強化認識 創新機制穩步有序推進鄉鎮財政體制改革

■運城市財政局

鄉鎮財政是農村政權建設和農村社會發展的重要保證，也是縣域經濟發展的重要推動力。建立運轉有序、權責明晰的鄉鎮財政體制機制，是提升基層治理效能、激發鄉鎮發展內生動力的有效路徑。近年以來，運城市以促進鄉村振興，完善鄉鎮政府職能為著眼點，通過科學劃分事權、強化政策支持、盤活各類資產，積極探索推進鄉鎮財政體制改革的方法路徑，促進縣域經濟和社會事業健康發展。

一、改革總體推進情況

（一）提高思想認識，全面部署落實

2021年，運城市政府《關于深化鄉鎮財政體制改革的指導意見》印發以來，各縣（市、區）高度重視，提高站位，充分認識深化鄉鎮財政體制改革的重大意義，勇于擔當，主動作為，總體研究部署《指導意見》精神，明確工作思路，推進改革工作深入開展。遵照《指導意見》精神，結合本地實際，陸續制定出臺本級鄉鎮財政體制改革實施方案，確保改革工作有序推進。截至目前，各縣（市、區）均已出臺本級實施方案并認真推進落實。

（二）科學劃分事權，明晰支出責任

各縣（市、區）充分征求各鄉鎮意見，在兜底鄉鎮“保基本民生、保工資、保運轉”支出年度預算的基礎上，根據財政事權與支出責任匹配的原則，按照政府職能和公共服務均等化要求，科學合理劃分縣鄉兩級應承擔的事權和支出責任，建立縣鄉權責清單，并賦予鄉鎮履行事權相匹配的財力。在此基礎上，對臨時委托的清單外事權按照“誰交辦、誰出錢”的原則落實支出責任。

（三）強化政策支持，突出正向激勵

各縣（市、區）根據各自實際情況，以鄉鎮改革前一年收支或改革前三年的平均收支情況，準確核定鄉鎮收支基數，在核定基數的基礎上制定多種激勵政策，如實行稅收（非稅）超基數按相應比例予以返還；鄉鎮政府自主招商引資的工業企業項目落地后分檔給予獎勵；各鄉鎮政府自主招商引資的工業企業建成投產并產生稅收的，縣級分享部分分檔給予獎勵等，充分調動鄉鎮工作積極性。

（四）盤活各類資產，激活發展動力

各縣（市、區）不斷強化配套政策和措施，優化鄉鎮財政體制的運行環境。按照《指導意見》中“促進資源資產保值增值”要求，在各類項目用地過程中，由鄉鎮政府組織開展征地工作的，項目產生的土地出讓金收入，按畝均凈收益實行累進比例返還；鼓勵鄉鎮政府對所轄區域內未利用地、連片宅基地、建設用地等非農用地進行復墾，因此增加占補平衡指標的，按異地交易凈收益一定比例返還鄉鎮；各鄉鎮政府管轄資產所產生的出租、處置等收益按比例返還鄉鎮等。

二、改革有效做法經驗

按照“試點先行、以點帶面”的工作思路，立足運城實際，創新體制機制，成立改革試點（臨猗縣），率先在全省試點鄉鎮開展財政體制改革，積極探索方法路徑，取得了一定成效。

（一）創新體制機制，搶占改革先機

2019年，臨猗縣通過前期調研，結合本縣實際情況，率先出臺了《鄉鎮財政體制改革試點方案》《鄉鎮財政體制改革方案》《關于深化鄉鎮財政體制改革的補充通知》等政策方案，制定了超收返還、招商引資獎勵、資產收益返還、村級經費績效管理等激勵政策，全面提升鄉鎮財政自主保障能力，通過選取試點、全面推行、補充完善，對改革方案不斷改進補充，持續推進改革行穩致遠。

（二）強化落實舉措，持續深化改革

臨猗縣堅持“依法依規、統籌推進、因地制宜、能統盡統”原則，持續完善招商引資、資產租賃、土地出讓及整理獎補政策，充分調動鄉鎮發展積極性，在此基礎上，2021年結合鄉鎮事業單位機構改革、土地政策調整等情況，積極探索整鄉全域土地開發利用模式、鄉鎮扶持培育壯大企業發展等，推動鄉鎮財政體制改革走深走實。

