鄉村振興背景下鄉村監督的實踐偏離與有效性構建

羅心欲

(中共梅州市委黨校 市情研究中心，廣東 梅州 514071)

有權必有責，用權受監督。健全鄉村監督體系，加強農村基層權力治理，既是完善黨和國家監督體系的“鄉村觸角”“基層分支”，也是推進鄉村治理現代化的重要內容，是實施鄉村振興戰略的內在要求和應有之義。新時代以來，特別是鄉村振興戰略提出以來，廣大研究者從村務監督制度、村級權力監督、鄉村專項監督等多種視角對鄉村監督進行深入研究，并取得豐碩成果。不過，現有成果主要以單一性、技術性的監督形態和路徑為研究旨趣，尚未深度挖掘關涉監督實效的結構性、體制性、制度性問題，鮮有引用有效性理論范式進行探究，重視“有形”甚于關注“有效”。黨的十九屆四中全會對黨和國家監督體系的謀定中，其總要求包括“權威高效”，著力點包含“有效性”。事實上，對鄉村監督課題的研究，最引人注目的是其闡發的監督理路、形式和辦法在實踐中是否真正行得通且行之有效，以及有效性方向、程度如何。為此，參考治理有效性理論，引入有效性范式，探索鄉村監督低效(失效)的難題生成，探尋有效監督的話語建構和實踐重點，不失為鄉村監督研究一個好的方向選擇。

一、鄉村監督的有效性勾連：一個分析框架

實施鄉村振興戰略是一個宏大而復雜的時代課題，也是一項需久久為功的長效工程。推進鄉村振興，以治理有效為基礎和保障，而科學有效的監督體系是其基礎之基礎、保障之保障，是鄉村振興制度設計、資金投入、政策執行有效落地的關鍵條件。于此，鄉村振興對農村基層治理權力的運行效能產生了更高預期，亟待權力治理樣態和模式的轉型升級。但不可否認的是，在黨和國家一貫強調和加強農村基層黨風廉政建設的情況下，農民群眾身邊的不正之風和腐敗問題依然時有發生，制約了鄉村振興制度效應和政策紅利的釋放。這種目標圖景與實操降維之間的反差和落差，經由監督有效性的系統加持，將得以彌合與修復。鄉村監督有效性是對“有效監督”性質和狀態的一個描繪向度，意味著監督能切實解決鄉村公權力異化問題，在監督效果、效率、效益、效應上得出正向結果和結論，其具體表現為：一是導向復合性，一條完整的監督鏈涵蓋一套系統的目標規范導向、一串按程序分步驟的持續操作和一個預期結果的落地成型；二是要素多元性，鄉村監督有效性是由監督指向與過程、監督主體與監督對象、監督內容與監督方式等要素統一構成的完整體系；三是評價相對性，監督有效性不僅是對有效監督的一種客觀反映，也是評價主體經考察分析判斷后給出的一種相對的主觀反饋。現實中，在鄉村振興戰略與鄉村監督之間，存在著一種有效性供需的內在勾連，即鄉村振興戰略的理性之源以及鄉村治理之于鄉村振興、鄉村公共權力運行之于鄉村治理、鄉村監督之于鄉村治理權運行的嵌套循環。

(一)鄉村振興的有效性起源

鄉村振興戰略是新時代鄉村現代化轉型的戰略舉措，其所具有的深刻有效性意涵，緣于戰略考量下深層次的理性內核，即價值理性與工具理性的辯證關系。人們普遍認為，價值理性與工具理性之間不可避免地存在沖突，發生關系錯位，但又能通過調適和協調達致“殊途同歸”，其調適和統一機制就是有效性。工具理性的憑據和標準即有效性，而有效性的歸依和闡釋權又在價值理性上。“哲學家們只是用不同的方式解釋世界，而問題在于改變世界”[1]，如果做不到“改變世界”，價值理性就會產生自我懷疑和有效性否定。恰好，工具理性提供了承載條件。鄉村振興戰略的適時提出及重磅推進，某種程度上是“三農”工作“工具理性—價值理性”關系的均衡歸位，旨在進一步調整過去“三農”工作的方針政策策略及治理工具，加速彌補歷史欠賬。同時，這也是黨堅持以人民為中心，延承并升華農民利益導向下的工作價值理念使然。依此，農業農村被置于現代化全局中的優先發展地位，并以城鄉融合發展作政策背景和體制機制保證。不過，無論是其制度設計、政策推行的科學性與合理性，還是工作落實成效，都有賴于治理資源的整合、治理能力的提升，離不開鄉村治理的有效性導引。

