突發公共衛生事件中農村網格化管理優化路徑研究

黃秋生，王 玥

(南華大學 經濟管理與法學學院，湖南 衡陽 421001)

2003年的“非典”事件和2020年初的“新冠肺炎疫情”，均對我國農村的應急治理能力提出了嚴峻挑戰。根據2021年1月14日中央農辦、農業農村部印發的《關于做好當前農村地區新冠肺炎疫情防控有關工作的通知》，各級黨委農辦、農業農村部門要堅持分區分級、科學防控、精準施策。網格化管理模式在農村的防疫、控疫過程中顯現出強大的適配性與有效性。所謂網格化管理，是指在轄區內管理單元之上實現控制、管理、服務網絡全覆蓋，即通過現代科技手段搭建數字與信息平臺，以實現資源的有效整合，提高治理效率的一種新型管理模式[1]。

相較于城市地區醫療資源及防疫意識的完備，農村地區應對突發公共衛生事件的能力相對薄弱，對高效管理模式的需求更為緊迫。因此，本文嘗試將網格化管理模式應用于農村疫情防控管理，以期提高農村及基層地區的疫情防控能力，為農村地區有效構建疫情防控長效機制提出可行建議。

一、農村網格化管理模式在突發公共衛生事件中的運行機制

(一)以需定供，強調農村社區特色

首先，農村地區“地方性”特征明顯，其各項事務的處置方式會受到村莊結構特色的影響。不同地域、不同時期的村莊結構在經濟條件、交往規范、人地關系等多種因素影響下表現不同，這即為農村事務的特殊性表現。

其次，農村地區各項事務之間存在著內在的關聯。在眾多的關系網絡之中，干群關系、鄰里關系等人情因素的作用體現得尤為突出。因此，在處理鄉村事務時需要綜合考慮多方因素，特別要對人情關系有充分的認知了解，避免只針對單一屬性處理問題。從整體層面掌握問題屬性，深入鄉村事務鏈內部，即為農村事務的整體性表現。

最后，在網格轄區內要依靠村中不同層次的力量處理農村事務，需要通過“黨支部+黨員+理事會+監事會+社會組織+村賢+村民”多層次組織架構組建網格管理隊伍，以解決片區階段性事務，即農村事務具有綜合性特征。

農村事務的特殊性、整體性、綜合屬性，需要網格化管理根據地區特定需求情況靈活適用，立足于農村社區特色，以彌補正規化、傳統型治理的不足之處。

(二)層級嵌套，建立農村網格化運作閉環

網格化管理模式在農村地區的發展與運用，有效地推動了國家社會治理重心向基層下沉。網格化管理作為一種政策工具，順應了管理與服務并重的 “善治”需求。基層政府應積極響應國家戰略，對網格員實行定區域、定人員、定責任的精準化“三定”標準，將鄉鎮、辦事處按標準進一步劃分為若干片區，按照縣級包鄉鎮、鄉鎮包片區、機關包村組、村組包區域、基層包街道的五級責任制，開展網格區域管理全覆蓋，垂直管理、多方監督，確保工作高效推進。此外，定期開展群眾代表評議活動，隨時接受群眾監督，以硬性指標為基礎，將其量化評議結果與網格工作人員績效工資掛鉤，從而實現通過層級嵌套閉環，在決策、控制、反饋流程的循環之中，保障網格內問題處理的及時高效[2]。

信息資源作為農村應對突發公共衛生事件的一項重要保障，對應急處置效果有直接影響。為確保政令上傳下達，做到實時互動反饋，應在網格內部開展教育培訓，強化網格人員的服務、管理意識，使之掌握積極搜索有效信息并進行篩選分類的能力，提高其針對需求導向的服務能力。此外應充分利用網絡技術拓寬決策層與基層人員溝通交流渠道，通過網格信息化平臺中的分類信息采集識別體系及時接收基層反饋信息，精確發掘、及時研判農村中的深層次社會問題和民眾的差異化服務需求，通過創新問題上報流程、信息聯網互通、反饋考評細則，落實“一格一品”的鄉村網格化管理服務目標。

(三)多方對接，整合、協調抗疫力量

網格作為最基本的組織建構，有利于將群體需求組織化表達，以最快速度實現與外部供給的組織化對接，降低政府治理、管控成本，提高抗疫工作整體效率。此外，以格定人、以人定責、專人專責的網格化責任劃分與資源整合方式，將組織治理邊界與人員治理職責清晰界定，層層壓實各級黨員干部的防疫責任[3]。

網格化管理運行機制具體由以物聯網、智慧網格服務平臺等大數據處理為基礎的技術支持機制，通過圈層構建形成“1+3+X”格局的統一指揮領導機制，行政力量下沉與社會組織、轄區單位共同構成協同治理的聯防聯控機制，以及發揮壓力傳導、組織動員的政策支撐機制共同構成。