（三）突出結果導向，改革成效顯著

臨猗縣實行鄉鎮財政體制改革以來，有效激發臨猗各鄉鎮內生活力，改革取得顯著成效。2019以來，全縣14個鄉鎮共增收2645.36萬元；完成鄉鎮自主投資2900萬元；謀劃招商引資項目18個，總投資4.5億，推動縣域經濟水平顯著提升。其他各縣（市、區）積極從中學習借鑒有效做法和經驗，相互促進、共同提高。

三、存在的主要問題及原因分析

由于運城市是農業大市，鄉鎮一級工業不發達，經濟基礎薄弱，雖然設有一級財政，但都沒有建立一級金庫，鄉鎮作為縣級政府一級預算部門進行管理。根據財政部門調研和專項督查情況來看，鄉鎮財政體制改革推行過程中還存在一些問題，主要表現在：

一是基礎條件不足。各鄉鎮基礎建設上比較薄弱，服務水平低，生產要素市場發育不足，加上區位要素的限制，招商引資難度大；各鄉鎮前期發展資金不足，前期招商、征地拆遷等都需要大量的資金，各個鄉鎮囿于財力普遍面臨“有想法沒辦法、有項目無資金”的尷尬境地；受地理環境、交通區位、經濟基礎等因素影響，各鄉鎮間區域發展不平衡問題較為突出。

二是基層人力缺乏。鄉鎮機構改革后事務量增加，但各個鄉鎮財政所均被撤并，財務人員數量缺少且業務能力不足，加之基層財政任務繁重，難以滿足鄉鎮財政體制改革工作需要。

三是事權財權需進一步完善。縣與鄉鎮在具體的財權、事權與支出責任的劃分上不明確，存在財力上移、事權下移的傾向；鄉鎮從體制得到的分成收入較少，不足以發揮正向激勵作用。

四是招商引資成效滯后。工業企業的建設期一般都需要5年左右，實現稅收的周期非常長，項目投產后還要兌現各種稅收優惠政策，地方真正能分享到的財力十分有限，如果企業虧損或者倒閉，鄉鎮還要拿出大量資金來彌補，導致鄉鎮招商引資的積極性不高。

五是“飛地經濟”沒有落地生根。囿于全市實際情況，各縣（市、區）均未積極探索出臺“飛地經濟”政策，未形成各鄉鎮間利益共享的收入分享機制。一方面，沒有條件發展工業園的鄉鎮因此放棄招商，造成資源浪費，另一方面，縣級工業園尚有大量儲備土地，造成資源閑置。

四、推動改革的意見和建議

一是強化組織領導。積極發揮市深化鄉鎮財政體制改革領導小組統籌協調作用，指導和督促各縣（市、區）深化鄉鎮財政體制改革管理工作，壓實各縣（市、區）主體責任，凝聚相關職能部門與縣鄉兩級工作合力，推進改革深入實施。

二是強化政策落實。各縣、各相關職能部門要進一步細化工作舉措，結合實際配套完善相關體制機制，強化改革政策的推進落實和跟進指導，切實調動鄉鎮積極性，提高鄉鎮財政體制改革成效。

三是強化隊伍建設。各縣（市、區）要結合實際情況加強鄉鎮財政工作人員配置，定期開展有針對性的業務培訓，提高基層財政人員綜合素質，以適應改革的需要。

四是強化資金監管。各縣（市、區）要強化財政資金監管力度，將績效管理和資金監管相結合，提升績效評價、資金監管的剛性約束力，延伸資金支出的監督鏈條，實現對財政資金運行的全過程監控。

五是強化績效考核。將推進鄉鎮財政體制改革工作納入市委、市政府對縣委、縣政府考核內容，作為考核評價的重要依據，壓實各縣（市、區）主體責任；強化對鄉鎮財政體制改革綜合考評，對綜合考核排名和經濟發展進位的鄉鎮給予獎勵。