(二)鄉村治理的有效性導引

鄉村振興戰略用“治理有效”取代此前新農村建設的“管理民主”要求，相比后者青睞于村民自治中對民主方式、方法的運用，“治理有效”更強調治理模式下的結果導向、效用維度和價值要求。在“管理民主”機制低效化的映襯下，“治理有效”作為鄉村善治的升級版方案被寄予厚望。正如習近平總書記所言：“治理有效，是鄉村振興的重要保障，從‘管理民主’到‘治理有效’，是要推進鄉村治理能力和治理水平現代化，讓農村既充滿活力又和諧有序。”[2]鄉村有效治理不僅是鄉村振興的有機構成，更重要的是對整個戰略實施產生結構性影響和保障性作用。一是發展性作用，以有效的公共物品生產與供給服務于鄉村振興所需的產業發展、生態建設、鄉風文明和共同富裕生活，鞏固鄉村振興的發展根基和資源體系；二是穩定性作用，通過解決矛盾、協調關系、凝聚共識與合力、調動各方積極性，為鄉村振興戰略實施營造良好環境；三是改革性作用，以制度供給、法律規約、政策輸送形式傳達現代化變革精神，使鄉村振興戰略更具根本性、長效性和穩定預期。作為鄉村實踐的一種理性工具，有效治理撬動鄉村振興戰略的有效實施，影響其目標實現，決定其有效性。

(三)鄉村監督的有效性回應

在鄉村多元共治的治理格局中，不同治理主體掌握和行使不同治理權力，其中鄉鎮一級黨委、人大、政府代行國家公權力，可謂之“政治權”；第二部分是村域內的社會公權力，主要指各種村級組織承擔行使任務的權力，可簡稱“自治權”。作為治理的核心資源，權力的運行至關重要，鄉村治理是否有效，主要看這些權力是否規范、有效運行，加強權力監督治理、規范權力有效運行是鄉村治理的內在要求。習近平強調：“權力必須有制約和監督，絕對權力導致絕對腐敗，這是古今中外都證明了的一個道理。”[3]為使權力主體依法用權履職，規避“人”的自利性凌駕于權力公共性之上的風險，就必須設置一個起規范、制衡作用的分工環節，監督由此而生。可以說，權力行使和權力監督代表權力的兩個基本面向。當前，由中央和地方各級向農村基層輸入的各種政策、項目、資金等資源大規模加快下鄉，這對鄉村治理、權力運行的效能匹配要求“水漲船高”。針對惠農支農補貼發放、土地征收、“三資”管理、財務管理、農村基礎工程建設項目招標等重點領域工作，尤其需要緊盯、嚴控、善治。這就涉及有效性問題，亦即該監督是實質上還是名義上、形式上的，是否真正有效發揮作用。

二、鄉村監督低效(失效)難題生成：一種實踐偏離

黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的精神和要求日益深入鄉村治理，對鄉村治理權的監督力度不斷加大，效應不斷凸顯。但同時，面對鄉村振興戰略實施步伐的加快及相關任務的加重，受有關監督要素或環境條件限制，一些地方鄉村監督體系也面臨一定的低效(失效)難題，監督有效性差強人意。“農村基層社會中各類監督形式、制度和組織不可謂不多，但似乎又都沒有用”[4]，部分監督工作流于表層和形式，存在不實、不專、不準或者施行不力等問題，難以有效防止不正之風和腐敗現象發生。

