數字政府背景下的行政許可證據規則研究

嚴若冰，白利寅

（1.四川大學 法學院，四川 成都 610020；2.山東社會科學院，山東 濟南 250002）

一、數字政府改變行政許可證明活動

數字政府對政府組織、行政程序產生了深刻影響，其中包含了在線行政許可的實踐。數字政府背景下的行政許可證明活動較以往發生變化，包括證明方式、證明內容、證據審查等方面。

（一）我國的數字政府與在線行政許可

數字政府是通過新一代信息技術重塑政府內部組織架構、運作程序和管理服務的現代化治理模式，對行政組織法、行政程序法等一系列法律問題有重要影響。在行政組織上，各地組建大數據局、大數據發展局統籌數字治理，如山東省大數據局、四川省大數據中心，其業務范圍與傳統行政部門存在交叉。在行政程序上，實務中出現自動行政行為，行政程序性權力面臨被架空的風險[1]。數字政府在改變政府管理運行模式的同時深刻影響著群眾生活，比如“最多跑一次”“一網通辦”“接訴即辦”等創新實踐，新冠肺炎疫情防控中發揮重要作用的健康碼、通信大數據行程卡等數字技術工具。

我國的數字政府政策可以追溯到2016 年，“十三五”規劃（2016—2020 年）提出實施網絡強國戰略，加快建設“數字中國”。2017年習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時的發言，將建設“數字中國”與數字政府相聯系，明確了數字政府是“數字中國”體系的組成部分。2018 年年底到2019年年初，廣東省、浙江省、湖北省、福建省、廣西壯族自治區等地密集發布數字政府相關文件，江蘇省、深圳市等地在此后幾年陸續發布有關文件。2022年6 月，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》提出“構建科學規范的數字政府建設制度規則體系”“構建開放共享的數據資源體系”“構建智能集約的平臺支撐體系”等方向性部署，體現了我國今后在數字政府領域的政策走向①。

行政許可作為“一般禁止的解除”，是行政調控市場行為、社會行為的制度工具。在建設數字政府的背景下，我國建立了以國家政務服務平臺為總樞紐的全國一體化在線政務服務平臺，要求“政務服務事項應上盡上”②。各級政府推出了不同程度在線化、自動化的行政許可項目，群眾可以通過在線政務服務平臺了解和辦理所需行政許可業務。比如國務院辦公廳主辦的國家政務服務平臺，公安部主辦的交通安全綜合服務管理平臺，具有區域協同特色的京津冀一網通辦平臺，地方政府主辦的四川政務服務網、浙江政務服務網等在線政務服務平臺，都具有辦理在線行政許可業務的功能。以國家政務服務平臺為例，平臺提供了多種在線行政許可業務的辦理入口，包括無線電頻率使用許可、法律職業資格認定、取水許可、河道采砂許可等。能夠完全實現在線辦理，無需相對人到辦事現場的行政許可有無線電頻率使用許可，需要相對人到場一次辦理的行政業務有民用爆炸物生產許可，需要相對人到場兩次辦理的有法律職業資格認定[2]。目前，在線行政許可的整體在線程度不高，多為“線上咨詢+線下申請、提交材料”或“線上申請+線下提交材料”的模式，但更高程度在線化的行政許可是數字政府發展的必然趨勢。

（二）行政許可中的證明活動發生變化

在線行政許可提升了行政服務效能，符合“減少制度性交易成本、增強市場信心”的政策導向，有利于行政降本增效[3]。它也使行政許可程序發生變化，其中包括行政許可中的證明活動。第一，從證明方式上看，行政許可中在線證明的適用越發廣泛，比如過去申請人證明自己身份必須本人到場并提供有效證件，現在越來越多地可以選擇線上驗證，進行人臉識別和指紋識別。第二，從證明的內容上看，基于全國一體化政務大數據體系的建設，行政許可機關直接從國家政務數據庫中調取申請人有關信息的條件越發成熟，這意味著行政許可申請人需要證明的內容減少[2]。在需要證明行政許可申請人的資質條件時，從原先的行政許可申請人需要提供相關資質證明、證書的原件和復印件等，到申請人可以僅證明自己的身份，由行政機關直接從國家政務數據庫中調取相應資質文件。第三，從證據的審查上看，有審查程序靈活化和審查方式自動化的趨勢。在審查程序上，證明事項告知承諾制、容缺受理等實務創新使審查程序更加靈活③。在審查方式上，出現了部分自動化甚至全自動化的行政許可證據審查方式，比如天津提出的行政許可“無人審批”項目④。第四，許可申請人的舉證權利受到削弱。在線行政許可使申請人與行政許可機關工作人員直接接觸的機會減少，申請人對行政許可機關的決定存有異議時，則難以通過面對面的對話表達觀點、舉示證據。舉證權利問題在在線行政處罰領域體現尤為突出，比如在交通行政執法領域，行政相對人在被電子警察抓拍違法后，可以選擇在“交管12123”App上或者前往線下窗口進行申訴、申辯，不過暫無法線上提交視頻、聲頻、文字等電子數據證據材料。第五，電子數據在行政許可證據中的地位上升。數字政府使行政許可從申請、審核、取得到變更、延期等實現全過程高度在線化，紙質材料和實物證據的數量減少，電子數據或將成為行政許可證據中最重要的證據種類。此外，在線行政許可中的電子數據證據的內涵也隨著科技發展得到擴展，涉及人工智能、區塊鏈、大數據等前沿技術的新型電子數據證據進入數字治理實踐。第六，行政許可的案卷從紙質形式向電子形式轉變。行政許可案卷除了聽證筆錄，還包括行政許可決定所依據的一切事實和規范，以及行政機關針對當事人每個主張作出的所有裁定。根據《國務院關于在線政務服務的若干規定》第十二條和第十五條，行政機關應當將行政行為形成的文件按照檔案管理要求以電子形式歸檔并向檔案部門移交，除另有規定的，“電子文件不再以紙質形式歸檔和移交”⑤。從政策導向看，電子案卷或將逐步取代紙質案卷。

