高標準農田建設與農戶綠色農業生產行為融合邏輯與路徑

徐繼澤 聶志平

(江西農業大學人文與公共管理學院，江西 南昌 330045)

《“十四五”推進農業農村現代化規劃》中提出，“要在未來五年內要求新增2.75億畝，即在2020年8億畝的基礎上，使高標準農田建設約束性面積達到10.75億畝”。這是破解近年來耕地數量、質量和生態等問題(如農村面源污染，宅基地占用優質農田等)頻發，確保糧食安全的重要部署。而實現高標準農田建設目標，必須立足當地民情和農業生產特點，尤其是保障高標準農田建設與當地農戶綠色農業生產行為的契合性。因此，探索高標準農田建設與農戶綠色農業生產行為的融合內容、重要價值，突破阻力并探索實現途徑，是推進農業現代化的有益嘗試。

1 高標準農田建設與農戶綠色農業生產行為融合的內容

推進穩產高產，是農業現代化的目標，而農田質量是其中重要一環。經過試點，高標準農田被證明是推進穩產高產的有力保障。擴大高標準農田建設便被視為保障糧食安全的重中之重。根據《高標準基本農田建設標準》(TD/T 1033-2012)，“土地肥沃以及生態良好”這2項指標是建設高標準農田的重要方面。通過這2項指標重點建設，高標準農田成為實現農戶增收和提升農業生產現代化水平的有力保障。達成這2項指標，農戶必須強化現有的綠色農業生產行為，在保持產量前提下使農田生態系統免遭破壞。同時，保證農戶生活免受環境問題影響。因此，高標準農田建設結合農戶的農業生產行為和農戶承擔的生態任務，提升耕地質量和生態環境質量。農戶從高標準農田中獲益，促進農戶綠色生產行為與高標準農田建設的融合。

1.1 土地肥沃角度：農戶綠色生產行為提升高標準農田建設經濟效益

保障耕地質量是高標準農田建設的首要任務。耕地質量與農產品質量息息相關，農產品的安全成為農田經營的重要內容。隨著“三權分置”的推進，農戶土地經營權的擴大，誘發農戶產生商業思維，過度追求短期效益[1]，對耕地破壞日益嚴重。人們生活水平的提升，會不斷增加對綠色健康食品的追求，不影響農產品的質量，農產品必須實行耕地質量的檢測，保證農產品供應的綠色無公害。高標準農田建設推進和政府資源傾斜拉動農戶消費和提高農民收入[2]，其中，農戶的預期收入增加，提升農戶對耕地質量的重點關注和自覺守護。守護耕地的質量，依賴于農戶的綠色農業生產行為，包括減少農藥、化肥等使用，增加有機肥的利用，大力推廣秸稈還田等措施。高標準農田建設提升經濟效益是農戶根據自身利益驅動，提升農戶綠色農業生產參與意愿、程度。

穩固耕地質量是高標準農田建設降低成本的有效途徑。農戶的綠色農業生產行為直接關系到耕地質量能否持續保持良好狀態，是降低高標準農田推進的阻力有利措施。當政府的高標準農田建設各項的投入(包括耕地質量、農田的基礎設施等)是固定的，耕地質量持續穩定提升，政府投入到高標準農田建設的一部分財政投入作為農戶生態補貼，農戶投入時間和精力提高耕地質量。從長遠看，用建設高標準農田一部分投入換取經濟效益增加，切實穩定高標準農田建設進程。經過政府投入調整，農戶綠色農業生產行為提升高標準農田建設的經濟效益，高標準農田建設也通過投入的調整提高農戶參與農戶綠色生產行為的積極性。

1.2 生態良好角度：農戶綠色生產行為鞏固高標準農田建設生態效益

農業生態系統保護成果決定農村生產效能。在宏觀條件下，實現農民收入增加和農村生態環境保護必須保障農村生態系統的完整性。農村生態資源進行保護性開發，農村存在許多生態資源，不僅提升農村居住環境，還可供游客欣賞，生態資源在維護農村環境的情況下提升農村的生態價值；政府對生態保護區域農戶實行生態補償，基于農業生態系統的外溢性，耕地保護行為和綠色生產技術的補償成為農業生態補償的重點[3]。農業生態系統中，耕地保護行為通過農用地功能的轉移，減少農用地開發利用，生態補償用于涉地的農戶，提升農業生態系統的正外部性。

