論構建和完善促進共同富裕的法律體系*

孫 佑 海

黨的十八大以來，黨中央把握發展階段新變化，把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上，推動區域協調發展，采取有力措施保障和改善民生，打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會，為促進共同富裕創造了良好條件。2021年11月黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》(以下簡稱《決議》)對第二個百年奮斗目標作出戰略部署，明確提出本世紀中葉我國建成社會主義現代化強國，全體人民共同富裕基本實現，其中有五處專門提到推動共同富裕。2021年8月召開的中央財經委員會第十次會議和2021年12月召開的中央經濟工作會議，都將扎實推動共同富裕工作置于突出地位，并進行實際工作安排。黨中央重大決策彰顯了我國扎實推動共同富裕的強大政治決心。習近平總書記指出，法治具有固根本、穩預期、利長遠的重要作用。為保障黨中央關于扎實推動共同富裕的政策有效實施，我國有必要在前期相關立法的基礎上，抓緊構建和完善促進共同富裕的法律體系。

一、構建和完善促進共同富裕法律體系的相關概念及重大意義

(一)構建和完善促進共同富裕法律體系的相關概念

1.關于共同富裕

共同富裕的概念由來已久。馬克思在《政治經濟學批判》中指出“生產將以所有的人富裕為目的”，這是對共同富裕概念的初步概括。在《哥達綱領批判》一文中，馬克思對共同富裕的概念進行了深入闡述，指出社會總產品在進行個人分配之前，得從里面扣除“用來滿足共同需要的部分”以及“為喪失勞動能力的人等等設立的基金”。在我國，人們對共同富裕概念的認識有一個發展過程。改革開放以前，人們將共同富裕普遍理解為“同等富裕”“同步富裕”。改革開放之后，人們對共同富裕的理解逐步趨于理性，普遍認為共同富裕不是人們占有財富的絕對平均，而是普遍富裕基礎上的差別富裕，是通過生產力的發展、社會財富的增加、社會分配政策和機制的完善，使社會成員共同走向富裕，大家都更加富裕，但又在富裕程度、速度、先后上存在合理差距。鄧小平同志提出的讓一部分人、一部分地區先富起來，通過先富帶后富的著名論斷，成為黨在新時期調節收入分配關系的重要方針。由此可見，所謂共同富裕，是指黨和國家通過推動經濟發展，正確處理效率與公平的關系，構建初次分配、再分配、三次分配相協調的基礎性制度安排，以不斷提高發展的平衡性、協調性、包容性，促進全體人民在物質、精神等方面全面發展。

2.關于“收入的三次分配”

3.關于促進共同富裕的法律體系

(二)構建和完善促進共同富裕法律體系的重大意義

二、我國促進共同富裕的立法檢視

多年來，黨和國家在推動共同富裕進程中注重發揮法律手段的作用，逐步形成了以憲法為核心，以調整初次分配關系、再分配關系、三次分配關系為主干的促進共同富裕的法律體系的雛形。

(一)《憲法》關于促進共同富裕的基本規定

(二)調整分配關系的相關立法

1.調整初次分配關系的相關立法

我國關于調整初次分配關系的立法主要圍繞以下五個方面展開，這些立法為做大“蛋糕”提供了有力的法律保障。

(1)關于勞動力要素的立法。首先，初步建立了最低工資保障制度。我國是國際勞工組織常任理事國，根據有關國際公約的原則，1993年11月原勞動部制定了《企業最低工資規定》。1994年7月全國人大常委會頒布《勞動法》，以法律的形式確立了最低工資保障制度。2004年3月原勞動和社會保障部制定了《最低工資規定》。我國的最低工資保障制度自施行以來發揮了重要作用，維護了勞動者的合法權益，保障了社會成員的生存權。其次，通過改革戶籍制度，推動農村人口向城鎮有序轉移，解放農村生產力，促進共同富裕。1997年公安部發布關于小城鎮戶籍管理制度的改革試點方案，促進農村剩余勞動力就近、有序向小城鎮轉移。2001年公安部發布關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的新方案，進一步引導農村人口向小城鎮有序轉移。2011年國務院辦公廳發布關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的文件，強調統籌推進城鎮化和社會主義新農村建設、大中小城市和小城鎮協調發展，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。2014年國務院發布關于進一步推進戶籍制度改革的文件，要求穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。最后，通過立法保障就業。1990年國務院頒布《勞動就業服務企業管理規定》，其中第三條規定：“國家對勞動就業服務企業實行扶持政策，鼓勵社會各方面依法扶持舉辦各種形式的勞動就業服務企業。”2007年國務院頒布《殘疾人就業條例》，對殘疾人就業進行法律保障。同年，全國人大常委會頒布《就業促進法》，對政策支持就業、公平就業、就業服務和管理、職業教育和培訓、就業援助等方面作出詳細規定。