二、數字政府背景下現行行政許可證據規則落后于實踐

行政程序證據規則指行政行為證明活動中各方當事人需要遵守的行為規則，包括證明對象、證明責任分配和證明標準以及證據審查規則等，不包括行政訴訟證據規則。我國行政程序證據規則的法律淵源主要包括兩部分：一是分散在各項單行行政法律法規中，直接規定的行政程序證據規則[4]；二是存在于行政訴訟法律法規中，通過行政訴訟程序證據規范反向作用于行政程序的行政程序證據規則。與我國“分散+倒逼”的行政程序證據規則立法模式相比，國際上更常見的立法方式是將行政程序證據規則規定在行政程序法中。比如美國、奧地利、葡萄牙等擁有行政程序單行法的國家，在其行政程序法中規定了行政程序證據規則。也許是受到比較法上立法模式的影響，研究行政程序證據規則立法的學者們常將制定我國的行政程序證據法律規范與制定行政程序單行法聯系起來，這或許從側面反映了行政程序證據規則在行政程序法中的重要地位[4-5]。

與行政處罰等對抗性較強、注重證明活動的行政行為相比，行政許可中的證據規則相對隱蔽，比如《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第四十條規定了證明標準，第四十六條第三款規定了非法證據排除規則，行政許可法領域則沒有針對這兩項證據規則的專門規范。行政許可中的證明活動主要包括申請人在行政許可申請程序中主張自己滿足取得相應許可條件的證明活動，以及申請人、被許可人在行政許可聽證程序中主張自己訴求的證明活動。我國行政許可證據規則法律規范主要存在于《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）及相關司法解釋，《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）及其他與行政許可有關的法律中，如《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國拍賣法》等，在符合“分散+倒逼”模式的基礎上，整體還呈現出以《行政訴訟法》《行政許可法》為首的“2+N”模式。

（一）現行行政許可證據規則的內容

由于行政許可證據規則既有研究距今較久，存在一定分散性，且相關系統性研究在數量和體量上存在欠缺，本文將對行政許可證據規則的主要內容進行梳理。

1.行政許可舉證責任規則

訴訟法上的舉證責任指訴訟當事方在庭審中向法庭提供證據證明自己主張的責任，有學者將其分為三個部分，分別是提供證據的行為責任、說服事實裁判者的行為責任以及承擔不利后果的責任[6]。證明對象、舉證責任的主體和分配構成舉證責任規則的主要內容。行政許可證明對象較為明確，一是申請人是否具備該行政許可的申請資格，二是申請人是否符合該行政許可的法定條件。在舉證責任主體和舉證責任分配問題上，本文認為行政機關是事實裁判者，申請人是法律上的舉證責任主體，但是行政機關在提出新主張時應當承擔證明責任。

（1）申請人承擔主要舉證責任。從證明的角度看，行政許可活動是申請人向行政機關證明自身具有行政許可項目的申請資格、符合法定條件，行政機關對申請人提供的證據進行審查判斷、作出決定，并對其從事行政許可活動的有關情況進行監督。根據《行政許可法》第三十一條、第四十九條、第五十條和第六十二條，申請人在申請行政許可、要求變更許可事項、需要延續許可有效期時，應當舉證證明自己具備申請資格、符合法定條件，在獲得行政許可后要舉證證明自己依法從事行政許可事項活動。如申請人舉證不能，將承擔相應的不利后果。由此可見，申請人是行政許可證明活動中積極主張、承擔證明責任的一方，行政機關是應當保持中立的裁判者，行政許可舉證責任主要由申請人承擔。

