“智慧財政”與內部控制信息化有機融合探究
——以廈門市為例

紀潔銀

（廈門市港航服務中心，福建 廈門 361012）

引言

“十四五”時期，高質量發展成為主旋律，以信息化推進現代化國家治理勢在必行，財政部先試先行，各地財政云系統紛紛投入運行，逐步實現“數據賦能財政管理、數據支撐政府決策”。與此同時，基層單位內部控制信息化難題亟待破解。通過信息系統的同步集成，將內部控制嵌入財政預算管理一體化系統建立云平臺，能夠以最小的成本實現規范統一的內部控制信息化。

一、基層單位內部控制實施難點

行政事業單位全面開展內部控制近十年，內部控制體系初步建成，與此同時，內部控制工作的開展也逐漸陷入瓶頸期，基層單位內部控制實施難點凸顯。

（一）認知觀念片面。多數基層單位的領導和工作人員對內部控制存在著較大程度的認知偏差。普遍認為內部控制是財務部門的事，內部控制就是防范財務風險，內部控制就是加強制度建設，內部控制就是完成內部控制報告，從而忽視了內部控制“全業務覆蓋、全流程控制、全員參與”的全面性原則，導致單位內部控制止步不前。

（二）組織架構不全。許多基層單位都是職工數不超過50 人的二級單位，尤其是機關下屬事業單位，內設機構并無內部控制專職部門。一般來說內部控制牽頭部門為財務部門，而且財務部門人員少，有些單位只有出納和會計兩個人。有的單位甚至連內部控制評價都是財務部門在做，沒有落實獨立性原則，存在自己查自己的矛盾，不能客觀評價內部控制實施效果。

（三）內部控制流于形式。有的單位對內部控制建設不重視，持被動、消極甚至抵觸的態度，只是為了應付檢查、應付報告，直接沿用外部相關規章制度，沒有切合單位自身情況的制度，或者光有制度，卻沒有依照制度執行。有的單位不知道從何下手，最終流于形式，平時落實不到位，事后補材料，違背了內部控制的初衷。有的單位因內部控制報表填報工作量大，上傳附件各式各樣，且每年集中填報，填報時間較短，委托社會化機構開展單位內部控制，對單位實際情況了解不透徹，存在模式化、表面化、同質化問題。

（四）信息系統難以建立。近年來，內部控制要求基層單位自己建立內部控制信息化系統，存在很大的執行難度。第一，組織機構不完善，絕大多數基層單位并沒有設置內部控制管理部門，也沒有設置信息部門，沒有足夠的專業人才和技術資源能夠架構起單位內部控制系統。第二，單位原有的各種信息系統，如公文交互系統、人事系統、財政一體化系統、會計核算系統等，都是獨立運行，相互分割，由不同軟件公司研發維護，無法實現數據對接，信息難以共享。第三，由于內部控制內容與財政預算管理內容存在多項重疊，內部控制信息化系統與財政部門的信息化系統存在重復建設，如果兩個系統并行，會加大財務部門的工作量，也不利于財政部門統一監管。第四，即使部分單位開展了內部控制信息化，但這些單位出于多種原因依然保留手工簽批流程，保留全部紙質檔案，等于同樣的審批事項需要走兩遍流程，很多附件單據需要掃描上傳或者打印存檔，引發工作人員對內部控制信息化的抵觸情緒[1]。第五，不管是單位自建還是委托第三方建設，基層單位獨立建設內部控制信息系統必將耗費巨大的人力財力，不符合當前疫情常態化下“降本節支增效”的要求。

二、廈門市預算管理一體化系統“智慧財政”有序推進

在全面深化預算管理制度改革，以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，作為廈門市“智慧城市”建設的重要一環，廈門市于2021 年全面上線“智慧財政”系統，全市所有行政事業單位均已接入并啟用該系統。該系統是預算管理一體化建設的數字化載體，以大數據、云計算、區塊鏈和人工智能等多項先進技術為抓手[2]，圍繞“管理創新”和“技術可控”兩大目標，著力實現資金流、資產流、信息流“三流合一”，覆蓋并聯通了預算編制、預算調整、預算執行、會計核算、績效管理、決算和報告等財政管理的核心業務環節，形成自上而下與自下而上相互銜接的管理閉環。該系統準確記錄財政資金從財政部門到預算單位、再從預算單位到支付對象的全過程，實現財政部門對預算資金的動態管理和有效控制。

三、建設內部控制信息化與預算管理一體化有機融合的財政云平臺

行政事業單位業務層面內部控制主要包括預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制和合同控制，而實際上這六大經濟業務均與財政資金的流向息息相關。所有經濟業務均通過資金流最終流向會計核算系統進行記賬，并形成單位各類報表、報告，用于單位內部決策和外部監督。內部控制要求建立信息系統聯通各項經濟業務，實現真正處處留痕、沒有漏洞可鉆的規范管理和權力制衡，預算管理一體化也是旨在運用信息化手段全面深化預算制度改革，二者密不可分。為實現單位管理智慧、風險可控，實現財政資金全流程動態監控，避免重復建設和重復工作，最好的方式是通過信息系統的同步集成，將“內部控制信息化”與“預算管理一體化”統籌規劃，共同構建在財政云平臺上。除了預算管理一體化基本功能外，單位可基于財政云，結合自身特點和業務需求，彈性配置所需功能，將單位內部控制制度嵌入到系統控制中，實現從“人控”到“機控”的變革性信息化。借助云平臺的互聯互通，改變長期以來單位經濟活動分塊管理、信息分割的“信息孤島”局面。同時依據崗位職責進行系統權限配置，落實責任到人，提升內部控制執行效率，真正實現內部控制全員參與。最主要的是，財政部門利用統一的財政云平臺，能夠實現財政資金從決策到使用，從預算到支出的全流程監控，方便實時獲取相關信息；決算報表、財務報告、資產年報等也不再需要手工錄入、層層上報，可直接從系統匯總取數，并且生成可視化分析報告。

