、限制部門和地方許可設定權力，確立許可實施的公開公平公正原則與程序，規定方便申請人獲得許可的方式與制度等助力法治政府建設[2]。

雖然限制政府許可權、規范許可設定與實施的理念未發生根本性變化，但數字法治政府建設改變了行政許可的立法背景，許可由線下、紙質申請、孤立審查向線上、電子數據、協同審批轉變，行政許可設定與實施體制、行政許可程序、行政許可監督等制度也應隨之改變，我國應圍繞數字法治政府建設修改《行政許可法》。

一、數字法治政府建設改變行政許可立法環境

數字法治政府是數字政府、整體性政府及服務型政府的集合體，是更高形態的法治政府，其特征是行政設施云化、管理數字化、行為在線化、法治建設智慧化。數字法治政府改變行政許可立法背景，改變行政許可法實施環境，須立足數字法治政府的特點修改我國《行政許可法》，并促進數字法治政府建設。

（一）重構政府、市場及社會之間的關系，設定行政許可的必要性降低

數字治理從兩個方面激發市場活力：一是改變傳統地理距離概念，不同國家、地區的市場主體更容易實現遠程交易，交易成本更低，加速了資源流動，使市場配置資源能力增強；二是依托數字技術的各類交易平臺應運而生，國家建立的在線政務服務平臺也為市場交易提供服務，成交可能性、交易安全性更高，交易更方便。數字治理促進市場在資源配置中發揮更重要作用，行政許可原本作為政府配置資源的手段，伴隨政府配置資源職責減少而被壓縮存在的部分空間③。

數字賦能社會治理，減輕政府監管責任。伴隨數字時代出現了平臺經濟，如淘寶、京東等交易平臺，此類平臺承擔部分原本由政府承擔的監管責任，如對平臺商戶經營活動的監管。數字治理促進共享經濟發展，各類共享平臺也承擔部分監管職責，如網約車平臺對網約車的監管責任。網絡交易平臺、共享平臺以及政務平臺發布的交易信息、消費者的評價信息、失信信息等，還幫助消費者了解交易對象、商品及服務，使消費更理性，促進市場健康發展。

數字治理提升政府監管效能。伴隨數字法治政府建設的推進，政府成為數據資源的主要擁有者，利用這些資源可以及時捕獲社會需求、發現違法行為，采取措施回應社會需求及實施行政處罰，政府監管效能隨著數字政府建設的推進而得到極大提升。

政府、市場和社會三者關系中，市場活力及社會自治能力提升，政府監管責任隨之減小。在許可與監管的關系中，政府監管能力增強，使得設定行政許可的必要性隨之降低。因此，數字法治政府促進市場、社會發揮作用，提升政府監管能力，使得設定行政許可的必要性降低，不少領域無必要設定行政許可。

（二）實現整體性治理，行政許可由孤立審查向多機關協同許可轉變

我國采用網狀行政體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉五級政府構成，除鄉鎮政府外，縣級以上人民政府總體對口設置若干工作部門，上下同責、機構同構[3]。在立法實踐中，法律法規一般把行政許可權賦予不同層級、不同地區、不同部門行政機關行使，行政許可也采用網狀許可體制。網格中的許可機關獨立實施許可，不同層級、地區、部門的行政機關之間缺乏協同與配合。

為解決行政許可權縱向、橫向分割問題，《行政許可法》賦予國務院及國務院授權的省級人民政府決定一個行政機關行使另一個行政機關行政許可權的權力，并規定統一受理、統一辦理、集中辦理、聯合辦理、統一送達等許可制度④。為此，我國推行相對集中的行政許可權改革，將許可權從主管部門剝離出來交由行政審批局行使，形成主管部門、行政審批局、綜合行政執法機關分別承擔管理、許可和執法職責的體制。這一改革又面臨管理權、許可權、執法權銜接不暢及三個機關之間不協調、不配合等問題。

整體性政府理念以滿足社會需求為目標，從政府內部結構和整體性運行出發，推進組織結構、管理方式、運行機制和信息系統變革，對行政職責優化整合以增進公共價值。數字治理為政府整體性治理提供數字技術支持，通過數據賦能智能化時代政府的理念建構、數據共享、服務供給與科學決策，最終實現精準、高效的公共治理，現代數字技術與政府整體性治理結構相互融合，能夠對政府治理體系產生革命性的催化作用[4]。