（2）行政機關一般不承擔舉證責任。既往研究關注到行政機關是否承擔舉證責任的問題，有學者認為《行政許可法》規定行政機關“如拒絕相對人的權利要求”應當“說明理由”，這意味著行政機關承擔一定的舉證責任[4，7]。然而，說明理由與承擔舉證責任或許不能等同。根據《行政許可法》第三十八條第二款、第五十五條第三款、第七十二條第五項的規定，行政機關在不受理行政許可申請、作出不予行政許可決定時應當說明理由。其一，行政機關如果不受理申請，只需要履行告知程序，不涉及證明活動。其二，行政機關因作出不予行政許可決定向申請人說明理由，是由于申請人不具備申請資格或不符合法定條件，這里的說明基于申請人提供的證據材料，是行政機關作為事實裁判者進行的解釋行為，而不是一種舉證行為。其三，行政機關根據檢驗、檢測、檢疫結果不予行政許可，應當說明依據的技術標準和技術規范，而技術標準和技術規范作為規范性文件不屬于證據材料。因此，行政機關說明理由并非舉證，而是質證，從《行政許可法》中關于行政機關“說明理由”的規定不能解釋行政機關要承擔舉證責任。

《行政許可法》里可以解釋行政許可程序中行政機關舉證責任的條款是第四十八條第四項，該項規定在舉行聽證時，審查該行政許可的行政機關工作人員應當提供相應的證據、理由。盡管在聽證程序中行政機關依舊為事實裁判者，但是該項作為行政機關在行政許可過程中應當舉示證據的法律依據，具有重要的程序意義。需要注意的是，這里要區分審查人員的舉證行為和質證行為，審查人員在聽證中舉示、說明申請人提供材料的行為是質證行為，舉示行政機關新制作證據的行為才是舉證行為。結合實踐，行政機關制作新證據主要出現在行政許可實質審查和行政許可實施后的監督檢查階段，比如在檢查、檢驗、檢測、檢疫中制作的鑒定意見、勘驗筆錄和現場筆錄等。

《行政訴訟法》第十二條第三項規定了行政許可機關成為行政訴訟被告的三種情形：一是行政機關拒絕行政許可申請，二是行政機關在法定期限內不予答復，三是申請人或利害關系人對行政機關作出的“有關行政許可的其他決定不服的”。又結合《行政訴訟法》第三十四條的規定，行政機關因以上情形而負有行政訴訟中的舉證責任。那么回到行政許可程序中，行政機關是否也在該三種情況下負擔舉證責任？答案是基本否定的。第一種情形是行政機關拒絕行政許可申請，該情形在關于“說明理由”是否意味著行政機關承擔舉證責任的討論中已有結論，不再贅述。第二種情形是行政機關在法定期限內不予答復，即行政不作為。由于行政許可機關的不作為是消極行為，不包含積極的證明活動，因此不涉及舉證責任問題。第三種情形是申請人或利害關系人對“行政機關作出的其他有關行政許可的決定不服的”，該情形涉及的情況較為廣泛，比如申請人不服行政機關撤銷、撤回行政許可的決定，利害關系人主張行政許可關系其重大利益等?；氐叫姓S可程序中，行政機關的決定多基于對申請人和利害關系人證明的審查，因此該情形下行政機關一般不需要承擔行政程序中的舉證責任。

但是在第三種情形中，申請人或利害關系人不服的決定如果是行政許可機關基于自身主張作出的，那么行政機關應承擔舉證責任。行政機關基于自身主張作出決定的行為主要包括《行政許可法》第八條第二款規定的變更或撤回已生效行政許可，第六十九條規定的依職權撤銷行政許可，以及因公共利益重大損害不予撤銷行政許可。這些是行政許可機關應當基于新主張舉示證據的行為，而非作為事實裁判者審查申請人證據的行為，也不是到訴訟階段才需要進行的舉證行為。比如根據《行政許可法》第八條第二款，行政機關必須證明其變更或撤回已生效行政許可的行為是出于公共利益的需要，如果不是基于相關法律變化，還要證明相關客觀情況發生了重大變化。

綜上，行政機關在行政許可程序中一般不承擔舉證責任，但存在兩種例外情況：一是依據《行政許可法》，行政機關工作人員在行政許可聽證中應當舉示新證據的情況，新證據一般形成于行政許可實質審查和許可實施后的監督檢查中；二是依據《行政訴訟法》，行政機關基于自身主張作出決定的情況。

2.行政許可舉證權利規則

舉證權利是行政相對人在行政程序中就其主張舉出證據的權利，是行政相對人陳述申辯權的重要組成部分。舉證權利在比較法研究中較受關注，是美國行政程序規則的重要組成部分。根據美國聯邦法院在1938 年摩根訴美國案中的判決⑥，以及1946年美國《聯邦行政程序法》第556條（d）的規定，當事人在行政程序中有提供證據的權利。如果行政機關拒絕當事人提供的有效證據，將構成可以撤銷原裁定的錯誤[8]。我國立法對行政程序中舉證權利的關注主要集中于行政處罰領域，《行政處罰法》第四十五條明確當事人陳述、申辯的權利中包含提出證據的權利。具體而言，行政處罰程序中的舉證權利是指，當事人有權就其陳述、申辯的主張提出證據，行政機關應當充分聽取，進行復核，若其主張成立則予以采納[9]。