(2)關于資本要素的立法。在反壟斷方面，2004年修訂的《對外貿易法》首次從法律層面就對外貿易活動中可能出現的壟斷行為予以規制。2007年制定的《反壟斷法》首次以專門法的形式對壟斷行為予以規制，此后的《標準化法》《外商投資法》《藥品管理法》《專利法》《海南自由貿易港法》從不同方面對壟斷行為予以規制。在投資者保護方面，2005年修訂的《證券法》第134條規定“國家設立證券投資者保護基金”，首次從法律層面對中小投資者權益保護作出規定。2019年修訂的《證券法》對投資者保護進行專章規定，創新了對投資者保護的體制機制。此外，《證券投資基金法》《期貨交易管理條例》《征信業管理條例》等法律法規陸續出臺。

(3)關于土地要素的立法。1950年制定《土地改革法》，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，保障廣大農民的利益。1986年制定《土地管理法》，運用法律手段嚴格保護耕地，保護農民的基本生產條件。2002年制定《農村土地承包法》，從法律層面對農村土地承包經營制度予以確認，保護農民的經濟利益。1988年、1998年、2004年、2019年四次修改《土地管理法》，破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙、改革土地征收制度、完善農村宅基地制度、確立土地督察制度。2009年、2018年修改《農村土地承包法》，穩定和完善農村基本經營制度，進一步保護農民的合法權益。

(4)關于技術要素的立法。1987年制定《技術合同法》，保障技術合同當事人的合法權益。1993年制定《農業技術推廣法》，推動農業科研成果和實用技術進一步為農業生產服務。2002年制定《科學技術普及法》，提高公民的科學文化素質，推動經濟發展和社會進步。2012年修改《農業技術推廣法》，推動破除自主創新面臨的障礙，鼓勵廣大農民依靠農業技術推廣致富。

(5)關于數據要素的立法。2021年制定《數據安全法》《個人信息保護法》，推進公共數據開放共享、釋放數據生產力、明確數據應用的倫理邊界、嚴防數據濫用與壟斷、保護消費者隱私，防止人民群眾因遭受數據詐騙等而導致財富流失。

2.調整再分配關系的相關立法

(3)公共服務方面的立法。在住房保障方面，為解決城市低收入家庭的住房困難，原建設部于2007年制定《廉租住房保障辦法》；我國于2012年修改《老年人權益保障法》，2021年制定《軍人地位和權益保障法》《鄉村振興促進法》，加強對特殊群體的住房保障。在醫療保障方面，2010年制定《社會保險法》，其中第24條、25條規定“國家建立和完善新型農村合作醫療制度”，“建立和完善城鎮居民基本醫療保險制度”。在教育公平方面，1986年制定《義務教育法》，規定“國家實行九年制義務教育”；1996年制定《職業教育法》，規定“國家采取措施，發展農村職業教育，扶持少數民族地區、邊遠貧困地區職業教育的發展”；1998年制定《高等教育法》，規定“國家采取措施，幫助少數民族學生和經濟困難的學生接受高等教育”；2002年制定《民辦教育促進法》，規定“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”；2018年修改《義務教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》，2021年制定《家庭教育促進法》，促進教育資源更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。

3.調整三次分配關系的相關立法

我國關于三次分配的立法，主要圍繞慈善和捐贈事業展開。一是關于慈善和捐贈的專門立法。1999年制定《公益事業捐贈法》，保護捐贈人、受贈人和受益人的合法權益，促進公益事業發展。2016年制定《慈善法》，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，促進社會進步、共享發展成果。二是關于弱勢群體保護的立法。2015年修改的《老年人權益保障法》第38條規定，“鼓勵慈善組織、志愿者為老年人服務”。2018年修改的《殘疾人保障法》第51條規定，“鼓勵和支持發展殘疾人慈善事業，開展志愿者助殘等公益活動”。三是關于推動慈善事業發展的立法。2018年修改的《個人所得稅法》第六條規定：“個人將其所得對教育、扶貧、濟困等公益慈善事業進行捐贈，捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額百分之三十的部分，可以從其應納稅所得額中扣除。”2017年修改的《企業所得稅法》第九條規定：“企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；超過年度利潤總額12%的部分，準予結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除。”