數字法治政府對整體性治理的貢獻在于兩個方面：一是提供數據信息服務，打破地區、層級、部門之間的隔閡，實現不同地區、不同層級、不同領域行政機關間協調運轉；二是依托一體化在線政務服務平臺提供的海量數據資源實現數據共享及協同審查，行政許可實現網上辦、一次辦、自助辦及馬上辦。如廣東“粵省事”設置微信端入口，一鍵實名登錄，630 項高頻服務事項實現全網通辦；浙江推行“最多跑一次”的流程重塑與政府重構改革，實行“由點到面，流程再造先行”；貴州推動互聯網、大數據、云計算、人工智能與實體經濟、政府治理、民生服務深度融合。廣東、浙江、貴州三省均將數據共享、數據開放作為推動數字政府建設的切入點和核心內容[5]。

整體治理在一定程度上實現了不同地區、不同層級、不同領域行政主管部門、審批機關、綜合行政執法機關之間的協調運轉，協同審查與許可成為可能。同時，整體性治理為許可權集中提供了基礎，多層級許可向一級許可體制轉變成為必然，國家設置唯一的行政許可機關實施許可成為可能。

（三）社會參與能力增強，社會公眾成為設定與實施許可的重要參與者

在傳統管制模式下，政府壟斷公共服務，即使部分國家推行新公共管理改革，將護照辦理、監獄經營等服務轉移至私人企業承擔，被轉移服務也僅限于事務性事項，權力事項仍然保留在政府，行政權威并未轉移。數字治理催生私人數據交易平臺，社會關系由政府、市民二元關系轉變為政府、平臺企業、市民三方關系，平臺企業承接部分管制職能，部分行政權威從政府向平臺企業轉移。

在傳統信息獲取與收集模式下，政府收集統計數據、典型案例以及投訴建議獲知社會需求并據此決策，行政決策獲取的信息相對較少且客觀性不足。在數字政府背景下，政府和社會共建共享數據資源，政府利用海量數據及時分析和發現社會需求，迅速做出決策以回應社會需求。如新冠疫情期間，市民申報行程行為極大地充實了數據信息，政府也利用技術手段獲取市民行程信息，市民、政府共同行為匯聚形成海量市民行程數據，政府可以利用這些數據精準判斷人員流動及識別密切接觸者，及時采取措施防控疫情。

盡管把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策法定程序，實踐中，社會公眾參與行政決策仍然不多，行政決策主要局限于公職人員及專家等少數人群參與，屬于精英決策⑤。數字技術具有廣泛、快速傳播的優勢，能保障市民或者組織快速獲取行政決策信息，方便表達自己的訴求與意見。數字政府建設促進行政決策民主，也有利于保證行政決策回應社會訴求。社會承接部分管制職能，參與政務數據資源建設，深度參與行政許可設定與實踐活動，社會公眾參與行政許可程序的制度成為行政許可法的重要法律制度。

（四）再造行政許可流程，形成二維雙向互動許可關系

2022年年底前，全國一體化在線政務服務平臺更加完善，全國范圍內政務服務事項基本可以做到標準統一、整體聯動、業務協同，除法律法規另有規定或涉及國家秘密等外，政務服務事項全部納入平臺辦理，全面實現“一網通辦”⑥。以一體在線政務服務平臺建設推進數字政府建設，塑造“以人民為中心”的執政理念，以服務為導向牽引整體協同，以“中臺”為樞紐促進多方合作，以安全為基礎保障系統運行，是數字政府未來的發展趨勢[6]。

行政許可被轉移至全國一體在線政務服務平臺辦理，許可流程環節、申請材料、法律文書等被標準化，許可機關內外數據推送、協同審查、頒發協辦及補正補齊等程序規范化。許可機關與其他機關共建共享數據資源，法定許可機關成為許可主辦機關，其他機關成為許可協作機關，為主辦機關提供信息資源、協同審查等協作。許可機關與申請人、利害關系人的關系，申請人啟動許可程序、提供材料、參與證據材料審查判斷、獲取許可證等均不同于傳統線下模式。

許可機關與其他機關之間、許可機關與申請人或者利害關系人之間，成為行政許可程序的兩個關系維度，且均形成雙向互動關系。完善行政許可程序制度，須滿足二維雙向互動的要求。

二、行政許可設定制度的修改

如何設定行政許可是《行政許可法》的重要內容，其第二章專章規定行政許可設定制度。

（一）《行政許可法》規定的行政許可設定制度

《行政許可法》從設定許可事項范圍、設定主體和設定程序三個方面限制和規范設定行政許可的行為。

《行政許可法》從“可以”“可以不”兩個維度規定設定行政許可的事項范圍。直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全六個領域事項為“可以”設定行政許可的事項。公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理，行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決，為“可以不”設定行政許可的事項。