《行政許可法》明確了申請人和利害關系人在行政許可審查和聽證階段的舉證權利?！缎姓S可法》第三十六條規定申請人和利害關系人在行政許可申請審查階段有權進行陳述和申辯；第四十八條第四項規定申請人和利害關系人在行政許可聽證中可以提出證據。也就是說，《行政許可法》第四十八條第四項明確規定了申請人和利害關系人在聽證階段的舉證權利。且由于舉證權利屬于陳述、申辯權的重要組成部分，從《行政許可法》第三十六條中可以解釋出申請人和利害關系人在行政許可審查中也享有舉證權利。

3.行政許可證明標準

證明標準指證明必須達到的程度，行政許可證明標準多指申請人證明其具備申請資格或符合法定條件需要達到的程度?！缎姓V訟法》第六十九條要求行政行為應當“證據確鑿”，該條款確定了行政程序證明標準的基本內容?！缎姓S可法》沒有直接規定證明標準，但從其關于行政機關審查的規定上可以找到對應觀點。一般認為《行政許可法》對證據的審查有形式審查和實質審查兩種類型，形式審查僅要求申請材料符合形式規范，實質審查則需要核實申請材料反映內容的真實性[10]。與這兩種審查標準相對應的，即是《行政許可法》要求申請人應當達到的證明標準。

根據《行政許可法》第三十二條和第三十四條第一、二款，行政機關的形式審查標準可以被歸納為四個方面：第一，能夠確定申請人真實身份；第二，申請材料符合種類、數量上的要求；第三，申請材料內容符合形式上的要求；第四，如果申請材料存在易于當場更正的瑕疵，如文字錯誤、計算錯誤或其他類似錯誤，可以當場更正。實質審查主要涉及《行政許可法》第三十四條第三款和第五十六條，有學者稱它們為實質審查的“一般規定”和“特別規定”[11]。根據行政許可項目內容的不同，實質審查有聽證、招標、拍賣、實地調查、檢測和鑒定、考試和考核、評審、公告等不同方式[10]。申請人應當根據其申請項目的要求，在實質上達到“證據確鑿”程度的證明。

4.行政許可非法證據排除規則

非法證據排除規則是指裁判者不得采納非法獲取的證據，不得將非法獲取的證據作為定案根據的證據規則。由于行政機關是行政許可程序的事實裁決者，行政許可程序中的非法證據排除規則即可表述為：行政機關不得采納非法獲取的證據并將其作為作出行政許可決定的根據。非法獲取的證據可能來自申請人、利害關系人，也可能來自行政機關。《行政許可法》對證據資格的要求主要在真實性方面，第三十一條規定申請人要為證據材料的真實性負責，但《行政許可法》沒有直接規定非法證據應當被排除。行政許可非法證據排除規則主要來自行政訴訟司法解釋，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《行政訴訟證據若干規定》）第五十七條、第五十八條、第六十二條排除了不具備合法性、真實性的證據材料和以非法方式獲取的證據材料在行政訴訟中的適用，比如嚴重違反法定程序收集的證據，以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取的證據，以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據，存在嚴重瑕疵的鑒定意見等⑦。

5.行政許可案卷排他規則

案卷排他規則指行政機關作出行政決定應當以案卷所記載的內容為根據，不應受到其他因素影響。行政許可案卷排他規則要求行政機關在作出行政許可決定之時已經掌握了足以支持其決定的依據，否則可能在司法審查中面臨不利后果?！缎姓S可法》對行政許可聽證中的案卷排他制度進行了明確規定，第四十八條要求行政機關根據聽證筆錄作出行政許可決定，但對其他情況下的行政許可案卷排他規則未作規范。適用于行政許可全過程的案卷排他規則在行政訴訟司法解釋中才有所體現。《行政訴訟證據若干規定》第五十九條至第六十一條要求人民法院采納的行政訴訟證據材料應當形成于行政程序過程中，排除了行政程序外證據材料在行政訴訟中的適用。盡管沒有點明案卷這一支點，但該組規范與案卷排他規則有著相似的功能。

（二）數字政府背景下行政許可證據規則存在的問題

數字政府背景下的行政許可證明活動發生重要變化，但《行政訴訟法》《行政許可法》等法律所確定的行政許可證據規則未作出改變，因此出現行政許可證據規則不能完全適應實踐的問題。同時，行政許可證據規則還存在著非法證據排除規則、案卷排他規則不完善等歷史遺留問題。