圖1 網格化管理機制

二、農村網格化管理完善策略

將農村網格化管理作用于突發公共衛生事件處置的實踐中，應充分發揮其內生性、漸進性、回應性原則，以有效回應人民群眾現實需求為切入點，從而創新農村基層治理能力現代化發展路徑。

(一)提升農村社區自治能力

網格化管理體系存在政府自上而下的管理維度與基層組織自下而上的自治維度，能夠較好地規避基層治理碎片化、社區治理內卷化等問題。維穩、風險監控功能使網格化管理被地方政府視作化解社會矛盾、防范風險高發的“靈藥”，注重控制、維穩的管理取向會導致地方政府忽視網格化服務功能的內在價值。由此，“重管理輕服務”傾向強化了科層制原有的自上而下的管理邏輯，造成事務治理形式化和基層治理內卷化。

黨的十九大報告強調：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。創新農村基礎治理途徑是鄉村振興戰略發展的有力助推器。要打造“善治”的農村治理體系，應注重自治、法治、德治等要素，平衡政府管理、社會參與以及群眾自治的關系。因此，應注重提升農村社區中的自治力量，改變科層化、行政化色彩加深進而擠占農村社區自我管理能力發展空間的局面。

支持農村社區自治平臺的發展，是淡化網格化管理行政色彩的必經之路。目前，農村地區網格化工作開展仍以基層行政力量為主導力量，行政化特征顯著。我國強大組織優勢在突發公共衛生事件應對初期的實踐之中起到了顯著成效，隨著我國疫情防控形式進一步鞏固，目前防控工作已從緊急狀態步入常態化狀態。常態化疫情防控狀態下，若仍僅依靠行政力量完成權力配置及信息傳遞工作，行政成本會隨行政鏈條在各層級間呈級數累積，造成巨大代理成本[4]，加重政府負擔，使得開展疫情防控工作邊際效用遞減；同時也會造成基層組織自我管理、服務、監督能力的弱化，影響網格化管理模式的長效運轉。只有積極調動網格內自治力量，提升社區的組織應對能力，強化社區動員能力，才能適應農村社會現實需要，保障管理機制的長效運行。[5]通過依托村民小組、治安巡邏聯防隊、鄉賢參事會、疫情知識宣傳隊等農村自治組織力量，解決農村地區醫療資源不足、衛生條件落后、巡邏監管及關卡值守人員缺失、防疫信息傳遞障礙等現實問題，基于村莊實際情況有效掌握信息，快速形成反饋。通過提升農村自治組織的參與度，保持農村基層治理工作的主動性，化被動執行為主動治理，變消極反應為積極介入。將農村自組織力量納入科層組織體系，在基層政府與農村個體間搭建起主體關系網絡，為公共資源及各項服務力量通過網格下沉至農村社區提供了可行路徑。

(二)強化村民主體參與意識

在政府力量的主導下，農村群眾會形成“防控疫情是政府該做的事，村里的事，與老百姓無關”的想法。“管控”思維下，村民的認知停留在“管理與被管理”狀態下，參與意愿低，主體意識缺失，習慣于被動接受管理指令，影響村民自我管理、自我服務的自治基礎發展。

網格化管理以生活服務、公共管理、居民自治為基礎性功能，其中動員群眾協商自治是推動公共管理及生活服務發展的不竭動力，同時也是提升網格共同體承受力及負荷力的“助推劑”[5]。因此應注重培養基層組織動員能力，通過提升公共參與水平實現民間力量的聚合。建立制度化的村民介入公共事務渠道，有利于培育農村社區成員的身份認同與主人翁意識，網格化管理中的信息采集與整合職能可以通過村民自治及時獲取農村社區成員各類信息，并據此提供及時、有效服務，從而實現“系統”與“生活”融合，形成治理秩序與生活秩序的良性平衡[6]。

提高公民在應急管理中的參與程度，對增強區域抗危機能力有著顯著作用[9]。將村民納入網格化社會治理主體的范圍，完善村民參與渠道和機制，讓村民更多地參與、監督網格化服務管理工作全過程，以參與帶動村民對防疫工作的認同感及防疫政策的理解與支持程度，促進其對具體防疫措施主動配合，以“黨員干部帶頭，村民群眾配合”的共治局面[7]，扭轉村民動員機制式微現狀，在管理與自治間實現渠道共建。

(三)完善政社協同治理結構

應對突發公共衛生事件僅依靠政府力量“單打獨斗”，社會多元力量參與不足，已明顯與現實需求相悖。新冠疫情期間出現的防疫捐贈款物管理混亂、物資出庫入庫延遲等問題，究其原因是社會力量未得到充分激發與發揮。目前，我國救災四級應急響應體系中仍缺少關于災害時動用社會力量的行動預案以及如何動用的程序標準。應構建政府主導，市場和社會參與的多元治理格局，