不同于《行政處罰法》明確列舉法律、行政法規、地方性法規和規章可以設定行政處罰的權力，《行政許可法》未明確劃分不同層級法律規范設定行政許可的權限，而是賦予下位法補充設定行政許可權。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，省級人民政府規章可以設定有效期為一年的臨時性行政許可。《行政許可法》實際限制行政法規、地方性法規和規章設定行政許可，體現了行政許可主要由國家權力機關設定的精神，有利于建立全國統一適用的行政許可制度。

《行政許可法》對涉及設定行政許可的法案起草、征求意見、必要性說明、后評估及修改廢止制度做出規定，對規范行政許可設定程序意義重大。

（二）現行行政許可設定制度存在的問題

“可以”及“可以不”的表述形式均賦予行政許可設定機關裁量權，裁量決定是否設定行政許可，并未真正限定設定許可的事項范圍，導致該規定不能發揮限縮許可事項范圍的作用。

隨著我國法律體系的完善，法律、行政法規增多，絕大多數領域都會有法律或者行政法規，行政法規、地方性法規設定行政許可的可能性逐漸變小⑦。以是否有上位法作為判斷下位法能否設定行政許可的標準，未考慮是否需要下位法設定行政許可的問題。我國自2016年開始推行央地、地方不同層級財政事權與支出責任劃分改革，逐步實行不同層級政府事權差異化配置⑧。政府履行公共職責須獲得相應管理手段，包括行政規劃、行政許可、行政檢查、行政處罰等，行政許可是政府履行職責的手段之一。嚴格限制地方設定行政許可，導致在部分領域地方政府履行職責缺乏應有的許可手段，不能因地制宜設定并實施行政許可。

（三）修改行政許可設定制度以適應數字法治政府的需要

數字治理激發市場活力，社會力量承接部分公共職能，社會自生防范違法的能力，且數字法治政府建設提升了政府監管能力和效率，部分領域設定行政許可的必要性不復存在，數字法治政府建設要求嚴格限縮設定行政許可的范圍。

《行政許可法》規定的涉及國家安全等六個“可以”設定行政許可的領域，宜保留“可以”設定的規定，其他領域應規定為禁止設定行政許可事項。在“可以”設定行政許可的領域，應將原“可以不”的四個事項修改為“不得設定”事項。即涉及國家安全等事項可以設定行政許可，但通過市場機制、社會自治及事后監管等可以解決的事項，不得設定行政許可。

修改下位法補充設定行政許可制度為基于事權劃分的行政許可設定權制度，賦予不同層級行政機關依據其事權設定行政許可的權力。對于全國共性問題，宜由國家層面設定行政許可，促進全國統一大市場形成。按照國家推行的事權劃分方案，省級承擔統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，公共服務不屬于“可以”設定許可事項的范圍，需設定行政許可的事項不多，應限制省級設定行政許可的權力⑨。《立法法》賦予設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個領域的立法權，這些領域設定行政許可的必要性較大，且設區的市之間在城市管理理念、手段等方面存在較大差異，宜賦予設區的市的地方性法規在上述三個領域設定行政許可的權力，如根據不同城市管理特點設定共享單車特許經營、電動自行車通行等行政許可。

數字治理帶來的改變涉及行政許可法案立法啟動、征求意見、實施后評估等程序環節及工作方式。如立法機關可以利用數字技術分析和判斷設定行政許可的需求，及時啟動程序設定行政許可，還可以利用數字技術聽取公眾對設定行政許可的意見，實現民主決策。行政許可設定實施后，立法機關還可以利用大數據手段評估行政許可實施效果及對社會的影響，及時修改或者廢止該許可。數字治理為行政許可設定程序的科學性、民主性提供保障，應依據數字治理的特點設計行政許可設定的啟動、聽證、論證、實施后評估等程序。

三、行政許可體制的修改

便民、高效是實施行政許可的基本要求，線下、線上許可模式實現便民、高效要求的體制與機制均不盡相同。在線下許可模式中，地理距離遠近成為判斷許可高效、便民的重要標準，要求區、縣普遍設置許可機關，采用網狀行政許可體制。線上許可無距離遠近問題，數據資源共享、機關之間協同審查成為便民、高效的判斷標準，模塊化許可體制成為必然。

（一）《行政許可法》規定的許可體制及其局限性

《行政許可法》對許可體制的規定相對欠缺，涉及許可體制的規定包括：行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權范圍內實施；經國務院批準，省級人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的許可權；由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。