第一，行政許可舉證責任主要由申請人承擔，難以回應便民利民、減少制度性交易成本的政策導向。數字政府建設完善后，行政許可舉證責任將有條件向行政機關轉移，降低申請人的舉證責任負擔。建立全國一體化政務大數據體系，優化完善各類基礎數據庫、業務數據庫和相關專題庫是我國數字政府建設的重要方向⑧。如果國家政務數據庫實現了對大量較為可靠公民數據的存儲和管理，那么申請人只要能夠證明自己的真實身份，國家機關就能據此調取相應的身份數據和資質數據。從建設服務型政府角度出發，數字政府給行政許可舉證責任向行政機關轉移提供了條件，即申請人僅需提供申請行政許可的真實意思表示，證明真實身份和接受必要資質審查，而行政機關要就國家政務數據庫中應當存有的文件、信息承擔舉證責任。

第二，申請人、利害關系人舉證權利的法律保障不充分，且數字政府可能對舉證權利的實現造成障礙。立法上，《行政許可法》第三十六條未明確申請人和利害關系人的陳述申辯權中包括舉證權利。實踐中，數字政府使行政許可申請人、利害關系人的舉證權利受到削減，這種削減主要體現在線上交流使當事人與行政機關間的溝通成本增加，又因設計政務計算機系統的相關業務人員缺乏舉證權利意識而進一步放大。在線下的行政許可程序中，當事人可以與行政機關工作人員面對面交流，自然地進行陳述、申辯并舉示相關證據，但在線化的行政許可程序減少了當事人現場向行政機關工作人員進行陳述、申辯的機會。設想一位申請人在收到不予受理通知后如需陳述、申辯，他或是要到線下政務服務中心，或是要通過電話、互聯網等方式提交意見和材料。如果選擇前者，當事人將需要承擔額外的時間成本、交通費用，同時由于并非線下的政務服務人員直接作出不予受理決定，相對人的陳述、申辯不一定能達到預期效果，雙方存在一定溝通成本。如果選擇后者，當事人與行政機關工作人員同樣面臨著較高的溝通成本問題，且需要當事人具備一定的互聯網能力，能通過網絡提交意見和證據材料。在政務系統設計方面，一些在線政務服務平臺沒有在醒目處設置陳述、申辯和舉示證據的入口，令當事人在實現舉證權利時更添負擔。

第三，行政許可證明標準較低，難以回應群眾對政府背書的信賴。形式審查行政許可事項目前的證明標準是申請人提供的證據材料在形式上達到“證據確鑿”的程度，行政機關不對證據材料內容的真實性進行審查。雖然行政機關并不能以形式審查為理由完全規避錯誤行政許可導致的國家賠償責任風險，但對于普通群眾而言，行政許可代表國家機關背書，行政機關不能保證已審核證據材料的真實性或許是群眾難以理解的[11]。因此在政務數據管理能力提升的前提下，行政許可證明標準可以適當提高，推動更多的形式審查事項轉向實質審查，保證行政許可證據材料的真實性。

第四，行政許可非法證據排除規則缺乏行政許可領域的法律依據，難以保障相關程序性權利?！缎姓V訟證據若干規定》的非法證據排除規則適用于行政訴訟階段，而行政訴訟中行政機關承擔主要的舉證責任。因此，現有非法證據排除規則在一定程度上是以排除行政機關舉示的非法證據為目標，與行政許可程序中申請人承擔主要舉證責任的情況不相符。橫向對比來看，《行政處罰法》規定以非法手段取得的證據不得作為定案根據，在行政處罰行為階段確定了非法證據排除的基本規則。而目前行政許可非法證據排除的明確依據僅存在于行政訴訟司法解釋中，不僅法律位階較低，且與行政許可實踐也不完全適應。

第五，行政許可案卷排他規則面臨著來自立法局限和電子案卷發展的雙重挑戰。案卷是行政程序的真實記錄，嚴格依案卷所載內容作出的行政決定能夠較充分地排除金錢、人際關系等不正當因素的影響[12]?！缎姓S可法》規定了行政許可聽證程序中的案卷排他規則，但聽證筆錄排他規則不能與行政許可案卷的排他規則等同。一方面，聽證程序不是作出行政許可決定的必要條件，多數行政許可案卷中并沒有聽證筆錄；另一方面，聽證筆錄的配套法律制度本身尚未成熟，存在層次較低、適用范圍有限等問題[13]。另外，在數字政府背景下，電子案卷或將逐步取代紙質案卷，如何構建以電子案卷為裁決依據的行政許可案卷排他制度，是需要立法和實踐共同探索的問題。

三、數字政府背景下行政許可證據規則的重構

由于仍存在數據壁壘、網絡安全等問題，我國的數字政府建設將持續推進，國家提出了在2035年基本建成數字政府的目標⑨。這意味著在一段時間里，我國數字政府的基本狀況可能還會發生較大變化。立法雖然具有滯后性，但可以為創新發展留出一定空間。下面對行政許可證據規則重構的建議以數字政府現狀為基礎，且考慮了未來數字政府建設的可能方向，希望為數字政府背景下行政許可法律規范的完善提供參考。