(一)監督體系失調：整體功效缺損

一個理想、健全的監督體系，包括橫向到邊、縱向到底的主體分工體系以及系統內平衡配置、有機統一的職能協調與運行體系。進入新時代以來，黨領導完善黨和國家監督體系，構建以黨內監督為主導、各類監督貫通協調的機制[5]，打出一套富有中國特色的權力監督“組合拳”。但相對而言，鄉村監督體系是其下一塊“短板”，主要表現在兩個方面：一是整體性“偏科”。監督體系由一系列監督單元、單位構成，真正有力、有效的監督體系首先是立體化的“全科監督”“綜合監督”，無明顯短板和根本缺陷。但在一些地方鄉村監督體系中，監督序列呈“強弱不一”且兩極分化趨勢。從監督來源看，來自縣級以上監督主體的“下鄉監督”強，鄉村內部監督偏弱；從監督主體看，以體制性權力為后盾的黨政監督強，媒體和輿論監督、農村黨員和群眾的民主監督偏弱；從監督形式看，紀檢專責監督、巡察專項監督強，日常管理監督偏弱。這極易形成鄉村對下鄉監督、體制內監督的路徑依賴，監督路徑比較單一，問題發現和處置主要靠上級特別是上級紀檢和巡察部門推動。一旦這些主導型的“強監督”形式供給不足或者“斷供”，鄉村監督體系的整體效能則大大降低。二是整體性“隔膜”。監督體系是關于監督的系統整體，具有結構性特征。馬克思指出，協作把“許多力量融合為一個總的力量而產生新力量”[6]，在監督體系中，各內在的監督單元或要素相互聯系、相互作用，只有其聯系和作用的“渠道”“力道”自然通暢，監督體系的整體效能才能凸顯。但在一些地方鄉村監督體系中，各監督子系統主要講究“單兵突進”而缺乏“協同作戰”，多元力量缺乏整合，形成了多頭監督和監督“碎片化”問題，“各方面監督協同銜接不夠順暢的問題比較突出，日常監督不夠嚴格，辦法不多、效果不強”[7]。其癥結在于鄉村治理分屬多部門管理或指導，各建制監督系統職責分工、施力范圍、指向重點、協作要求不明確，交叉或重復監督共同的監督對象和事項，導致監督主責落實和追責執行難，當中甚至因利益考量、機制壁壘出現推諉扯皮、資源內耗情況。但同時，這些監督域之外，又存在被有意或無意忽略的“監督真空地帶”。

(二)監督關系失衡：權能資源低配

監督本質上是一種權力制衡關系，指向監督者和被監督者之間的權能(權力或權利、職能)“交鋒”。在一些地方的鄉村監督架構中，“強領導—弱下級”“強政治—弱自治”的特性十分突出，監督者和被監督者之間的權能關系失衡導致監督弱化。一是監督從屬化。有些常規性監督主體對壘擁有更大權力的組織和強勢的領導者時，力量不對稱，自主性不足而依附性有余。比如，村民(代表)會議作為村級民主監督的制度平臺，“在相當程度上淪為了協助村級組織實施村務管理的配套組織”[8]；鄉村范圍內最有責任、權力、能力監督的鎮村“一把手”，其實最需要也最應該被監督，但一般黨員干部與他們之間的雙向監督往往從屬于“一把手”的單向監督；無論是鄉鎮紀委還是村級監督組織，都要分別在鄉鎮黨委、村“兩委”領導下開展工作，加之紀委書記屬鄉鎮班子成員、村監委主任多為村黨組織班子成員，監督功能、效能大大削減。二是監督虛置化。在一些地方的鄉村監督體系中，普通黨員和村民所擁有的權利、能量值最小，人微言輕，位居監督圈外層。他們一般會根據自身權能實力判斷作出趨利避害的現實選擇，受“槍打出頭鳥”之慮和“搭便車”心態影響，其進行監督的意愿和動力走低。尤其是廣大中西部地區的傳統農業型村莊，受城鎮化沖擊，鄉村青壯年人口特別是“村莊精英”大量流失，“三留守”群體難以形成與權力主體相制衡的組織化監督力量，政治參與程度和參與水平低下，“至今國家扶持的村民自治沒有現代民主建設的實質意義”[9]，鄉村民主監督有名無實。三是監督低能化。信息、專業低能化是監督失效困境的技術病象，也是監督權能關系失衡的一種反映。一則，農村基層政權、基層社會的權力主體既直接掌握農村基層一線情況和農民群眾的意愿、訴求，又代行黨和國家大政方針政策宣講與貫徹任務，容易產生信息壟斷。一旦權力主體利用信息不對稱欺上瞞下，監督者就失去了監督的前提條件，監督就會變成一句空話。二則，針對現代鄉村治理當中諸如財務、項目招投標、工程建設以及新科技應用、現代法治等專業性很強的事務，相當一部分監督者缺乏監督能力，其監督行為呈現出隨意性和業余化特點。