《行政許可法》對許可體制的規定呈現三個特點：一是未明確規定許可體制，許可體制由單行法律、行政法規及地方性法規規定。法律、法規設定行政許可時規定許可體制，且一般將許可權賦予縣級以上行政機關，如食品生產經營許可、市場主體登記等行政許可均由縣級以上行政機關實施⑩。同時，法律、法規將不同類型行政許可權賦予不同領域許可機關，形成網狀行政許可體制。二是賦予經國務院批準的省級人民政府調整行政許可權的權力，建立許可體制動態調整機制，為推行行政審批局等許可體制提供法律基礎?。三是規定統一受理、集中辦理或者聯合辦理機制，為行政許可流程再造、推行一站式辦理及設置行政服務中心等提供法律依據。

由單行法律、法規規定許可主體，可以針對每一類行政許可的特點規定許可體制，如金融業務許可應由中央層級實施，市場主體登記等多數許可可以授權縣級以上行政機關行使。縣級機關實施許可有利于申請人就近提供紙質申請材料或者書面證據，以滿足便民、高效的要求；重要許可或者涉及范圍廣的許可由更高層級許可機關實施，以滿足許可適用范圍不同的需求。賦予省級人民政府調整許可權的權力，方便省、自治區、直轄市根據地區特點確定許可體制，以滿足政府管理理念及經濟社會發展的需要。《行政許可法》對許可體制不作強制性規定，實踐中形成網狀許可體制，契合線下許可模式。

網狀許可體制面臨的問題是，縱向、橫向重復設置許可機關，導致許可成本升高，還面臨層級間、行業間及地區間實施許可中的不協調問題。將行政許可權集中至行政審批局行使，可以提升許可效率和解決忙閑不均等問題，但面臨管理、許可、執法由主管部門、行政審批局、綜合行政執法局分別實施帶來的機關之間的權限爭議與不協調問題，行政審批局集中行使行政許可權體制存在明顯缺陷。因此，即使是線下許可模式，行政許可也應由不同行業領域許可機關分別實施，宜采用分散方式集中行政許可，重點是縱向集中和流程集中[7]。

（二）數字法治政府建設促進行政許可體制變化

數字治理要求對政府職能進行整合和優化，加強政府內部的互動與協商，以跨層級、跨部門、跨領域的綜合集成取代多部門的重復合并，實現多部門數據的集成應用，部門職能、權力被重組到不同的應用模塊中，逐漸實現應用模塊取代政府職能成為基本的治理單元[4]。

建設全國一體在線政務服務平臺是數字法治政府建設的重要內容，立足于建立全國政務標準與程序統一、數據資源共享的政務平臺，在線辦理不再有地理距離概念，異地許可、一級審批體制成為可能。數字治理緩解管理、許可、執法三權分離帶來的機關之間不協調及運行不暢問題，使全面推行行政審批局模式成為可能。數字法治政府將促進許可權縱向、橫向兩個維度集中，所有許可事項集中至一個機關辦理成為可能，有利于解決部門、地區之間的協調溝通不暢問題。

近年部分省市推行行政審批局體制、全域一張網辦理及審批一體化改革的實踐證明了縱向、橫向集中行政許可體制的可行性。如四川省建設省、市、縣“一張網”交通運輸網上行政審批服務平臺，全省交通運輸行政審批實現網上申報、協同審批、在線打證和審批監督，解決了交通運輸行業跨省、跨市縣異地審批、多次往返多個審批部門的問題，實現“一網通辦”“最多跑一次”[8]。又如，嘉興市2013年在全國率先開展行政審批層級一體化改革，將市、縣（市、區）兩級政府及其職能部門置于同一個體系內推動改革，省、設區的市依法授權或者委托縣級政府直接實施行政審批，向縣級政府全面放權，減少行政審批層級，采用橫向一站式服務體系、一個窗口全程辦理、一系列集成化審批、一張網辦理、一條零距離服務鏈、一套標準化審批服務規范的行政審批集成化運行模式以及事中事后立體監督機制[9]。

（三）《行政許可法》涉及許可體制內容的修改

《行政許可法》對許可體制不作明確規定，由單行法律、法規規定許可體制的做法，不適應數字治理一網通辦、異地辦理、機關之間協同辦理許可的要求。應修改《行政許可法》，增加行政許可體制的規定。

首先，在《行政許可法》中增加其他法律、法規規定許可體制的限制性條款和引導性條款。前者如法律、法規不得將同一許可事項授予多個層級許可機關，后者如推進許可異地辦理、跨部門辦理、聯合審查等。其次，保留省級政府動態調整許可權的規定，增加推進許可權橫向、縱向兩個維度集中的規定，逐漸實現一級許可體制和全國統一許可體制。再次，增加規定許可機關之間、許可機關與其他機關之間數據共享與協調機制，建立行政許可證據材料、案件事實協同審查制度。

