非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的緣起、困境與策略探究*

楊梓釩

（南京大學(xué)信息管理學(xué)院，江蘇南京， 210023）

新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“《檔案法》”）提到，非國有企業(yè)形成的對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案需要被妥善保管，在出境等方面需受到一定限制。［1］在《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中更是明確提出要對企業(yè)檔案工作構(gòu)建分類監(jiān)管的工作機(jī)制。［2］

目前對于非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的研究主要從監(jiān)管方式入手，蔡美波等從完善法規(guī)制度、明確監(jiān)管范圍和鼓勵社會力量參與三個方面提出非國有企業(yè)的監(jiān)管方式；［3］劉金霞等認(rèn)為非國有企業(yè)檔案監(jiān)管應(yīng)從觀念轉(zhuǎn)變、加大宣傳和建章立制入手。［4］總的來說，當(dāng)前尚無關(guān)于非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的系統(tǒng)研究，現(xiàn)有研究的深度還不夠，未能適應(yīng)新環(huán)境下非國有企業(yè)檔案工作面臨的新挑戰(zhàn)。因此，本文依據(jù)新修訂的《檔案法》，以非國有企業(yè)形成的對國家和社會具有重要保存價值的檔案為研究對象，探尋非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的緣起，并分析其在新形勢下面臨的困境與挑戰(zhàn)，探究解決策略。

1 非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的緣起

1.1 實踐層面

2021年7月，“滴滴出行”被國家網(wǎng)信辦、國家安全部等七部門進(jìn)駐調(diào)查，其赴美上市被認(rèn)為對于我國道路安全信息、用戶敏感信息等構(gòu)成重大風(fēng)險，其公司數(shù)據(jù)中所反映的人口流動、貨物流通等情況，以及位置信息、移動軌跡等信息聚合后被外國掌握，足以產(chǎn)生巨大的國家安全風(fēng)險。［5］這一事件給我國的數(shù)據(jù)監(jiān)管敲響了警鐘，究其原因，未能對該類數(shù)據(jù)實施有效監(jiān)管，致使其中包含著對國家和社會具有重要保存價值的數(shù)據(jù)流至境外。對以實現(xiàn)電子檔案長期安全保存為重要工作的檔案主管部門來說，加強(qiáng)對非國有企業(yè)檔案資源的監(jiān)管刻不容緩。

1.2 法律層面

新修訂的《檔案法》明確提出對于非國有企業(yè)形成的對國家和社會具有重要保存價值的檔案，若非國有企業(yè)保管不當(dāng)或是保管能力有限，可由省級以上主管部門給予幫助；規(guī)定了檔案監(jiān)管要落實在制度、庫房建設(shè)、管理環(huán)節(jié)、信息化建設(shè)以及信息安全等方面。［6］此外，在“監(jiān)督檢查”一章中，明確了企業(yè)在接受監(jiān)管時應(yīng)遵守的義務(wù)以及主動參與監(jiān)管、舉報等的權(quán)利，要求企業(yè)在發(fā)現(xiàn)本單位存在檔案安全隱患時能夠及時整改并上報等［7］，這些相關(guān)規(guī)定為非國有企業(yè)檔案的監(jiān)管提供了法律層面的要求和支撐。

1.3 理論層面

非國有企業(yè)檔案多是在企業(yè)日常業(yè)務(wù)活動中形成的，承載著非國有企業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗，對非國有企業(yè)的未來決策起到重要的參考作用，也為其員工保障自身合法權(quán)益提供了支持。非國有企業(yè)檔案能夠反映一個地區(qū)、一個行業(yè)的發(fā)展歷程，對傳承和發(fā)揚(yáng)企業(yè)歷史和文化起到積極作用［8］，而這些記錄著企業(yè)記憶和社會記憶的檔案也是我國經(jīng)濟(jì)社會變遷的時代縮影，對于后人尋根溯源、研究我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律等起到至關(guān)重要的作用。對于這類檔案的統(tǒng)一監(jiān)管，能夠使其得到有效的保存和管理，為其日后的開發(fā)利用提供資源基礎(chǔ)。此外，非國有企業(yè)在涉及國家經(jīng)濟(jì)命脈、關(guān)鍵信息科技等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)范圍中形成的檔案將關(guān)系到國家安全、經(jīng)濟(jì)、民生穩(wěn)定等各個方面，更應(yīng)納入國家檔案資源進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，采取更為嚴(yán)格的管理手段與措施。