(三)監督體制失真：負外部性困擾

中國式的領導體制和行政體制在統籌全局、整合力量、提升效率的同時，又不免為監督體制帶來負外部性，衍生出“副產品”。按理說，縣對鎮、鎮對村的監督因黨的領導優勢和上級威權優勢，本應發揮強大的組織監督職能，但事實并非如此，其理想化的制度安排、組織目標因體制有效性下降而失真，不可避免地走向“同體監督”。習近平指出：“大家在一口鍋里吃飯，很難監督別人。”[10]該問題在一些地方的鄉村監督體系中也有所體現。一是上下一體。在鄉村治理結構中，不管是鄉鎮黨委政府還是村“兩委”，實際上都是政令執行和落實的“基層單位”，下級對上級而言并非獨立主體，自主治理功能趨弱。在農村政策、命令執行鏈上，“上面千條線,下面一根針”，縣領鎮、鎮領村，村看鎮、鎮看縣，縣鎮村三級是一體運行的。特別是村一級被納入鄉鎮組織體制中，“鄉村關系像是行政科層制中的上下級關系”[11]，一些地方的村“兩委”行政化嚴重，村莊自治大幅“縮水”。二是利益共謀。在一些地方，由縣、鎮、村三級組成的治理共同體也是一個利益共同體，其上下聯動背后掩藏一個利益供需結構。受逐級而下的資源下鄉、項目審批、轉移支付、績效考核的影響，下級需要“聽從”上級安排和指令，才能得到更多資源和“好處”；而上級也要靠下級來執行政策、完成任務，創造更大政績。這種“相互需要”必然造成“相互照應”，使上下關系演化為利益共謀關系，“這個自利性利益共同體游走于體制內外并擠壓基層社會支配空間”[12]。在監督制度執行過程中，一旦有人被問責，勢必連帶產生同謀責任、主體責任或監督責任等，為規避連帶責任，相關利益主體就會設法“組團”抵制監督，成為監督壓力傳導的結構性障礙。三是以管代監。現實中，自上而下的組織條狀監督容易與管理、領導攪合在一起，一些地方鄉村出現以管代監、領導式監督的情況。《鄉村振興促進法》頒布后，監督的主要任務是對鄉村振興工作情況和績效的事后檢查監督，以鄉村振興任務分解、責任下沉、考核評估的形式體現出來。受行政任務和政績壓力的驅使，這種領導式監督更具行政目標性，“檢查驗收服務于目標設定，使得上級的監督具有鮮明的績效監督特征”[13]。開展檢查驗收時，各種繁文縟節、材料佐證促使監督要義程式化，規范性判別讓位于工作業績的量化考評，從而割離了監督的事前預警、事中糾錯功能。

(四)監督運用失宜：去特殊性泛濫

當前，一些地方鄉村監督有效性短缺的困局與監督工作“水土不服”有很大關系。原因在于，過于偏重一般性，未充分考慮鄉村權力監督在層級、生態、鄉情、村情、對象等方面的特殊性，“依葫蘆畫瓢”，直接復制黨和國家監督工作的一般模式、做法。一是鄉村是一種人情社會形態。相較于中央和地方組織部門、城市社區以及其他基層單位，鄉村是一個相對獨立、較為封閉的社會系統，在結構形態上更接近于“人情社會”“熟人社會”，宗法關系、血緣關系、裙帶關系、地緣關系、業緣關系等錯綜復雜，受人情、面子等非制度性因素影響較為明顯。在彌漫鄉土“煙火味”的農村基層，大多數黨員干部既是“政治人”及黨和國家的“代言人”，又是土生土長的“農村人”“本地人”，其政治理念趨于世俗化、本土化，很多文化品味、利益訴求與其他普通人趨同。鄉土人情時常與權力“潛規則”糾纏不清，與法治精神產生齟齬，由于針對鄉村傳統社會結構、倫理文化的現代化改造投入不足，契約化、法治化的社會基礎薄弱。此外，權力監督的“德治支派”也存在定位模糊、功能萎縮的問題，“鄉村干部更多地處于法治化約束‘難以監管’、道德化約束‘無以監管’的‘監督空白地帶’”[14]，其中很多人違法違紀行為與官德、政德敗壞“孿生”。二是鄉村治理情況復雜、事務瑣碎。不同地域、不同類型、不同發展程度的鄉村情況普遍不同，即便具體到一個鎮、一個村，其公共事務也有多種類型，且在不同時期治理立足點、工作著重點、群眾關注點還有所差別，每處地方、每個鎮村、每項事務、每位對象、每段時期的治理都是具體的、特殊的，具有瑣碎性、復雜性，廣涉不同情理法、風土人情。鄉村治理本應堅持因地制宜、因村施策，“到什么山上唱什么歌”。然而，伴隨鄉村振興資源下鄉的“下鄉監督”，又與具體問題具體分析、特殊情況特殊對待的治理要求存在方法論上的原則沖突，“監督下鄉遭遇基層治理特性，形成了當前基層治理的困境”[15]。由于下鄉監督嚴格要求程序化、規范化、標準化并執行問責、追責制度，鄉村權力主體完成治理任務之余為應付監督和避責，一切辦事留痕，這不僅平添了基層負擔，還產生了痕跡主義、形式主義的“意外后果”。