四、行政許可程序的修改

數據資源共享與行政機關之間的協同，要求重構行政許可程序，需要修改許可程序的規定。

（一）《行政許可法》規定的許可程序

《行政許可法》用29個條文規定行政許可程序，涉及許可申請、受理、審查、決定、期限、聽證、變更與延續以及特別規定，歸納起來有如下特點：

第一，所有許可程序都是必經程序。行政許可程序由申請人啟動，并按照法律規定提供完整的證據材料，即使行政機關已掌握該材料或者案件事實已被證明，申請人仍須提供；行政機關審查判斷證據材料，作出許可或者不予許可決定后終結程序；申請人提供的材料以及行政機關收集的證據材料構成獨立的案卷，實行案卷排他原則?。許可機關欠缺法定程序構成程序違法，面臨被撤銷或者確認違法的風險。

第二，采用線下模式申請和辦理許可。申請人提供紙質申請書及相關證據材料，除須聽證等少數情形外，行政機關對證據材料實行書面審查，并保存紙質檔案。便民原則是實施許可的重要原則，許可機關設在區縣，在鄉鎮、街道甚至社區設立代辦點，實現“就近能辦”?。

第三，申請人承擔許可條件事實的證明責任。申請人須提供證據材料證明自己符合獲得許可的條件，否則會被認為不符合條件而被拒絕頒發許可證。基于申請人舉證及效率等因素的考慮，許可機關對申請材料承擔形式審查責任，材料的真實性由申請人負責。

第四，行政許可程序封閉運行，行政機關之間基本不共享數據資源，業務不協同。除有利害關系人的部分許可程序外，多數許可程序是申請人與許可機關之間的互動。許可機關不主動收集和獲取其他機關掌握的戶籍、房屋、許可證等證據材料，證據材料主要由申請人提供，除少數勘驗等調查活動外，許可機關原則上不承擔調查獲取證據材料的責任。許可機關對申請人提交的材料獨立審查，其他機關參與協同審查，如對申請人提供房產資料的真實性，由許可機關審查，不動產登記機構并不協同審查。

（二）數字治理改變行政許可程序

行政許可依申請人申請啟動，相對人從事特定活動，應向許可機關提出申請。在數字法治政府背景下，許可機關利用海量數據資源可以識別潛在許可申請人，或者獲取相對人從事了需許可行為的信息，此時，許可機關應承擔提示相對人申請行政許可的義務。

《行政許可法》要求行政機關將法定許可事項、依據、條件、數量、程序、期限及需提交材料的目錄在辦公場所公示，申請人按照目錄提交申請材料?。數字政府時代，申請人原本需要提交的房產、戶籍等大多數證據材料已在政府數據系統中保存，部分條件事實已在其他案件中被證明，行政機關還可以利用全國一體在線政務服務平臺通過數據共享方式直接獲取、收集證據材料，甚至還可以向不特定對象調取、收集證據，申請人申請許可需要證明的條件事實大幅減少，甚至不需要提供證據材料就可以申請許可。

《行政許可法》將證明責任賦予申請人。申請人是否符合獲得許可證的條件，由申請人承擔證明責任，申請人不能提供證據證明其符合頒發許可證的條件，行政機關應認定申請人不符合條件，拒絕頒發行政許可證[10]。共建共享數據資源是數字法治政府的特征之一，各類申請人在所有政務活動中提供的證據材料以及行政機關的所有行政決定均成為智慧政務系統的數據來源。如上海市政務系統已接入電子證照237 類，歸集證照8000 多萬張，通過線上構建政務服務用證清單，連接辦事材料與電子證照類目，實現電子證照的按需應用?。同時，智慧政務系統為行政機關核對申請人身份信息、各類材料是否真實等提供支持，行政機關還可以利用數據資源證明部分要件事實，且部分事實在其他案件中已被證明，無需再證明。智慧政務系統減少了行政許可程序的證明對象，且隨著政務數據資源增多，證明對象會越來越少。大量法律要件事實不需要證據予以證明，數字治理大大減輕了申請人的證明責任。