2 非國有企業(yè)檔案監(jiān)管困境分析

2.1 監(jiān)管依據(jù)：健全度和適配性不夠

健全度方面，目前《檔案法》等相關(guān)法律法規(guī)中提到了檔案主管部門等應(yīng)對非國有企業(yè)檔案工作，包括非國有企業(yè)檔案工作中的管理制度等方面加以指導(dǎo)和監(jiān)督；地方也出臺了相應(yīng)的法規(guī)政策以強(qiáng)化當(dāng)?shù)貦n案主管部門對非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的職責(zé)。但通過分析可知，國家層面對于非國有企業(yè)檔案監(jiān)管規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容較為分散，且多為概括性規(guī)定；地方層面有關(guān)非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的政策法規(guī)存在更新慢、生搬硬套等問題，不同地方之間的效力、監(jiān)管措施等缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。適配性方面，法律賦予了非國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)所有者對企業(yè)檔案進(jìn)行自主管理的權(quán)力，并以公權(quán)力進(jìn)行約束，但是這樣的約束仍有諸多限制，需要考慮是否會影響到非國有企業(yè)正常業(yè)務(wù)活動的開展，以及是否會觸及檔案中含有的企業(yè)、商業(yè)機(jī)密等。因此，對于非國有企業(yè)檔案監(jiān)管需明確監(jiān)管所應(yīng)觸及的范圍。新修訂的《檔案法》中提到，非國有企業(yè)形成的對國家和社會具有重要保存價值或應(yīng)當(dāng)保密的檔案，應(yīng)由檔案所有者進(jìn)行妥善保管，若保管不當(dāng)，可由省級以上檔案主管部門提供幫助，必要時可依法征購或征收。［9］該條規(guī)定了檔案主管部門對非國有企業(yè)檔案進(jìn)行監(jiān)管的范圍，也尊重了非國有企業(yè)對其檔案管理的自主性，但是并未詳細(xì)說明該類范圍下的檔案應(yīng)包含哪些內(nèi)容，也就未能明確檔案主管部門可監(jiān)管檔案的范圍。

2.2 監(jiān)管對象：形態(tài)和場景復(fù)雜多變

一方面，非國有企業(yè)因其生產(chǎn)經(jīng)營活動的特殊性，形成的檔案較為復(fù)雜，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)的大量產(chǎn)生對非國有企業(yè)檔案監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。目前，非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)已經(jīng)在企業(yè)的業(yè)務(wù)活動中得到了廣泛的應(yīng)用，并逐漸進(jìn)入企業(yè)的生產(chǎn)決策系統(tǒng)中。以華為自動駕駛數(shù)據(jù)處理流程為例，在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)提取和預(yù)處理、AI訓(xùn)練、仿真、AI推理階段中會形成大量文件、對象、大數(shù)據(jù)等多種訪問協(xié)議的數(shù)據(jù)。［10］對于這些在全新流程中形成的數(shù)據(jù)，檔案領(lǐng)域如何采取更加有效的方式進(jìn)行監(jiān)管值得進(jìn)一步的思考。另一方面，目前對于非國有企業(yè)檔案的監(jiān)管，主要集中在對非國有企業(yè)內(nèi)部檔案工作的監(jiān)管上，而隨著時代的發(fā)展和企業(yè)業(yè)務(wù)活動的變化，非國有企業(yè)境外業(yè)務(wù)活動增加，對大量境外檔案監(jiān)管的需求也相應(yīng)增加，檔案監(jiān)管場景的變化對檔案主管部門的監(jiān)管能力和監(jiān)管手段提出了新的要求。