一方面，政府作為農村突發公共衛生事件應急管理主導力量，承擔統籌協調各方力量、完善應急處置配套機制、依法問責及相關服務職責，引導、支持、規范多方主體共同構建政社協同治理結構，適應職能定位由管理者角色向服務型角色轉變的社會需求。另一方面，應拓寬各類社會組織、企業、個人等多元力量參與農村應急管理渠道，由發展成熟的農村社會組織依法承接政府在應急管理中的部分社會職能，以填補治理漏洞，對政府無暇顧及之處做到及時補位。農村社會組織參與到公共危機應急處置中在客觀上能夠增進政府與農民在應急管理中的合作治理[8]。

應遵從“社會先行，政策跟上”的兩步走戰略。在“社會先行”方面，我國農村地區鄉紳治鄉、鄉村自治的傳統，為開展政社協同提供了廣泛而深厚的民間基礎。目前，農村網格化管理模式在突發公共衛生事件中的工作開展仍主要依靠國家權力介入鄉村場域。社會力量只有改變“等靠要”的慣性服從思維，自主激活組織發展動力，突破常態網格的局限，才能抓住自我賦能的機遇。社會力量在傳遞信息、普及知識、準備資源、救援扶助、心理疏導、等方面的導向性更具敏感度，救援組織、社區宣傳組織和生產企業自覺自發行動才能發揮自身專業優勢。

“政策跟上”方面，救災領域的政社協同是政府創新和社會創新相結合的體現，其可持續發展需要政策提供支撐、保障。要實現網格內政府與社會組織廣泛、高水平的橫向合作，首先應厘清政府職能邊界，明晰社會力量職責權限所在。政府應向社會組織讓渡部分經濟性和管理性權利，逐步為社會力量成長提供發展空間，采取由政府出資購買應急服務的形式，在技術研發、信息共享方面加大對社會力量培育撫養力度。將政策創新置于社會和政府的積極互動之上，將農村社區治理結構發展為“一核多元”形態，支持、引導多元社會力量加入網格化管理服務之中，既能提高基層政府應對多重因素引發的災害的能力，也能促進社會力量的專業化發展。

(四)強化農村管理人員素質

專業人才短缺問題一直是農村地區網格化管理開展的短板所在。進行專業人才界定是解決網格員身份不清、責任不明、權力有限問題的有效辦法。可以在地方政府提供的人力、物力、財力支持的基礎之上，對村干部、黨小組長、村民組長開展安全知識與信息技術培訓教育。

在“唯政績論”的影響下，農村基層政府工作中長期存在著重救輕防，重事中、輕事前的慣性短視行為。在基層資金受限情況下，應充分利用專業人才提供的智力支持，建立精簡的扁平化組織結構，從而賦予基層網格員更大的職權。地方政府應組織培訓活動，由網格長牽頭帶領先進村民組成應急救援志愿者，并儲備應急物質、器材，確保必要的人力、物資調用，在與村民良好互動之中做到“民眾之情，網格上達”，實現最優溝通服務效率。

服務質量上，明確界定網格化管理人員的業務事項、流程，工作、技術規范標準，并根據網格轄區實際情況調整標準，緊緊圍繞服務對象，提高服務需求識別精準性，圍繞回應群眾最關切事項開展工作，充分發揮網格化管理在基層公共服務“最后一公里”問題解決上的突出優勢，并將監督考核成果作為體現服務質量的指標。

管理機制上，進一步完善網格劃分、明確界定崗位職責、細化考核監督、獎懲評比、統計分類及公眾參與事項等各類工作制度。為進一步完善農村網格化管理服務體系，需要順應農村社區信息化發展的大潮，從財政投入方面加大對農村地區信息化建設的支持力度，加強對創新技術開發研究的支持力度。

培養模式上，著眼于“應專不專”的突出問題，制定針對不同層級網格員的職業化標準，明確網格小組規模、網格員選拔機制、服務待遇以及退出機制等相關規范要求，強化管理人員素質，從而提高網格員的專職化水平。

三、結語

將風靡城市地區的網格化管理模式引入農村社區，受機制、技術、資源發展不完善等因素的限制，仍存在很大的發展、完善空間。突發公共衛生事件的特性決定了實踐之中不可能存在完善且一成不變的應急管理體系。因此，應充分總結疫情中獲得的寶貴經驗，將之作為應急管理機制邁向新臺階的契機。只有不斷優化網格結構、提升網格運行質量，使農村地區防疫做到“村村分管，處處負責”，有針對性地將網格化管理模式融入農村常態化治理工作之中，才能助力基層社會治理機制創新步入“善治”軌道。