《行政許可法》第三十一條第一款規定，申請人應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責。這就是行政機關對案件事實承擔形式審查責任的規定。形式審查標準方便申請人申請行政許可，簡化辦事程序，有利于提高行政效率，但也面臨部分申請人提供虛假材料騙取許可，出現行政機關認定事實與客觀不符的問題。實踐中冒用他人名義、提供虛假材料辦理許可事項的案例不在少數，如冒用他人名義辦理企業登記等。國家層面及部分地方行政機關著手建立撤銷制度，以解決提供虛假材料辦理許可事項的問題?。筆者認為，對證據及案件事實實行形式審查，是行政效率、方便群眾辦事與許可程序認定事實錯誤造成損害后果之間利弊權衡的結果，采用線下許可模式，形式審查仍是最優選擇。

數字法治政府對行政許可證據審查判斷的意義在于：其一，利用全國一體在線政務服務平臺身份認證系統對申請人身份自動認證及識別，可以有效避免冒用他人身份行為的發生。其二，利用數據平臺提供的數據資源幫助行政機關審查判斷申請人提供材料的真實性、合法性與關聯性，確保許可機關認定事實更接近客觀事實。其三，智慧系統將不同層級、不同類型行政機關連為一體，實現多機關聯合、協作審查判斷證據材料，如公安機關協助審查公共安全領域證據材料，市場監督管理機關協助審查工商登記材料等，有利于識別虛假證據材料。

（三）修改《行政許可法》以適應數字法治政府的需要

行政許可是依申請行政行為，在保留行政許可由申請人啟動申請條款的基礎上，賦予行政機關提示相對人申請許可的責任。在《行政許可法》中增加規定，行政機關發現相對人應申請行政許可而未申請的，應及時提示相對人申請行政許可。

利用全國一體在線政務服務平臺建設的成果，將申請人提供材料的規定修改為：行政機關應通過數據共享等方式獲取申請人是否符合許可條件的證據材料；已被證據證明或者利用數據資源能夠證明的事實，不再要求申請人提供，行政機關根據已被證明的事實及已掌握的證據材料情況，形成申請人應提交證據材料清單，申請人根據清單提交證據材料。

保留申請人承擔許可要件事實的證明責任，建議增加規定，行政機關之間須開放數據資源以實現數據共享，已證明的案件事實或者通過數據共享能夠證明的案件事實，申請人無須提供證據材料予以證明。

數字治理提升許可機關審查判斷證據材料的能力，在保證行政效率及方便申請人辦理行政許可的前提下，實質審查成為可能。可以將形式審查修改為實質審查，規定行政機關實施行政許可采用實質審查標準。

五、行政許可監督檢查制度的修改

《行政許可法》第六章規定行政許可監督體制和監督檢查行為，而數字治理賦能監督檢查活動，提升監督檢查效能，有必要修改相應規定。

（一）《行政許可法》規定的監督檢查制度

行政許可監督檢查包括對許可機關實施許可的監督檢查和行政機關對被許可人實施許可的監督檢查。《行政許可法》將對行政機關實施許可的監督職責賦予上級行政機關，但未明確由同級人民政府還是上級主管部門實施。將對被許可人實施許可的監督檢查職責賦予行政機關，未明確提及許可機關，但法條中的行政機關應是許可機關。其原因是：首先，《行政許可法》無許可機關的概念，行政許可實施機關都稱為行政機關。其次，《行政許可法》要求行政機關建立健全監督制度，核查反映被許可人從事許可事項活動情況的有關材料，對被許可人生產經營直接實施檢查，并與被許可人、其他行政機關計算機檔案系統互聯核查，上述監督檢查職責僅許可機關才適合承擔。再次，被許可人在許可決定機關管轄區外違法從事行政許可事項活動的，《行政許可法》規定由違法行為發生地行政機關將被許可人的違法事實、處理結果等抄告許可機關，此規定也說明由許可機關承擔監督檢查職責。

除規定抽樣檢查、檢驗檢測、實地檢查等措施外，《行政許可法》還賦予監督機關責令限期改正及撤銷、吊銷、注銷許可的監督措施。

（二）修改許可監督檢查制度的必要性

許可機關承擔監督檢查職責，體現了“誰審批誰監管”的精神，方便許可機關綜合使用撤銷、撤回、吊銷、注銷等手段實現監管目標。但我國不少地方推行行政審批局改革，將各類許可權統一集中至行政審批局行使，帶來管理、監管與許可職責分離，國家致力于推進的跨省市許可及一網通辦也帶來監管與許可職責在地域、行政層級兩個維度的分離，且數字法治政府建設加快了集中許可、一網通辦的進程。數字法治政府建設改變了行政許可監督檢查的體制環境，改變許可監督檢查體制成為必然。