2.3 監(jiān)管方式：被動式監(jiān)管

對于絕大多數(shù)非國有企業(yè)來說，檔案工作并非其工作重點，因此難以對其投入更多的人力和財力，也不會主動開展監(jiān)管工作，檔案監(jiān)管意識不強(qiáng)。而目前非國有企業(yè)檔案監(jiān)管又呈現(xiàn)出重指導(dǎo)服務(wù)，輕監(jiān)督檢查的趨向。以浙江省2021年度開展的非國有企業(yè)檔案監(jiān)管活動為例，在相關(guān)網(wǎng)站的動態(tài)中，檢索發(fā)現(xiàn)能夠體現(xiàn)指導(dǎo)服務(wù)的動態(tài)為7條，多以舉辦研討會、培訓(xùn)會、走訪調(diào)研等方式為非國有企業(yè)提供檔案工作的指導(dǎo)服務(wù)，未發(fā)現(xiàn)對非國有企業(yè)檔案進(jìn)行監(jiān)督檢查的相關(guān)信件，呈現(xiàn)出機(jī)械化和簡單化的特點［11］，監(jiān)督檢查的力度、次數(shù)、規(guī)模等也不盡如人意。主動監(jiān)管意識和硬性監(jiān)管手段的缺失讓檔案監(jiān)管工作處于“被動式”監(jiān)管的狀態(tài)。

2.4 監(jiān)管主體：專業(yè)度與合作度不夠

一方面，檔案主管部門人少事繁，人員不足及專業(yè)度不夠等問題使得檔案主管部門在面臨檔案監(jiān)管的新形勢新問題時難免力不從心。另一方面，由于非國有企業(yè)檔案形態(tài)的變化和業(yè)務(wù)范圍的不斷拓展，單靠檔案主管部門實施監(jiān)管，無論是在監(jiān)管能力還是監(jiān)管技術(shù)上都有所欠缺。以檔案出境活動為例，就需要與海關(guān)部門、網(wǎng)信部門等涉及數(shù)據(jù)跨境流通的行業(yè)主管部門進(jìn)行溝通交流，才能更好地讓檔案出境監(jiān)管工作落到實處，并取得良好的監(jiān)管效果。

3 非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的策略

3.1 監(jiān)管依據(jù)：強(qiáng)化非國有企業(yè)檔案監(jiān)管頂層設(shè)計（1）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

首先，應(yīng)對新修訂《檔案法》的相關(guān)配套制度規(guī)范進(jìn)行完善，確保新修訂《檔案法》中有關(guān)企業(yè)檔案監(jiān)管的內(nèi)容能夠有效落實。其次，在后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定過程中，應(yīng)對監(jiān)管對象、監(jiān)管方式以及監(jiān)管主體等加以明確。以監(jiān)管主體為例，應(yīng)在相關(guān)的法律法規(guī)中，明確參與監(jiān)管的主體，厘清檔案主管部門和其他監(jiān)管主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確權(quán)責(zé)范圍和邊界，確定每個主體在監(jiān)管中所負(fù)責(zé)的內(nèi)容，進(jìn)而保證非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的規(guī)范與公正。最后，我國非國有企業(yè)數(shù)量大，種類多，不同地區(qū)不同行業(yè)企業(yè)發(fā)展水平不一，如使用同一套監(jiān)管措施并不現(xiàn)實，可以結(jié)合各地各行業(yè)檔案工作實際，制定符合同一類型不同地區(qū)企業(yè)特色的配套監(jiān)管條款與實施細(xì)則。［12］

（2）與其他領(lǐng)域法規(guī)做好銜接

首先，檔案監(jiān)管不能損害到企業(yè)自身的權(quán)利和業(yè)務(wù)，檔案監(jiān)管頂層設(shè)計應(yīng)與《公司法》等企業(yè)法規(guī)做好銜接，不能讓監(jiān)管行為與非國有企業(yè)的業(yè)務(wù)行為有所沖突。其次，非國有企業(yè)形成的大量數(shù)字態(tài)以及數(shù)據(jù)態(tài)的檔案也是數(shù)據(jù)部門監(jiān)管的對象，檔案部門在對非國有企業(yè)檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管時，應(yīng)確保監(jiān)管檔案的范圍能夠符合數(shù)據(jù)管理類法律法規(guī)的要求。［13］同時也應(yīng)積極參與到重要數(shù)據(jù)管控制度的制定中，與相關(guān)部門協(xié)同合作，共同參與重要數(shù)據(jù)監(jiān)管和安全管理［14］，在做好檔案領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)與《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等數(shù)據(jù)法律法規(guī)銜接的基礎(chǔ)上，把控有關(guān)非國有企業(yè)檔案數(shù)據(jù)監(jiān)管的內(nèi)容。