三、鄉村監督有效性構建：基層監督力重塑

鄉村監督低效(失效)難題有著深刻的制度結構、運行環境和效力機制原因，并非簡單通過加大監督力度或開展運動式監督所能破解，需要不斷適應新時代發展形勢，圍繞鄉村振興目標任務和部署要求，在構建現代化、理性化、制度化的有效監督上精準發力、持續用力。具體來說，構建鄉村有效監督是重塑基層監督力的過程，就是從轉變監督理念、激活監督主體、創新監督制度、整合監督資源、優化監督技術等方面統籌布局，在“誰監督、監督誰、監督什么、為什么監督、靠什么監督、怎么監督”等問題上做到底數清、聚焦準、落點實，切實推動鄉村監督體系、結構、秩序調整及監督有效性轉型。

(一)整體性構思：遵循總體監督理念

鄉村監督的失效困境是整個鄉村社會利益結構、經濟生活、政治生態模式，以及基層性事實與宏觀國家和社會變量關聯的一種折射。“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”[16]當前，鄉村監督到了走向“總體性”、去彌散性的權力治理時代，需要樹立整體性的理念，在制度、機制上作出總體性建構。一是在黨和國家監督框架中加強頂層設計。對于鄉村監督，黨和國家可考慮建立一個總體性的權力治理機制。具體來說，就是在《鄉村振興促進法》基礎上，適時推出專門的鄉村監督法規，在制度設計、安排和建設上著重統一規范，明確鄉村監督效力范圍、原則、標準、內容、程序等。在一般性原則下，注重鄉村類型區分，堅持“入山問樵、入水問漁”，突出分類指導、整體推進，確保制度彈性和基層工作創造性、靈活性。此外，統籌推進國家“下鄉監督”與鄉村“內生監督”的雙向聯動，展開巡察監督或派駐監督時以鄉村“內生監督”、民主監督為策應，推進民主監督以上級監督力量支持為保障。二是在民主政治體制下加強系統謀劃。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一既是中國政治體制的精髓，又概括了中國權力監督的根本原則和主要面向。走向總體性監督，要以此為參照，表達并整合鄉村監督各種邏輯偏好，解決碎片化監督問題。分而言之，就是抓住“牛鼻子”，以最基本、第一位的黨內監督領銜帶動其他監督，完善鄉村監督體系，推動全面從嚴治黨下沉農村基層；夯實“厚底子”，以“人民監督權力”為中心，加強村民自治和民主監督，廣泛發動農民群眾參與監督，切實保障民眾的監督權；扎牢“鐵籠子”，強化法律監督，堅持依法監督，實現鄉村權力運行法治化、制度化。三是在多維權力治理觀之間加強擇優平衡。對于在不同層面、立場、視角下形成的不同權力認知、權力治理觀和監督模式，人們無論多么小心求證、尋求理論支撐并建構規范模型，最終都會陷入單一理論神話和制度迷信。然而，鄉村社會情況復雜、問題現實，不是某單一學科理論和制度安排就可以涵攝、闡釋并解決的。“為了盡可能實現國家治理在不同領域的有效性，就需要建立多系統之間的平衡狀態。”[17]鄉村監督需要跳出個案研究、經驗主義的窠臼，在總體框架中接受多種理論模型、制度體系、實踐路徑的比對、混合與平衡，厘清它們的核心機制、最優范式和有效性實現的前提條件，加強模式擇優、備份和復合。