農業生態系統保護程度決定農戶使用農業技術的成本。農戶使用綠色農業生產技術，參與耕地的環境治理，必定增加農戶生產成本，放棄原有的農業生產技術而采取綠色農業生產技術需要增加投入學習和時間成本。此前，政府通過對農戶參與農業生態環境的治理實施補償，抑制了農業生態系統的負外部性，包括化肥、農藥、除草劑等的濫用而造成的環境污染和農產品農藥殘留。農業生態系統的正外部性保證了生態效益以提升耕地質量，包括休耕輪耕措施、使用降解程度高的化肥和農藥。綠色農業生產技術成熟和農業生態系統完整，促進高標準農田建設的生態效益得到鞏固和提升。高標準農田建設生態保護和農戶綠色農業生產技術的共同推進，保證農村生態環境穩固提升，提升農村生活質量?！?025年完成2.75億畝高標準農田建設”硬性目標，實現保障糧食安全的生產任務，大幅度提升農戶的生活質量，保證高標準農田建設區域的生態效益。因此，農戶綠色農業生產技術成為高標準農田建設有力的工具，推進高標準農田的生態建設，鞏固高標準農田建設成果，以及提升高標準農田生活區域的生態質量。

2 高標準農田建設與農戶綠色農業生產行為融合的邏輯

2.1 提高農戶產能效能

推動高標準農田建設的目的是提升農戶生產收益，提高農戶綠色農業生產積極性。建設高標準農田，穩固轉入戶的土地承包權益，提升轉入戶的經營性收入，要實現農業長久的規模經營，必須處理土地流轉問題，確保轉入戶的土地承包權不隨高標準農田建設而發生變化，在轉入戶和轉出戶的比較中發現，轉入戶的收入狀況明顯比轉出戶差[4]，造成這樣的差異是因為轉出戶的工資性收入大于轉入戶的經營性收入，高標準農田建設嚴格的耕地區域規定，提供農戶承包土地的收益依據，提高農戶流轉土地的積極性，為農戶增收提供有效的途徑[5]；高標準農田建設有力推動農業機械化，提高農業生產效能；高標準農田建設措施對農田的科學化規劃，推進農業機械化的進程，提高農戶的純收入；農業機械化對農民收入具有的增長效應[6]提升農民綠色生產行為；高標準農田建設適宜建設區域生態良好，地理位置優越，才能適宜建設高標準農田；因此農戶為達到建設高標準農田要求，調整原有的生產行為，以期受益于高標準農田建設。因此，農戶理性的選擇，受政策的影響，進而形成了良好的農業生產循環。綠色農業生產行為與高標準農田建設產生了協同效應共同解決農戶的增產增收問題，提高農戶綠色農業生產的參與度。

2.2 提升農村資本配置

高標準農田建設通過對農村資本的有效配置，提升農村資本的收益。農村剩余的勞動力仍然進行農業生產，但由于農村老齡化的進一步加深，農村老齡化對推廣綠色農業生產技術有抑制作用[7]，因此高標準農田建設的重點任務之一重新分配農村剩余的勞動力。如何有效配置剩余勞動力，農村資本發展多元化，豐富農戶綠色農業生產技術以保證高標準農田建成后能夠實現土地穩產高產，維護生態環境，對于老年農戶，培養其學習新技術，充分發揮其農村社會資本的作用，對于中年農戶應以資金和技術支持，充分發揮人力資本和金融資本對綠色農業發展的支持作用[8]；優化農村資本結構，高標準農田建設為農村綠色農業發展所需資本提供容納的空間，吸納人才，為大學畢業生、大學生村官提供合適的發展機會，培養人才，建立農機、農技等培養機構，為實現高標準農田和農業綠色發展目標培育新農戶吸引社會投資，高標準農田建設保障了土地的產出，農戶綠色生產行為提供了安全健康農產品，兩者的融合促進了社會對農產品消費健康的需求，加快了社會對農村金融資本的投入。

2.3 完善農業社會化服務

高標準農田建設推動農村地區基礎設施建設，使農戶共享綠色農業發展成果。農村部分地區農業發展緩慢，原因為小農戶極低的農業產出無法承擔農業基礎設施的建設；農村維持建成的基礎設施運作的成本太高。基于上述原因，農戶為實現綠色農業發展進步，必須推進政府綠色農業補貼精準、合理、科學的利用[9]，要實現該目標應保證農村基礎建設的完成和鞏固。農村生產的基礎是耕地的質量和生態環境的保護，高標準農田建設也是從這2方面切入，完成對農村土地和環境的整合。高標準農田的功能長久維持需要與農戶綠色農業生產行為融合，顯著影響農戶綠色農業生產行為的是政府社會化服務組織[10]，因此，農戶需要在政府的指導下進行綠色農業生產，避免農戶的綠色產能受到沖擊以及與現代綠色農業發展脫軌。