3.2 監(jiān)管對象：厘清監(jiān)管范圍與場景

現(xiàn)行的政策法規(guī)僅點明了非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的對象應(yīng)“對國家和社會具有重要保存價值”，并未明確監(jiān)管對象的具體類別和內(nèi)容，對于實際操作來說較為模糊，無法提供具體指導(dǎo)。非國有企業(yè)檔案是非國有企業(yè)在生產(chǎn)實踐活動中的真實記錄，涉及了社會、經(jīng)濟(jì)、文化、政治、科學(xué)等各個領(lǐng)域，與國家、社會、企業(yè)自身及其員工利益密切相關(guān)，某些涉及國家重要行業(yè)領(lǐng)域的非國有企業(yè)檔案對國家安全具有重要影響。因此，本文認(rèn)為“具有國家和社會重要保存價值”應(yīng)從以下四個角度來考慮：第一，安全價值。已有案例中，一些非國有企業(yè)因檔案非法出境等行為造成了國家安全漏洞，使人民利益直接或間接受損。因此，在界定監(jiān)管對象時，應(yīng)著重考量非國有企業(yè)檔案的安全價值，在新時代國家安全體系和總體國家安全觀的要求下，著眼于總體國家安全觀中的16種安全，將涉及總體國家安全觀考量的檔案列入監(jiān)管范圍。［15］第二，利益價值。非國有企業(yè)檔案中含有對維護(hù)國家利益、社會利益和個人利益具有憑證和參考價值的內(nèi)容，當(dāng)對非國有企業(yè)檔案經(jīng)過系統(tǒng)整理和開發(fā)利用后，其利益價值更為凸顯，會產(chǎn)生除保存價值之外的其他社會價值和經(jīng)濟(jì)價值，對維護(hù)國家利益、社會公共利益和個人合法利益具有重要影響。第三，歷史價值。非國有企業(yè)檔案記錄了黨和國家的真實歷史面貌，對于研究企業(yè)史、地方史、行業(yè)史等歷史演變和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律具有重要的歷史價值，能夠為非國有企業(yè)的未來發(fā)展提供寶貴經(jīng)驗。第四，文化價值。非國有企業(yè)檔案的文化價值主要表現(xiàn)為延續(xù)科學(xué)技術(shù)、積累知識和發(fā)揚(yáng)企業(yè)精神［16］，對國家和社會文化的建設(shè)發(fā)展具有重要意義，也應(yīng)成為監(jiān)管范圍的考量之一。此外，非國有企業(yè)業(yè)務(wù)活動和業(yè)務(wù)范圍較為寬泛，產(chǎn)權(quán)變化頻繁，因此，檔案監(jiān)管的場景也較多，這需要檔案監(jiān)管部門能夠厘清監(jiān)管行為所應(yīng)用的場景。目前非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的場景主要包括非國有企業(yè)境外檔案工作、資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案工作、檔案出境活動［17］，可以看出，這些場景下，檔案監(jiān)管都是基于非國有企業(yè)檔案工作對于國家安全以及國家檔案資源完整性的影響開展的，這也是檔案工作對適應(yīng)新時期檔案安全信息新形勢，維護(hù)國家安全的響應(yīng)。因此，檔案主管部門需要能夠有效識別不同場景下應(yīng)采取的監(jiān)管措施，細(xì)化監(jiān)管對象，讓非國有企業(yè)檔案監(jiān)管更加靈活和高效。［18］