(二)自主性調適：構建多元共監格局

多元共監，基礎在多元，關鍵在共監，前提條件是引入主體自主性的考量因素，重視發揮相關主體在鄉村監督中的作用。自主性是一個關系范疇，特指可以自我支配、管理和主宰。在鄉村監督問題上，自主性主要取決于三點，即監督者與被監督者的職能任務明確分開；監督者擁有對被監督者的制約力；監督者擁有的制約權與被監督者的權力對等。多元共監格局的構建，就是鄉村監督據此進行自主性調適的一個過程。一是壯大鄉村監督重點主體。根據鄉村實際和工作需要向鄉村延伸體制監督力量，隔級(如市往鄉鎮、縣往村)設立紀檢監察機關、監察機關派駐機構或專員，聘請、組織鄉村特約監察員，常態化開展對鄉村的巡察特別是交叉巡察等；減少黨政權力對村莊自治的介入，積極培養與發展村民自治組織，將鄉村最底層、最基本的監督力量即一個個分散的農民組織、發動起來，聚合成獨立的民主監督主體；深化鄉鎮紀檢監察體制改革，建立和完善村務監督委員會制度，整合鄉村內部監督資源，讓專責監督主體更好地做好專業的事。二是理順鄉村監督主體關系。明確不同監督機構和人員在鄉村監督共同體中的角色、定位，劃定職責權限范圍，進行合理分工，讓其在人事管理、財政開支、績效考核、任務執行上去依附性，達到相對獨立，建立和完善監督程序。健全對監督工作的監督和問責機制，對監督失責問題和行為進行追究和救濟，解決“監督者如何受監督”和“燈下黑”的難題。當然，鄉村監督還離不開多元監督主體之間的協調配合，需要探索建立聯動機制，由縣級以上黨委政府部門全面統籌本區域鄉村監督資源，健全制度體系，營造良好環境；探索建立由紀檢監督機構協同相關部門的聯席監查制度；密切紀委監察部門上下級之間、紀委監察部門和村務監督委員會之間的業務聯系，擴寬農民群眾信訪舉報的通道。三是厘清鄉村權力運行體系。縱向上，改善“行政發包制”“壓力型體制”和委托—代理機制，壓縮利益共謀空間，協調處理好縣與鄉鎮、鄉鎮與村莊之間的關系，在上級決策統一性和下級執行靈活性之間尋求科學平衡，規范、嚴控、改進主要針對鄉村的各種督查、檢查和考核，切實減輕基層負擔，創設上下兩級自主權、激發兩種積極性。橫向上，根據權力授受原理梳理鄉鎮黨委與政府、村黨組織與村委會、鄉鎮政府與村委會、鎮村干部與村民等主體關系，合理劃定國家、社會、市場、公民等多元力量在鄉村治理場域中的自主性范圍，明確規范公權力(權利)運行空間、作用方式，防止組織或個人集中性權力膨脹。

(三)基礎性成長：推動監督能力建設

監督能力是指監督主體內蘊的履職素質和本領，是監督力的基礎性部分。所有監督手段、監督資源如何統籌使用，是否能轉化為有效的監督效果，除受外在體制環境、制度體系影響外，與監督主體內在的監督能力也有很大關系。加強監督能力建設，意在推動監督主體內生力量成長，為監督目標實現和任務完成奠定能動性基礎。一是科技賦能。科技賦能監督，依托現代科技尤其是信息技術平臺、裝備和手段，有利于整合監督資源和力量，縮短監督距離和周期，加強干部不正之風和貪腐行為的精準識別、實時預警、動態處置，提高監督舉報申訴、調查取證效率。要利用農村信息基礎設施建設契機，將互聯網、大數據、人工智能技術嵌入鄉村監督工作，推廣制度化監督動員網絡系統、財務管理電算化系統、陽光政務監務“四微一端”等，探索發展鄉村“指尖上的監督”“數字監督”“線上監督”方式。二是信息公開。陽光是最好的防腐劑，知情權是監督權的前置條件。要按有關制度和規定要求，對政務信息以“公開為常態、不公開為例外”為原則，對村莊民主決策和管理制度性、事務性、財務性信息全面公開。建設農村重大基建項目、惠農支農政策、社會保障、“三資”管理等相關信息的大數據庫、云平臺，建立鎮村干部權力和責任清單、廉政檔案及廉政預警系統，及時更新信息，便于組織核查取證和群眾質詢了解。貼近鄉村特征和要求公開信息，突出內容的真實性、時間的時效性、形式的科學性、程序的規范性。三是文化涵養。只講“監術”而無“監道”的監督最終是無效的。文化涵養，直指鄉村治理價值本位的回歸、鄉村文化價值的引導、監督共同體精神的培育，將一切有利于推進和參與監督的文化因子深度植入、潛移默化于鄉村監督過程，“在正確引導農村文化價值建設中形塑自身的治理能力”[18]。這是一個長期濡化的過程，需要深入貫徹習近平關于黨風廉政文化的重要論述精神，從中華優秀傳統廉政文化和中國共產黨監督文化中汲取豐厚滋養，加強宣傳教育和條件保障，破除官本位、權大于法、信訪不信法等觀念障礙，促使廣大干部群眾養成有利于監督和受監督的民主意識、公共精神、道德責任、行為習慣。四是專業強身。為了讓監督“技高一籌”，必須以專業培訓、案件實戰、業務督導為重點提高監督工作人員專業素養，選優配強監督干部，優化監督人員專業結構、組織配置，建設一支高素質、專業化的監督干部隊伍。對于一些專業性強的鄉村公共事務，可通過聘請相關領域專家指導、吸納專業人才參與，或者采取購買社會化專業服務，委托第三方等形式進行專業化監督。推進條塊監督融合協同，加強信息共享、業務合作、交叉執紀，借助外力彌補自身監務人員能力和專業方面的缺陷。

