基本養老保險全國統籌：挑戰、目標與階段性改革建議

朱 小 玉 施 文 凱

一、引言

職工基本養老保險制度是我國社會保障制度的重要組成部分。在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下，我國基本養老保險制度面臨著因地區分隔管理而導致的統籌層次低、互助共濟性弱等問題。這些問題已成為制約制度可持續發展的重要因素。黨和政府高度重視基本養老保險全國統籌工作，把實現全國統籌作為基本養老保險改革的重要任務。早在2003年，黨的十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就提出了“全國統籌”的表述。2010年，《中華人民共和國社會保險法》提出基本養老保險基金逐步實行全國統籌，基本養老保險全國統籌成為制度改革的明確目標。黨的十八屆五中全會、“十三五”規劃綱要提出實現職工基礎養老金全國統籌，此時的基本養老保險全國統籌目標是基礎養老金部分，并不包含個人賬戶和過渡性養老金。黨的十九大報告進一步提出盡快實現養老保險全國統籌，“十四五”規劃綱要也明確提出實現基本養老保險全國統籌。2021年，《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》再次強調要盡快實現企業職工基本養老保險全國統籌。當前，我國各省已建立了模式不一的基本養老保險省級統籌制度，基本養老保險全國統籌根據地區實際情況分階段推進，以實現養老保險制度與經濟社會發展相協調的目標。

二、基本養老保險全國統籌面臨的舊約束與新挑戰

1.基本養老保險全國統籌需要突破的舊約束

2.當前基本養老保險全國統籌面臨的新挑戰

三、基本養老保險全國統籌的核心任務與“三步走”方案

1.當前基本養老保險全國統籌的核心任務

(3)促進公平性，平衡人口流動帶來的基金盈虧。導致基本養老保險基金地區間失衡的重要因素是人口大規模的跨區域單向流動。發達地區經濟發展較快，吸引了大量人口流入，人口撫養比較小，養老保險基金結余越做越大。欠發達地區則相反，人口大量外流導致養老保險基金面臨收支失衡甚至穿底的風險。基于此，推進養老保險全國統籌的關鍵任務之一是促進公平性，在“全國一盤棋”的戰略思維模式下，充分調動各方積極性，“抽多補少、抽肥補瘦”，平衡人口流動帶來的基金盈虧問題。

(4)保障可持續性，提升基金監管和投資運行的效率。隨著基本養老保險基金收支面臨當期結構性矛盾、中長期總量的壓力，財政補貼成為最重要的制度外注資渠道。20多年來，國家財政累計投入規模與基金滾存結余基本相當，其配置的公平性和可持續性對制度的內生平衡能力和風險應對韌性影響越來越大。與此同時，基本養老保險也形成了“一邊財政補貼逐年增加，一邊部分省份基金結余越做越大”的怪圈。基于此，應以財政補貼作為重要的激勵約束和基金監管工具。一方面，以提升基金監管能力為目標，確保基金征收、管理、發放等環節的監管效率；另一方面，以提高資金投資運行效率為目標，通過市場化運作的方式促進基金保值增值，應對未來日趨嚴峻的人口老齡化挑戰。

2.基本養老保險全國統籌的“三步走”方案

四、“十四五”時期基本養老保險全國統籌改革的基本框架與關鍵機制

1.構建現階段基本養老保險全國統籌基本框架

(1)在基金運行方面再造資金流動的“收、支、管、補”流程。基于分步走方案，“十四五”時期要進一步理順基金上解、補差、下撥等各個環節的運行機制(見圖1)。具體而言，由中央財政建立差額繳撥的資金池，視地方基金預算情況和支出缺口性質進行分類分層補缺。第一，在基金籌集方面，各省將當期基金征繳部分收入匯入資金池，形成中央差額繳撥基金。第二，在基金缺口撥付方面，將缺口性質定為“一般性收支缺口”和“管理性收支缺口”，原則上由中央差額繳撥基金、地方補貼和中央財政補貼共擔。其中，地方支出責任主要由基金累計結余和地方財政共同負擔。第三，在基金管理方面，中央差額繳撥資金作為基本養老保險基金的組成部分，納入中央社保專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。第四，在責任分擔和激勵約束方面，根據缺口性質、地方制度歷史、基金年度預算情況，有差異地確定不同的分擔比例，提高對地方政府的激勵和約束力度。在此運行框架中，需要著重關注以下問題：一是如何確定中央差額繳撥基金的額度；二是如何根據各省實際情況確定中央差額繳撥基金、中央財政補貼、地方自行負擔的比例和額度；三是地方政府如何進一步在省內籌措資金和繼續分解責任。

圖1 “十四五”時期全國統籌方案的基金運行框架

(2)在管理制度方面提升“七統一”的內部統一性和外部協調性。如上所述，當前需要在基本養老保險省級統籌相關要求的基礎上加快推進全國統籌“七統一”(見圖2)，為更高階段的基本養老保險全國統籌打下堅實的制度基礎。在管理制度“七統一”方面，統一養老保險政策是全國統籌的制度基礎，是涉及制度公平性的核心要素；統一基金收支管理和統一預算管理是全國統籌的資金抓手，是維護基金運行安全的重要舉措；統一經辦管理和信息系統是全國統籌的管理基石，是政策執行和績效評估的技術保障；統一責任分擔機制和激勵約束機制是全國統籌的主要著力點，是保持“兩個積極性”的關鍵。在“七統一”中，能夠顯著提升參保人和待遇領取人獲得感的是位于制度前臺的統一政策、統一經辦管理、統一信息系統。