3.3 監(jiān)管方式：做好分類監(jiān)管與常態(tài)化監(jiān)管

分類監(jiān)管方面，首先，對非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的重點應(yīng)放在對國家和社會具有重要保存價值的檔案范圍上，對此類檔案的監(jiān)管可沿用國有企業(yè)檔案監(jiān)管的方式，采取監(jiān)督檢查等硬性、嚴(yán)格的全方位監(jiān)管方式，而對于不具備此類價值的檔案，則可以指導(dǎo)服務(wù)為主。其次，不同類型的企業(yè)對于檔案工作的需求和管理程度不一，因此，應(yīng)合理設(shè)置監(jiān)管的力度與頻次，采取適宜的監(jiān)管方式。例如，對于檔案工作建設(shè)較為成熟的非國有企業(yè)，可以采取隨機(jī)抽查的模式，減輕監(jiān)管壓力；而對于檔案工作稍顯薄弱或剛起步的非國有企業(yè)，可以增強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，幫助其建章立制，進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，助其建立起較為完備的檔案管理體系。［19］最后，應(yīng)加強(qiáng)對重點領(lǐng)域非國有企業(yè)檔案的監(jiān)管。將互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)、涉及國計民生的企業(yè)、涉密企業(yè)等［20］作為監(jiān)管重點，尤其關(guān)注這些非國有企業(yè)境外檔案工作、破產(chǎn)檔案工作、檔案出境等會對國家和社會造成重大影響的檔案活動。

常態(tài)化監(jiān)管方面，非國有企業(yè)應(yīng)提升自身監(jiān)管的能力，將檔案監(jiān)管作為非國有企業(yè)的常態(tài)化工作事項。非國有企業(yè)檔案監(jiān)管除了檔案主管部門開展的外部監(jiān)管外，還需要非國有企業(yè)自身通過開展檔案工作培訓(xùn)、檔案理論標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)等內(nèi)部活動，不斷增進(jìn)自身的檔案管理能力，主動開展內(nèi)部監(jiān)管。如，非國有企業(yè)可以對照相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，定期開展自查活動，并及時整改。［21］此外，檔案監(jiān)管工作可借助“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)建立起線上監(jiān)管平臺，通過線上的信息技術(shù)平臺開展對企業(yè)檔案業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)、驗收等工作［22］，提升檔案監(jiān)管效率，減少監(jiān)管所需的時間與運(yùn)輸成本，讓常態(tài)化監(jiān)管成為可能。

3.4 監(jiān)管主體：構(gòu)建多元主體協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

非國有企業(yè)檔案監(jiān)管工作應(yīng)建立以檔案主管部門為主導(dǎo)、跨部門跨領(lǐng)域合作、社會力量參與的多元主體協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。首先，檔案主管部門要牢牢掌握非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的前景動向和工作重點，制定切實有效的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。檔案主管部門中參與監(jiān)管的人員應(yīng)具備能夠適應(yīng)非國有企業(yè)檔案工作新變化的能力，以應(yīng)對非國有企業(yè)檔案監(jiān)管過程中的多種場景和挑戰(zhàn)。其次，非國有企業(yè)檔案監(jiān)管并非僅僅是檔案領(lǐng)域的工作，其中還匯集了企業(yè)管理、數(shù)據(jù)管控等多個領(lǐng)域，因此，檔案主管部門應(yīng)積極與相關(guān)部門，如工商管理部門、稅務(wù)部門、安全管理部門、保密行政管理部門、網(wǎng)信部門等開展交流合作，共同探討非國有企業(yè)檔案監(jiān)管中遇到的共性和交叉問題。最后，社會力量參與可在一定程度上彌補(bǔ)檔案主管部門在監(jiān)管中存在的人員不足等缺陷。如，檔案學(xué)會作為學(xué)術(shù)性的社會組織，在人才、經(jīng)驗和知識能力上具有一定的優(yōu)勢，能夠為非國有企業(yè)檔案監(jiān)管工作提供宣傳教育和培訓(xùn)咨詢。而檔案服務(wù)外包機(jī)構(gòu)可承擔(dān)部分的監(jiān)管指導(dǎo)與服務(wù)工作，在一定程度上緩解檔案主管部門與企業(yè)的監(jiān)管壓力和難度。此外，還可與高校展開合作與交流，利用高校的研究能力、創(chuàng)新能力適時更新完善非國有企業(yè)檔案監(jiān)管工作的相關(guān)法規(guī)，建立符合時代需求的監(jiān)管工作機(jī)制，為非國有企業(yè)檔案工作提供指導(dǎo)服務(wù)。