（一）行政許可舉證責任規則的重構

在數字政府建設成熟后，立法可以減少行政許可申請人的舉證責任分配，增加行政機關舉證責任。在數字政府建成的理想情況下，申請人只需要在提出行政許可申請時承擔基礎的身份證明責任，而后行政機關就國家政務數據庫中應當存有的身份數據和資質數據承擔舉證責任。對于國家政務數據庫尚未掌握的數據信息，申請人承擔舉證責任。如果申請人能夠證明已經向國家機關提交有關數據，但行政機關由于系統故障等原因無法提取數據實現舉證，則行政機關承擔舉證不能的不利后果，推定申請人主張成立。

1.申請人舉證責任分配減少

《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中提出要“加快建設全國行政許可管理等信息系統”“加快構建全國一體化政務大數據體系”，其中提及的設施為行政機關直接從國家政務數據庫中調取所需數據提供了計算機系統和數據庫上的支持⑩。當行政許可相關信息系統和國家政務數據庫建設完備后，行政許可機關將有條件以較低成本調取行政許可相關的數據和信息。行政許可舉證責任分配或可從申請人承擔主要舉證責任，轉向申請人僅就身份承擔基礎舉證責任。如果行政許可項目需要的證據尚未被國家政務數據庫掌握，申請人應當承擔相應舉證責任，但該證據在舉證完成后視為被國家政務數據庫掌握，行政機關在后續其他行政行為中不得要求當事人重復舉證。

申請人對身份承擔證明責任的有關技術已經在現有的在線行政許可程序中得到應用。以國家政務服務平臺為例，申請人在使用在線行政許可服務時就已經完成了對自己身份的初步證明。注冊和使用國家政務服務平臺時，用戶需要輸入姓名、身份證號碼、手機號碼，在完成手機號碼的驗證后方能成為平臺的注冊用戶。在這一過程中，用戶已經通過提供姓名、身份證號碼以及實名制的手機號碼完成了初步身份證明。賬號注冊后，用戶在辦理業務前還需要進行賬號的實名化認證，包括證件檢測認證和人臉識別認證兩種方式。證件檢測認證需要上傳身份證或同類型證件的正反面掃描件，為初級實名認證，被平臺稱為“三級實名”；人臉識別認證通過人臉識別和動態手勢技術等在更高水平上核實用戶身份，被稱為“四級實名”。用戶需要完成人臉識別“四級認證”，才能夠進入國家政務服務平臺的行政許可申請頁面。也就是說，目前申請人啟動在線申請行政許可的最低標準是提供姓名、身份證號碼、手機號碼、身份證（或同類證件）正反面掃描件、人臉識別信息。在承擔以上舉證責任的前提下，申請人方能在線申請行政許可。包含人臉識別等生物信息密碼的身份證明方式可能會在實踐中面臨爭議，但是多數行政許可具有身份從屬性，與特定申請人綁定，落實身份舉證責任是順利開展在線行政許可的重要基礎。因此，本文認為，國家政務服務平臺目前采用的身份舉證方式較符合實際需求，或不宜進一步簡化。

2.行政機關舉證責任分配增加

增加行政許可機關舉證責任既有數字政府提供的物質基礎，還有國家收集公民個人信息行為產生的法理基礎。一方面，在理想的數字政府環境下，行政機關可以高效地從國家政務數據庫中調取數據材料以支持行政許可申請人的主張，這也符合建設服務型政府的要求。另一方面，國家是接受公民個人信息權利讓渡的“數據儲存者”，國家政務數據庫的建立意味著社會公民通過日常生活中的多次授權，將部分個人信息權利讓渡給國家機關。相應地，國家機關則應承擔妥善保管、合理運用公民數據信息的義務。因此，立法可以要求行政機關對國家政務數據庫中應當掌握的數據信息承擔舉證責任，當公民作為申請人提出行政許可申請時，國家機關對于此前已經收集過的信息數據不應要求申請人重復提供。

可能會有這樣的反對意見：申請人在提出行政許可之前向國家政務數據庫提供數據信息的行為本質上是承擔舉證責任，行政機關從國家政務數據庫中調取數據信息的行為是一種質證行為，而非承擔舉證責任的行為。但是，第一，公民在日常生活中向國家機關提供個人數據信息幾乎是一種難以回避的義務，并不是自愿承擔舉證不能后果就能選擇放棄的舉證責任。第二，公民向國家機關讓渡個人信息權利在時間上一般早于申請行政許可，讓渡行為是一種事實行為，并不以行政證明活動為目的。第三，在本文構想的行政許可舉證責任規則中，行政機關需要承擔舉證不能的不利后果。如果申請人能夠舉出自己此前已向國家機關提供有關數據信息的初步證據，但行政機關未能成功調取相應數據信息，則推定申請人的主張成立。因此，本文認為行政機關從國家政務數據庫這一“證據池”中調取證據的行為是積極的舉證行為，而不是質證行為。