3 高標準農田建設與農戶綠色農業生產行為融合的困境

3.1 地域條件限制

建設高標準農田強調生態的適應性，原有生態環境改變對該地區的影響。依據高標準實施農田建設的同時，要將生態適宜的狀態納入高標準農田建設中加以考慮[11]。耕地的生產條件由所處區域位置和該地農戶農業生產行為(化肥、農藥、農膜的使用頻率)決定。農戶采用綠色農業生產行為進行農業活動以遏制生態惡化，而導致生態環境惡化對農田生態系統的粗放式開發和農田生態系統的脆弱性。地域的限制條件存在，高標準農田建設存在前期建設困難增多和后期維護成本增加。對于生態建設標準剛好達到高標準農田建設的建設標準的部分農田，進行高標準農田規劃時，導致農田生態環境失衡；對于經濟建設標準恰好能夠承擔高標準農田建設的部分農田，糧食產量下降會引起高標準農田投資收益的減少。地域的差異性不僅增加和限制高標準農田建設的投入和收益，而且限制農戶經營高標準農田的積極性，并且成為農戶參與綠色農業生產的一大障礙。

3.2 農戶認知局限

農戶的認知能力影響農戶對綠色農業生產行為的投入，從而影響對高標準農田建設的響應程度[12]。農戶認知不足對高標準農田建設增產的影響。基于農戶已有的認知水平，農業生產提高產能不外乎農田的面積和農業的機械化水平，農戶卻無法衡量兩者的取舍；在農田面積上，高標準農田建設所實施的農田改造需要摧毀部分農田實行道路硬化和節水灌溉，而高標準農田建設在提高農業機械化水平方面彌補了農田面積減少對產量造成的不利影響，農戶認知與高標準農田建設產生了觀念上的沖突。農戶認知不足對高標準農田建設責任權益的影響。農戶對高標準農田建設的政策如何使農戶承擔應盡的責任獲得相應的利益缺少認識，導致許多農戶認為建設高標準農田減少集體土地的分配，增加壓力抵抗耕地的改造和經營權利的轉移。農戶認知不足對生態保護理念的影響。在農村，許多農戶還處在傳統耕地經營狀態，導致部分條件優越的耕地質量逐年下降；傳統的耕地經營狀態是以粗放式的狀態對待農田生態系統，導致生態環境每況愈下，雖然政府提倡綠色農業生產行為，但過低的產量使得農戶不得已以犧牲生態環境為代價。

3.3 政府扶持不足

政府生態補償不足對提升農戶綠色農業生產行為積極性產生影響。政府的生態補償目的在于提升農戶的綠色農業生產行為獲得感，降低農戶綠色投入成本。政府支持的資金使用渠道單一，傾向于對農戶當前綠色投入的補償，但真正影響農戶綠色農業生產積極性的在于加強農戶生產專業化、規?；徒M織化程度，增強農民綠色生產能力和抗風險能力[13]。政府扶持的力度和方向的合理性是提高農戶綠色農業生產行為積極性的關鍵，也是保證高標準農田建設的生態性的重要步驟。政府對建設高標準農田的投入不足。高標準農田基礎設施的前期投入不足，高標準農田的定位是穩產增收，旱澇保收，前期的基礎設施投入不足造成本和收入嚴重失衡，會影響后期高標準農田建設，也會降低農戶響應程度；培訓高標準農田的建設新型職業農戶[14]投入不足，實現農田的規模經營和建設高標準農田，必須培養新型職業農戶，政府對培訓農戶的方式和農用人才的引進都需要大力度的追加投入，完善農業經營內部結構和人才的支撐，促進高標準農田建設的鞏固和發展。

4 高標準農田建設與農戶綠色農業生產行為融合的路徑

4.1 因地制宜建設多樣性高標準農田

根據土地區域條件劃分高標準農田建設區和綠色農業生產行為適宜區。我國幅員遼闊，在地域條件的限制下，農村土地分布差異性較大，導致成片農田建設高標準農田難度較大，機械化運作難以形式實現，現有的技術難以有效克服農田所處的惡劣山地條件。針對處在水源附近的農田，建設高標準農田的難度不大，但是造成的危害性卻極強。因此，建設高標準農田必須與農戶綠色農業生產行為相結合，在適宜高標準農田建設區域大力推行高標準農田建設，提高農田的產能，在不宜建設高標準農田區域或建設高標準農田的危害大于不實行高標準農田的區域推廣綠色農業生產，保護農田生態系統的完整性。