數字法治政府建設提升許可機關監督檢查的能力，可以依托全國一體在線政務服務平臺及其他數據資源及時核查被許可人實施行政許可的情況，發現不當實施許可行為或者違法行為，應啟動吊銷、撤銷、注銷等監督程序，許可機關仍應承擔監督檢查的主體責任。其他行政機關利用各類數據平臺，也較容易掌握許可證發放、變更、撤銷、撤回、吊銷、注銷等信息，調查、收集被許可人實施行政許可的信息，查處違法實施許可的行為，也可以承擔部分監督檢查職責。

對于撤銷行政許可，《行政許可法》規定了“可以”和“應當”撤銷兩類情形。行政機關工作人員濫用職權或者玩忽職守、超越法定職權、違反法定程序、對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人等情形準予行政許可的，屬于“可以”撤銷的范圍。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，屬于“應當”撤銷的范圍。關于撤銷行政許可的規定，存在三個問題：

第一，撤銷行政許可的條件設置不恰當。工作人員濫用職權或者玩忽職守、超越法定職權、違反法定程序頒發許可證，申請人有可能是符合獲得行政許可條件的，因行政機關的過錯而撤銷申請人的行政許可，有違信賴保護原則；因行政機關的責任而將不利后果加之相對人，也不符合歸責的一般理論。筆者認為，因行政機關過錯而撤銷行政許可，僅限于申請人不符合許可條件的情形。

第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，并不必然構成撤銷許可的理由。被許可人提供虛假材料即構成欺騙，但如果該虛假材料并不是行政許可的要件材料，此種情形并不構成撤銷的理由。另外，申請人符合行政許可條件仍然行賄的，也不宜撤銷許可，而是應追究其行賄的責任。

第三，撤銷許可是行政許可行為，是對頒發許可證行為的監督，監督對象是許可機關，而不是對被許可人實施行政許可的監督，不屬于行政許可監督檢查行為。將撤銷許可放在“監督檢查”一章規定不恰當，宜與撤回許可一并放在行政許可“實施程序”一章中規定。

吊銷許可證是對被許可人實施許可的監督檢查措施，《行政許可法》除在第七十條規定注銷許可證的情形時提及吊銷外，未規定吊銷許可證制度，這是一大缺陷。吊銷許可證制度被規定在其他單行法律、法規中，因缺乏統一規范，現行吊銷許可證制度存在三大問題：

第一，吊銷許可證的主體不盡合理。其他法律、法規規定三類主體有權吊銷許可證，即原發證機關、行政主管部門、行政執法機關。多數法律規定，許可證由發證機關吊銷，《城鄉規劃法》《固體廢物污染環境防治法》《文物保護法》《電影產業促進法》等法律均賦予發證機關吊銷許可證的權力。如《城鄉規劃法》第六十二條規定，由原發證機關降低資質等級或者吊銷資質證書。部分法律將吊銷許可證的權力賦予行政主管部門，如《執業醫師法》第三十七條規定，“……違反本法規定……由縣級以上人民政府衛生行政部門給予警告或者責令暫停六個月以上一年以下執業活動；情節嚴重的，吊銷其執業證書”。還有部分法律將吊銷許可證權力賦予行政執法機關，如《道路交通安全法》多個條文將吊銷駕駛證的權力賦予公安機關交通管理部門。吊銷許可證屬于行政處罰，基于查明案件事實的需要，宜由違法行為發生地行政機關作出，將此項權力局限于發證機關，不利于發證機關發現和查明案件事實，不利于吊銷許可證行為的實施。

第二，將吊銷、撤銷、注銷混同。《執業醫師法》第三十六條規定，“以不正當手段取得醫師執業證書的，由發給證書的衛生行政部門予以吊銷”。以不正當手段取得醫師執業證，屬于對不符合條件的被許可人頒發了許可證，應采用撤銷措施，是行政許可而非行政處罰。再如《執業醫師法》第十六條規定，對于受刑事處罰的，應當注銷注冊，收回醫師執業證書。受到刑事處罰，表明其行為已構成犯罪，應實施吊銷醫師執業證的行政處罰措施，而注銷是事實行為，法條明顯混用了注銷與吊銷。

第三，原發證機關吊銷許可證制度不適應執法體制改革的需要。在行政審批制度改革中，不少地區將許可權集中至行政審批局行使，行政審批局統一發放許可證，而行政審批局是專司審批的機關，并不承擔處罰職責。部分地區推行綜合行政執法改革，將主管部門執法權剝離出來交由綜合行政執法局承擔，吊銷許可證作為處罰權也被轉移至綜合行政執法局，而并非再由原主管部門吊銷。我國于2015年開始在文化市場、生態環境、市場監督、農業農村等領域推行分領域綜合執法，設區的市與市轄區一級執法體制作為改革的配套措施被普遍推行，在設區的市與市轄區二級管理體制下推行一級執法體制，也存在非發證機關吊銷許可證的問題。