圖2 “十四五”時期全國統籌方案的管理制度框架

2.完善基本養老保險管理的關鍵機制

(1)以提高預見性、準確性、完整性和科學性完善全面預算機制。預算管理既是當前基本養老保險制度管理的重要內容，又是推進全國統籌的關鍵環節，還是評價基金管理運行情況的前置標準。因此，完善預算管理機制是推進全國統籌制度的關鍵，要不斷提高預算編制的預見性、準確性、完整性和科學性。具體來說，基金收入預算編制應綜合考慮上年度基金預算執行情況、本年度經濟社會發展水平預測及社會保險工作年度目標計劃等因素，包括參保人數、繳費人數、繳費工資基數等；支出預算編制應綜合考慮統籌地區本年度享受社會保險待遇人數變動、經濟社會發展狀況、社會保險政策調整及社會保險待遇標準變動等因素；待遇標準預算應根據上年度享受社會保險待遇對象存量和人均享受社會保險待遇水平等因素確定，同時考慮本年度變動情況。

(2)以事權匹配、財力匹配、分類管理為原則構建責任分擔機制。在新一輪基本養老保險省級統籌的過程中，各地根據本地區實際情況，探索形成了按固定比例分擔、按缺口性質分擔、原則上共同承擔等責任分擔機制。現階段，全國統籌責任分擔機制的原則主要包括以下兩點：一是保持現有財政補貼規模以合理的速度增長；二是原則上不增加市縣級地方政府的補貼壓力。首先，明確缺口性質。中央通過差額繳撥和財政直補的方式承擔預算內地方自然形成的“一般性收支缺口”的絕大部分；地方政府主要承擔預算外由于應收未收或違規列支形成的“管理性缺口”部分。其次，充分考慮地方基金狀況和財政支付能力。對于處在基金收支平衡邊緣或已經收不抵支的省份，適當傾斜增加中央差額繳撥資金和中央財政補貼的力度；對于基金結余較多的省份，適當增抽部分累計結余用于平衡收支缺口。

五、基本養老保險全國統籌的風險預判與未來展望

1.推進基本養老保險全國統籌需重視的風險

(1)地方風險向中央集中。2019年10月召開的黨的十九屆四中全會明確提出適當加強中央在養老保險方面的事權，減少并規范中央和地方共同事權，界定了全國統籌養老保險的國家公共品屬性。在此背景下，隨著統籌層級的提升，中央事權的加大意味著與基本養老保險事權相匹配的支出責任也逐漸增加。要通過建立有效的激勵約束機制避免地方政府出現“矛盾上交、責任上交”的行為，防范地方風險快速向中央集中。

(2)基金風險向財政轉移。我國財政補貼基本養老保險制度的歷史已超過20年，各級財政的補貼規模呈逐年增加趨勢。從理論和國際經驗看，國家對基本養老保險制度確有財政補貼責任。其前提有二：一是養老保險基金在全國范圍內跨地區統一使用；二是制度的自平衡機制得到有效發揮，內部參數漏損的缺口基本被堵住。因此，在推進養老保險全國統籌過程中，要妥善處理養老保險制度和財政之間的關系，防范基金風險大規模向財政風險轉移。

(3)市場壓力向征繳傳導。2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》已把基本養老保險費交由稅務部門統一征收，明確了依法合規征繳是社會保險制度發展完善的趨勢。在經濟增速放緩、市場疫后修復的大背景下，斷繳、短繳、少繳、漏繳的趨勢抬頭。統一各地的繳費基數和繳費比例將會受到來自市場主體的壓力。征繳端從人社開單、稅務收繳的“照單征收”平穩過渡到人社、稅務聯合稽核的“稽核征收”將會經歷一個長期的、明顯承壓的過程，需要提前做好社會引導和政策壓力測試。

(4)待遇攀比向待遇調整施壓。當前，基金支付端的“統一”進程明顯滯后于征繳端。一是各地自設的養老基金支付項目差異較大，且增設項目的制度發文等級高、覆蓋人群廣、支出規模大，改革難度較大。二是收支兩端使用的社會平均工資參數不一，表現為繳費端“就低不就高”的使用全口徑、小數值的加權單位就業人員工資，支出端“就高不就低”的使用小口徑、大數值的非私營企業在崗職工平均工資。三是各地對過渡性養老金中視同繳費期間平均工資的指數認定和過渡系數認定存在差異。由于養老保險制度具有福利剛性，養老金待遇易升難降。因此，在推進基本養老保險全國統籌過程中待遇支付端面臨省際待遇攀比的壓力，進而向養老金待遇計發和待遇調整傳導。

2.基本養老保險全國統籌第三階段展望與建議

(3)垂直的財政預算和稅費征繳是基本的財力保障。隨著中央政府在基本養老保險制度中事權的不斷加大，支出責任也隨之增加。除中央財政補貼的支出責任外，即時互聯互通的統一信息系統和無障礙經辦管理網絡的搭建都需要中央財政資金作為保障。一方面，要著力構建垂直的財政預算，通過中央政府的垂直預算最大限度地防范和避免地方政府“上交矛盾、上交責任”的制度套利行為。另一方面，要加快推進社保費稅務部門稽核征收，賦予稅務部門完整的征繳權力(包括基數核定權和保費征收權)，為邁向依法合規全覆蓋提供保障，也為進一步降低費率留出空間。