激發農戶綠色農業生產行為穩固土地生態環境推動高標準農田建設。高標準農田的建設在維護生態環境和提供生態服務的過程中是變化的[15]，農戶的綠色農業生產行為建設生態效益型高標準農田，改變土壤有機物含量，降低農田坡度，以及提高農田防護林密度等措施，在產量不降低的情況提升高標準農田的生態環境，提升農田經營主體參與的積極性，提高政策的執行力。合理利用農戶綠色農業生產行為建設經濟效益型高標準農田，科學規劃農田道路規劃以及提升土地集約化利用程度，保證糧食產量的穩定增加和改善農村的生活環境。

4.2 增強農戶綠色生產行為認知

提高農戶生態保護認知，以降低高標準農田建設帶來的環境問題。當前，我國力圖建設高標準農田，實現農田區域整合。高標準農田建設目的是實現農田旱澇保收和解決國家糧食安全問題。高標準農田建設不成熟的階段，損害生態環境以達到高標準農田產能要求，如土地連片區域實施灌溉的土地硬化工程，以及為實現農機的便利在道路與農田連接處新修建的道路，都是對農田生態系統的破環。既要推行高標準農田建設，又要保護原有的農田生態環境，這種情形下打破僵局，將保護農田的生態環境寄托于農戶，提高農戶綠色農業生產行為的認知水平。監督高標準農田建設，農戶需要對建設的高標準農田所實施的破環生態系統的部分的程度能夠鑒別，對破壞程度較大的行為能夠及時制止；農戶在高標準農田建設區域進行的農業生產活動符合綠色農業生產要求，減少使用無機肥料的頻率，提倡使用有機肥或農家肥。

增強農戶綠色認知以形成對高標準農田建設的推動力。農戶的生活排放物和養殖產生的排泄物的合理利用成為農戶綠色認知提升的重要方面[16]，高標準農田的建設通過對污染的合理利用，成為農戶增強綠色認知的重要途經。高標準農田建設提倡使用有機肥，而農戶生活排放物和養殖產生的排泄物沒有得到應有的處理，無法為有機肥提供來源，成為農村生態建設的重點。提高農戶對農村生活排放物有效利用的認知水平，對高標準農田建設推進和農村生態環境的提升有益。農戶綠色認知水平的提升能有效改善農村生態環境，政府的扶持和農田產出的增加都會對農戶綠色認知進行強化。因此，增強農戶綠色認知，包括農機補貼、有機肥使用和秸稈深埋等措施對于高標準農田建設作用明顯。

4.3 提高政府農業的投資靈活性

政府扶持高標準農田建設以提升社會效益為原則，以解決“三農”問題為依據。政府轉移支付的原則一直是以提高社會整體福利為目標，將政府對農村的財政支持用于提升高標準農田建設的社會效益，是政府解決“三農”問題的重要方面。高標準農田建設的社會效益主要包括經濟效益和生態效益，經濟效益型高標準農田建設在政府扶持方面，應該將重點放在提高糧食產量和糧食補貼，提高農田經營主體對高標準農田建設參與的積極性；對于生態效益型高標準農田建設，政府扶持應以提升農戶綠色認知和建設生態循環的農田生態系統。農村是集生產、生活和經營等行為于一體，將生活所產生的排泄物集中合理利用成為農村生態建設重要措施，政府扶持以此為突破點提升農村生態效益。農戶認知影響農戶對農業生產行為的選擇，政府扶持對農戶綠色認知的提升會強化農戶對現代化農耕技術的運用，促進高標準農田建設的推進和生態效益的提高。

政府扶持功能的多樣化保障高標準農田的生態效益和經濟效益。政府對農業的投資力度影響著農戶對農業綠色生產行為，且為正向作用[17]，高標準農田建設作為政府對農業的投資，也正向影響著農戶綠色生產行為。但是，高標準農田建設的條件苛刻，導致許多地方的高標準農田建設無法實行或只停留在表面。針對建設高標準農田，需要考慮生態效益和經濟效益的同一性和特殊性。政府的農業投資，要保證產量的優先級，但過度提高產能會造成生態環境惡化，如為爭取部分農田連片砍伐農田周圍的樹木等。在產能飽和的情況下，將部分投資轉入農戶的綠色農業生產行為，防止農產品只注重數量不重視質量。