（三）修改監督檢查制度以適用數字治理的需要

數字治理的特點是協同治理，應修改《行政許可法》，規定許可機關與其他機關協同對被許可人實施許可承擔監督檢查職責，明確社會公眾參與監督檢查的途徑與方式，發揮社會監督的作用。

適應數字法治政府建設需要，有必要修改行政許可撤銷、吊銷、撤回及注銷制度，理順幾類監督行為的關系。撤銷是對不符合許可條件但已頒發許可的處理措施，須對被許可人是否符合條件進行重新判斷，原則上宜由許可機關實施。非許可機關基于對許可機關的監督，可以撤銷行政許可，但須對監督機關的范圍進行嚴格限制，一般以本級人民政府或者行政復議機關為限。原法律設定的許可被廢除或者修改，或者繼續維持被許可人的許可會對公共利益帶來重大損害，可以撤回許可，這是一種許可行為，應由許可機關實施。吊銷許可證是對被許可人違法實施許可的制裁措施，宜由行政執法機關實施。執法機關吊銷許可證后，須利用數據平臺將處罰信息推送許可機關，由許可機關協助辦理行政許可注銷手續。注銷針對許可失去效力或者無法繼續實施的情形，是對許可證件的處理行為，宜由許可機關實施。

注釋：

①參見中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，2021年8月印發。

②參見2002 年8 月23 日楊景宇在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上所作的《關于〈中華人民共和國行政許可法（草案）的說明〉》。

③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。

④參見《行政許可法》第二十五條至第二十六條。

⑤⑨參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日通過。

⑥參見《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，國發〔2018〕27 號，2018年7月31日發布。

⑦當然，關于“尚未制定法律、行政法規”的認識存在爭議，有兩種理解：一是尚未制定法律或者行政法規，二是該領域尚未設定行政許可。從法條字義理解，應為該領域還未制定法律或者行政法規；但從國務院行政法規及地方人大地方性法規設定行政許可的實踐看，系尚未設定行政許可。

⑧參見《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，國發〔2016〕49號，2016年8月24日發布。

⑩《食品安全法》第三十五條規定，縣級以上地方人民政府食品安全監督管理部門應當依照《中華人民共和國行政許可法》的規定，審核申請人提交的相關資料……對符合規定條件的，準予許可。《市場主體登記管理條例》第五條規定，國務院市場監督管理部門主管全國市場主體登記管理工作。縣級以上地方人民政府市場監督管理部門主管本轄區市場主體登記管理工作。

?2008年12月24日，成都市武侯區編辦印發《成都市武侯區行政審批局職能配置內設機構和人員編制規定》，設立武侯區行政審批局。武侯區行政審批局是政府主管行政審批事項辦理工作的政府工作部門，行使原由發改局、物價局、教育局、科技局、民宗局、民政局、財政局、人事局、勞動保障局、編辦、建設局、交通局、統籌委（一體局）、商務局、文體旅游局、衛生局、計生局、環保局、城管局、房管局、檔案局和安監局22個部門承擔的主要行政審批職能。行政審批職能劃轉后，原職能部門不再行使行政審批權，主要承擔監督和管理職能，實行審批與管理分離的行政管理體制。被劃至行政審批局的審批事項共79 大項、220小項，占行政審批事項的54%，其中行政許可事項被劃轉比例達85%。參見徐繼敏：《相對集中行政許可權的價值與路徑分析》，《清華法學》2011年第2期。

?案卷排他原則指除行政認知外，行政機關不能在案卷以外，以當事人不知悉、未質證的證據為根據作出行政決定。

?《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出，優化整合提升各級政務大廳“一站式”功能，全面實現政務服務事項全城通辦、就近能辦、異地可辦。

?參見《行政許可法》第三十至第三十一條。

?參見劉錕：《上海加快打造城市數據樞紐，助推“一網通辦”“一網統管”》，http：//www.sh.chinanews.com.cn/bdrd/2020-01-09/69463.shtml，2022 年8月20日訪問。

?2019 年6 月28 日，國家市場監督管理總局發布《關于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導意見》。2020 年4 月20 日，四川省市場監督管理局發布《撤銷冒用他人身份信息取得公司登記暫行辦法》，規范撤銷冒用他人名義辦理工商登記的行為。