(四)結構性配套：再造鄉村政治生態

鄉村政治生態構成鄉村監督運行發展的內外環境，其健康、優良與否深刻影響鄉村監督工作的政治基礎、運行成本與機制效力。再造“山清水秀”的鄉村政治生態，深層意蘊在于喚起人們對于黨建引領鄉村治理的合法性認同，點燃人們對良政善治的信念信心，引導人們遠離權力惡、人性惡。一是要使干部動力系統與制動系統相對應。馬克思認為：“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關。”[19]通過獎優罰劣激發鄉村干部的政治情懷和發展動力，是構建良好鄉村政治生態的必然選擇。要讓鄉村干部在明規則下“有利可圖”，對優秀、合格干部給予物質、精神各方面的制度性回饋，包括提供比較合理的工資待遇和生活收入保障，讓他們不至于“為五斗米折腰”；打破階層固化，拓寬他們進入體制并向上流動、成長的有序通道；打造更多鄉村干部的先進道德典型，在有關榮譽稱號授予上向他們傾斜。同時，完善鄉村干部問責制和容錯機制，以“三個區分開來”原則指引科學問責，對主觀、惡意違紀違法的干部嚴懲不貸，對干部的“無心之過”提供容錯空間和糾錯機會，對法不責眾現象、“打碗”效應喊“不”；推行鄉村干部能上能下、能進能出，探索建立干部用權變異的“熔斷機制”。二是要使抓“關鍵少數”和管“普遍多數”相統一。習近平強調：“提高全面從嚴治黨實效，必須堅持唯物辯證法，既講‘兩點論’，又講‘重點論’。”[20]構建鄉村良好政治生態，既要讓所有鄉村干部參與、聚力，形成群體效應，更要抓住鄉村領導干部這個“關鍵少數”，發揮“頭雁效應”。要牽頭管總，聚焦鄉村兩級班子成員特別是鄉鎮黨委書記和鄉鎮長、村黨組織書記和村委會主任，著重加強對他們的理想信念教育、權力行使規范、黨紀黨規約束以及“兩個責任”的落實督促。三是要使民主集中制和民主協商制相銜接。“雙制”銜接是“鄉政村治”體制下重要的公共決策管理制度和民主監督機制，具有防止少數人專斷、整合權益訴求的功能。通常，民主集中制、民主協商制貫徹落實得好，一體推進得好，鄉村治理公權力運行就更加“綠色環保”、健康有效，反之則不然。在鄉鎮政治生活內要落實民主集中制，重大問題決定實行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”，避免“一把手”搞“一言堂”、領導干部成“鄉霸佬”，用好批評與自我批評的利器，建立“親”“清”同事關系和上下級關系。在實施村莊自治中，推動干群之間、村民之間的平等對話與民主協商，積極發揮各種協商議事組織作用，保證村民“有平臺商量”“有事好商量”“遇事會商量”，彌補現行村民自治方式的某些不足。