(三)我國促進共同富裕立法的若干不足

1.初次分配立法存在的不足

在最低工資保障立法方面，主要存在四點不足。首先，雖然建立了最低工資制度，但涉及該制度的法律只有《勞動法》《勞動合同法》，其他的都是立法位階較低的《最低工資規定》等部門規章，約束力較弱。其次，《最低工資規定》沒有對各地方政府制定的最低工資標準低于國家要求的標準時應承擔何種法律責任作出規定，這是最低工資制度難以落實的一個重要原因。再次，最低工資的計算標準不明確，在全國不統一，地區之間差別過大。最后，最低工資制度缺乏有效的監督機制，使得勞動者的合法權益得不到充分有效的保障。在就業保障立法方面，我國現行法律缺少對就業歧視的界定和有效制約。“促進就業”與“促進公平就業”是兩個不同的概念,前者解決如何擴大就業的問題,而后者解決如何公平就業的問題。因此，《就業促進法》在法律功能上無法代替“反就業歧視法”。在反壟斷立法方面，實踐中暴露出對壟斷行為處罰力度不夠大、反壟斷機構職責不夠明確、壟斷者責任承擔方式不夠細化等問題。在土地立法方面，現行土地立法未能明確界定土地產權關系，導致一些資金雄厚的企業或者個人利用優勢地位，將普通農戶的承包土地納入控制范圍，進行非農開發，取得大量非法利潤，導致農民利益受到損害。

2.再分配立法存在的不足

3.三次分配立法存在的不足

4.缺乏促進共同富裕的基本法

通過梳理我國促進共同富裕的立法可以發現：在相關立法的最頂端，《憲法》對推動共同富裕作了基本規定；在相關專項立法方面，按照處理初次分配、再分配和三次分配相關關系的分類，制定了大量法律和法規；在中間層級，缺乏一部承上啟下、統領全局的促進共同富裕的基本法，使得初次分配、再分配、三次分配的相關立法缺乏一個明確的總綱，相關專項立法的質量總體上不高，對實踐的指導作用不夠有力。

三、構建和完善促進共同富裕法律體系的原則及頂層設計

(一)構建和完善促進共同富裕法律體系的原則

1.堅持以人民為中心

2.堅持統籌兼顧做大“蛋糕”與分好“蛋糕”

3.堅持合理調節初次分配、再分配、三次分配的相關關系

(二)構建和完善促進共同富裕法律體系的頂層設計

1.抓緊制定“共同富裕促進法”

根據我國的實際情況，為從根本上推進共同富裕各項工作，建議全國人大常委會根據黨中央關于推動共同富裕的基本政策，抓緊制定“共同富裕促進法”，作為促進共同富裕領域的基本法。一方面，“共同富裕促進法”與調整初次分配、再分配、三次分配關系的相關立法是基本法與專項法的關系。“共同富裕促進法”規定促進共同富裕的基本制度，調整具體分配關系的相關法律則規定促進共同富裕的專項制度。它們分別在不同的位階發揮作用，協調配合，共同推動實現共同富裕。另一方面，之所以將該法建議為“促進法”，主要是考慮到：促進共同富裕的政策性較強，以“促進法”而非“管理法”的立法形式推動共同富裕，符合該法包容性較強的特點。“共同富裕促進法”在法律性質上較為特殊，兼具民法、經濟法、生態環境保護法和社會法的功能，是我國社會邁向新時代后形成的一個新型法律。筆者建議，“共同富裕促進法”的立法框架(見圖1)包括以下三個部分。

圖1 促進共同富裕的法律體系

第一部分為總則。主要內容包括立法目的、基本原則、管理體制、工作機制，以及相關制度和激勵機制。在立法目的上，“共同富裕促進法”旨在推動高質量發展，實現社會公平，促進全體人民共建共治共享，實現全體人民物質和精神共同富裕，建設社會主義現代化強國。“共同富裕促進法”的基本原則如前文所述三個方面。在管理體制上，應當由國務院發展改革部門負責全國促進共同富裕的統籌工作，國務院財政、民政、農業與農村、人力資源和社會保障等有關部門在各自職責范圍內負責促進共同富裕的推動工作。在工作機制上，國家應當建立健全中央統籌、省級負責、市縣鄉抓落實的促進共同富裕工作機制。各級人民政府應當將促進共同富裕工作納入本區域的國民經濟和社會發展計劃。在基本制度和重要制度上，“共同富裕促進法”應當堅持我國社會主義基本經濟制度、基本分配制度以及與初次分配、再分配、三次分配相關的重要制度。“共同富裕促進法”應當確立相關獎勵激勵機制，促進社會發展中更加彰顯公平正義善良友好。