（二）行政許可舉證權利規則的重構

行政許可舉證權利規則是行政許可證據規則中較容易被忽視的部分，卻具有重要的程序意義。行政許可舉證權利規則的重構可以從明確權利依據和順應數字政府兩方面入手。

從既有法律依據來看，《行政許可法》第三十六條規定了申請人、利害關系人在審查階段的陳述申辯權，《行政許可法》第四十八條第四項規定了申請人、利害關系人在聽證階段的舉證權利。與舉證權利規范的有限性相比，當事人實現舉證權利的需求與行政機關拒絕當事人主張的行為對應，貫穿于行政許可程序的全過程。雖然陳述申辯權中可以解釋出舉證權利，但是當前立法對行政許可舉證權利的保障仍不明確。因此，立法可以考慮在需要著重關注的程序節點明確當事人的舉證權利，主要包括行政機關作出不予受理、不予許可、不予變更、不予延續等各項拒絕當事人主張決定的節點。

數字政府給行政許可申請人、利害關系人在實現舉證權利方面帶來的困難集中在兩個方面：一是在線行政許可程序使當事人與行政機關工作人員的溝通成本增加；二是面向用戶的政務系統在設計時未考慮到當事人舉證權利的實現需求。前一個問題的解決主要依賴政務服務模式的創新，而面對后一個問題，立法可以要求在線政務平臺在不予受理、不予許可、不予變更、不予延續等關鍵程序節點為當事人設置便捷的陳述、申辯渠道。陳述、申辯網頁應提供包括文字、圖片、語音等在內多種格式的電子數據、視聽資料的舉證途徑，并以醒目標識提醒相對人有權舉證。另外，行政機關應當回應當事人以在線方式舉示的證據，在規定時間內審核并決定是否采納證據及意見，及時向當事人進行反饋。

（三）行政許可證明標準的重構

本文認為，行政許可證明標準的重構主要在于提高形式審查行政許可項目的證明標準。具體而言是將目前的形式審查項目按照審查難度，分為簡單行政許可項目和復雜行政許可項目。簡單項目采取自動審查方式，適用不要求真實性的形式“證據確鑿”標準；復雜項目保留人工審查方式，要求審查證據內容的真實性，適用更高的證明標準。

行政許可審查實務中已經出現較高程度的自動行政行為，如天津市提出的52項“無人審批”行政許可?。有學者認為這種“無人審批”相當于“全自動行政決定”，應僅適用于簡單行政許可事項，對于復雜事項則要保留行政機關及其工作人員的決定權[14]。本文支持這一判斷，建議對簡單的形式審查行政許可項目采用自動審查方法，適用形式“證據確鑿”標準，一般不對真實性作要求。自動審查將審查中的簡單重復工作更多地交給機器，讓行政機關工作人員的精力可以放到更重要的項目審查上。存在一定復雜性的形式審查行政許可項目，可以逐步從形式“證據確鑿”標準轉向實質“證據確鑿”標準，要求行政機關對證據內容真實性進行審查。

自動行政許可審查是一種創新的行政管理方式，其合法性或許會受到一定質疑。不過在形式審查行政許可項目中，行政機關的裁量空間本就非常有限。行政機關工作人員需要根據明確的法律標準，確認申請材料在形式和數量上符合法律要求，這是一種結果較為確定、過程較為簡單的比對工作。在準確識別申請條件的基礎上，由計算機系統自動完成對簡單行政許可項目的審查，審查結果不會與正確的人工審查結果有所不同。因此，本文認為，在簡單形式審查行政許可項目中適用自動審查不存在合法性障礙。

判斷某個形式審查行政許可項目是否適合采用自動審查時，主要看該項目所需證據材料能否從國家政務數據庫中直接調取。行政許可形式審查的要點有四：（1）申請人身份是否真實；（2）申請材料的種類、數量是否齊全；（3）申請材料的具體形式是否符合要求；（4）申請材料是否存在可以易于當場更正的瑕疵。在自動審查的語境下，以上審查要點對應的方法分別是：第一，通過人臉識別等生物識別技術驗證申請人身份；第二，通過數據庫比對判斷申請材料是否符合種類、數量要求；第三，通過人工智能的自然語言處理技術（NLP）和圖像處理技術判斷申請材料是否在內容上符合形式要求，是否存在可以當場更正的瑕疵。其中，生物識別技術和數據庫比對較為成熟，人工智能中的自然語言處理和圖像處理技術尚在發展，應用門檻較高。這意味著，行政許可形式審查自動化的障礙主要在于第三階段通過人工智能技術識別申請材料具體形式。而國家政務數據庫中直接調取的材料多由國家機關依法制成，或經過國家機關認定，若無明顯錯誤則可以被認定為真實、合法。也就是說，對于從國家政務數據庫直接調取的申請材料，不用通過人工智能技術識別比對，一般可以推定其具有真實性和合法性。一項行政許可項目需要的申請材料在國家政務數據庫中可以直接調取的比例越高，越適宜使用自動審查方式。