第二部分為分則。具體可包括四章。第一，高質量發展章。主要包括四方面內容：依法建立統籌城鄉區域協調發展的長效機制，推動實施區域重大戰略和區域協調發展戰略；依法加快壟斷行業改革，推動金融、房地產同實體經濟協調發展，加大對壟斷行業和國有企業的收入分配管理，為取締非法收入、遏制權錢交易以及打擊內幕交易、操縱股市、財務造假、偷稅漏稅等違法行為提供法律依據；依法建立促進培養高素質人才的長效機制，推動提高教育質量，支持人才全面發展；抓好典型地區共同富裕示范區建設，鼓勵有條件的地方因地制宜探索實現共同富裕的路徑。第二，公平分配章。本章旨在促進稅收、社保、轉移支付等調節工具發揮作用并提高其精準性。主要包括三方面內容：進一步完善按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度，并健全最低工資保障制度，妥當發揮初次分配作用；通過稅收手段合理調節過高收入，完善個人所得稅制度，規范資本性所得的管理，并積極穩妥推進房地產稅改革，調整優化消費稅征收范圍和稅率，更好發揮再分配作用；通過促進對公益慈善事業的規范管理，鼓勵高收入人群和企業更多回報社會，推動先富帶后富，促進發揮三次分配作用。第三，社會保障章。主要包括三方面內容：促進普惠性人力資本投入，完善養老和醫療保障體系，完善兜底救助體系；完善住房供應和保障體系，促進基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設；完善義務教育保障體系，為全體人民公平享受教育資源提供保障。第四，生態保護和文化建設章。主要包括三方面內容：促進生態保護與修復，建設良好的生態環境，這是實現共同富裕的題中應有之義；強化社會主義核心價值觀引領，完善公共文化服務體系，不斷滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面的精神文化需求；通過建立良好的執法和司法環境，保障社會公平正義，促進實現更高水準的共同富裕。

第三部分為附則。對相關法律名詞進行解釋，規定法律生效時間等。鑒于該法為促進法，可以考慮不設法律責任專章。

2.建立健全有關初次分配的法律法規

(3)建立健全與土地要素相關的法律制度。建立有效的法律制度，切實防止土地等重要的生產要素過度集中于少數人或者少數大公司，保護廣大農民的土地權益。

3.建立健全有關再分配的法律法規

(2)完善社會保障相關法律法規。第一，通過立法進一步健全養老保險制度體系，促進基本養老保險基金長期平衡，完善劃轉國有資本充實社保基金制度，優化社會保障戰略儲備基金，為實現社會保障覆蓋全民提供資金支持。第二，通過立法進一步放寬靈活就業人員參保條件，實現社會保險法定人群全覆蓋，發展養老保險，提高企業年金覆蓋率、推進失業保險和工傷保險向職業勞動者覆蓋，擴大社會保障的覆蓋面。第三，推動“醫療保障法”等專項立法，實現社會保障的制度化、體系化、法治化運行。

(3)完善轉移支付相關法律法規。我國自1994年實行分稅制財政管理體制以來，逐步建立了符合社會主義市場經濟體制的財政轉移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，轉移支付規模不斷擴大，有力促進了地區間基本公共服務均等化，保障和改善了民生。基于此，應當依照《預算法》的有關規定和黨中央、國務院的決策部署，圍繞建立現代財政制度，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，加強轉移支付管理，充分發揮中央和地方兩個積極性，促進經濟社會持續健康發展。為此，應當加快轉移支付方面的立法，盡快制定“轉移支付條例”，條件成熟時將其上升為法律。同時，應當制定“生態補償法”，使因保護生態環境而犧牲經濟利益的群體得到經濟補償。

4.建立健全有關三次分配的法律法規

三次分配有賴于全體公民捐贈意愿普遍提高，有賴于政府推動和引導，有賴于成熟的多層次社會捐贈機制。三次分配不但不會傷害社會“做蛋糕”的積極性，反而會增強社會“做蛋糕”的榮譽感。需要指出的是，不能把“三次分配”理解成“劫富濟貧”，而應當成立專門的基金會并由專業人士負責管理，以獲得更多資金用于公益。

四、結論

共同富裕在本質上是為了平衡效率與公平、兼容發展與共享，矯正先天環境造成的不利地位以及消除制度性因素導致的機會不均等，讓事實上的社會弱勢群體享受社會進步帶來的福祉。立足于促進經濟社會健康發展，消除環境和制度性因素導致的不平等，共同富裕的主要內容是實現城鄉之間、區域之間、群體之間協同發展。基于法治具有固根本、穩預期、利長遠的功能，為保障黨中央關于推動共同富裕重大決策的有效實施，我國應當抓緊構建和完善促進共同富裕的法律體系。筆者堅信，一個高質量的促進共同富裕的法律體系，一定會為建設高質量發展和共同富裕的社會，實現中華民族偉大復興，發揮值得期待的效能。

本文寫作中得到司法部立法二局(負責國家經濟建設方面立法)局長劉長春的指導，在此謹致謝意！