用國家政務數據庫可靠性來跳過人工智能技術依賴的方案存在兩處難點：一是需要考慮政務數據安全和政府部門數據互通的實際情況。目前我國行政機關之間的數據信息系統尚未完全打通，自動審查的行政許可項目設置要考慮到不同行政部門之間數據溝通的實際情況，比如公安部門、稅務部門與其他行政機關之間的數據系統多不相通。二是需要考慮國家政務數據庫材料存在錯誤疏漏的可能性。國家政務數據庫中的數據材料總量龐大，且地區間的數字化程度存在差距，從概率上看很難避免數據存在錯漏的可能。不過由于形式“證據確鑿”證明標準的容錯性較高，一定程度的數據質量問題尚在行政許可形式審查的容錯范圍內。此外，由于用于比對的國家政務數據庫可靠性較高，雖然適用的證明標準只對證據材料有形式上的要求，自動審查也能較好保證證據材料的真實性和合法性。

（四）行政許可非法證據排除規則的重構

行政許可非法證據排除規則重構的重點在于構建符合行政許可需求的專門性非法證據排除規則，而不是將其籠統納入行政訴訟和其他行政行為的領域。橫向參照其他行政行為法關于非法證據排除的立法實踐，非法證據排除規則在行政處罰、行政執法等領域均有體現，立法層次有法律，也有部分規章，如《行政處罰法》第四十六條第三款，《公安機關辦理行政案件程序規定》第二十七條等?。因此，在《行政許可法》或《行政訴訟證據若干規定》中規定行政許可非法證據排除規則都較符合立法習慣。

行政許可領域排除非法證據的范圍設置可以從現行法律出發，結合行政許可程序中非法取證的實際情況?！缎姓S可法》第六十九條規定了可以撤銷行政許可的情形，其中涉及的非法證據與應當被排除的非法證據存在重合。第六十九條第一款規定了行政機關行為違法導致的可撤銷行政行為，涉及的非法證據包括行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守形成的證據，行政機關超越法定職權、違反法定程序獲取的證據等。第六十九條第二款規定了被許可人行為違法導致的可撤銷行政行為，涉及的非法證據包括其以欺騙、賄賂等不正當手段獲取的證據。從現行的行政許可舉證責任分配規則來看，申請人、利害關系人非法獲取證據的風險階段可能多在申請獲取行政許可和申請變更、延續行政許可的階段，行政許可機關非法獲取證據的風險階段主要在行政許可實質審查和行政許可實施后的監督檢查階段。因此，行政許可非法證據排除規則在主體上需要兼顧申請人（被許可人）、利害關系人、行政機關及其工作人員，在適用階段上貫穿行政許可從申請、審批到延續、監督檢查的全過程，在具體排除的非法證據內容上可以參照《行政許可法》第六十九條的規定。

（五）行政許可案卷排他規則的重構

行政許可案卷排他規則的重構需要回應兩方面問題。第一，構建行政許可全過程中的案卷排他規則。現行法律僅規定了行政許可聽證程序中的案卷排他規則，但這與全過程的行政許可案卷排他規則無法等同。在數字政府背景下，行政許可決定者與申請人、利害關系人之間接觸的機會更少，行政許可案卷排他制度意味著行政機關作出行政許可決定應當嚴格依據案卷所記載內容，有利于凸顯行政許可程序的公正性，降低爭議風險。第二，構建以電子案卷為支點的行政許可案卷排他規則。數字政府使案卷形態從紙質案卷和實體案卷轉向電子案卷，也就是說，行政許可案卷將越來越多地以電子數據形態存在。從證據角度看，與電子數據容易被篡改的一般印象不同，有學者指出由于技術上的復雜性和系統性，如果在審查時遵循系統性原理、電子痕跡原理和虛擬場原理，電子數據往往具有良好的真實性保障[15]。除此之外，區塊鏈技術的推廣運用和數字審計系統的建設保證了在線政務過程信息的全面留存，也有利于提高電子案卷的可靠性。因此，在數字政府環境下建立以電子案卷為支點的行政許可案卷排他規則，或許比傳統情況下更具可操作性。

注釋：

①⑨⑩《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，國發〔2022〕14號。

②《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，國發〔2018〕27號。

③《開展證明事項告知承諾制試點工作方案》，司發通〔2019〕54號。

④?《天津市承諾制標準化智能化便利化審批制度改革實施方案》，津黨辦發〔2018〕28號。

⑤《國務院關于在線政務服務的若干規定》，國令第716號。

⑥Morgan v. United States，304 U. S. 1，18（1938）.

⑦⑧《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》，法釋〔2002〕21號。

?《公安機關辦理行政案件程序規定》，公安部令第160號。