基于以上設想，除了“智慧財政”系統已有的預算管理系統、預算執行系統、政府采購系統和基建管理系統，可將以下系統嵌入財政云平臺并與其他系統建立聯通。

（一）資產管理系統

資產管理系統應與預算管理、政府采購、基建管理、會計核算、非稅收入等系統聯通，實現資產從配置到報廢全生命周期管理。與政府采購聯通能夠有效解決國有資產不入資產賬或入賬不及時的問題。政府采購項目符合納入資產系統管理要求的，在采購驗收流程結束后，在發送預算執行系統進行支付的同時，自動生成資產卡片，相關信息如資產類別、資產名稱、資產價值、采購組織形式、規格型號、取得日期等自動同步到資產卡片，使用部門自動讀取領用表信息，資產使用年限由系統根據預置的文件規定標準確定，避免人工錄入錯誤，如需修改應備注修改依據。資產卡片保存后，相關業務單據自動傳遞到會計核算系統，生成記賬憑證并返回憑證號到資產卡片進行關聯。

折舊、攤銷費用的歸集，關系到成本核算和績效管理的有效性。政府會計制度下，事業單位為管理活動所使用固定資產、無形資產計提的折舊、攤銷計入單位管理費用，為履職或開展業務活動所使用的固定資產、無形資產以及為所控制的公共基礎設施、保障性住房計提的折舊、攤銷計入業務活動費用。現行的資產管理系統雖有使用部門信息，但未將折舊、攤銷費用關聯使用部門做分類歸集。一個單位的資產少則百件，多則成千上萬件，人工歸集折舊、攤銷費用是不現實的，因此多數事業單位的做法都是把折舊、攤銷費用全部計入業務活動費用或全部計入單位管理費用，導致成本核算不準確。新系統應將所有資產使用部門進行定義分類，并于每月1 日自動計提上月折舊、攤銷，生成折舊、攤銷明細清單和折舊分類匯總表，并自動傳遞到會計核算系統，生成上月計提折舊、攤銷費用憑證。

固定資產領用通過系統進行領用登記，因崗位變動或人員離崗導致資產保管人變動的，需要在系統上辦理移交手續，同時變更卡片信息，避免因保管責任不清晰，資產流動未留痕，引發資產流失風險。資產價值變動與資產處置的，單位資產管理人員應在系統履行相關審批程序，審批完成后相關業務單據、內部決策文件、批復或備案文件自動傳遞到會計核算系統，處置資產流程結束后自動生成憑證。資產處置收入、出租出借收入、對外投資收入等納入非稅收入管理的，相關信息自動傳遞到非稅收入管理系統，確保非稅收入及時、足額上繳財政[3]。

（二）費用報銷系統

費用報銷系統實現單位內部資金支付全流程線上審批功能。傳統的報銷簽批流程復雜，許多基層單位業務部門跨區辦公、地點分散，往往導致財務報銷積壓和不及時。使用費用報銷系統，經辦人員可在線生成報銷單，相關人員根據授權權限進行線上審核和審批，既消除空間限制，也縮短時間跨度；重大事項聯簽和集體決策全部通過系統完成并留痕，有效防控廉政風險和資金運行風險。隨著電子發票全面推行，報銷無需再打印紙質發票，同時財政云可從國家稅務總局的發票底賬庫采集與單位有關的電子發票數據，傳輸給單位云平臺，自動查驗經辦人員提交的電子發票是否真實有效。對于三公經費、差旅費、培訓費等有文件規定費用標準的，可將相關標準嵌入系統，報銷金額超出標準時提示強制修改[4]。例如差旅費報銷，系統可按照嵌入的差旅費報銷標準，對照出差地點自動核驗住宿費是否超出上限，按照出差天數計算出差補貼，匯總生成報銷金額。報銷審批完成后，報銷單據自動傳遞到預算執行系統，由出納人員選擇對應的預算項目進行制單，按照預算執行流程操作。資金支付完成后，自動返回付款單號到費用報銷系統進行關聯，同時提示經辦人員支付已完成。費用報銷相關單據全部采用電子檔案形式保存，系統自動歸集入檔，單位可隨時搜索調取相關憑證及附件，無需再打印存檔，解決傳統紙質檔案管理成本高、效率低、易毀損、信息調用難等問題，減少社會資源耗費。

（三）收入管理系統

以往非稅收入管理系統僅僅用于非稅票據的領用和開具，與實際資金收入情況相分離。新系統預置非稅收入的收費項目、征收標準，征收單位依據征收標準開具電子《非稅收入一般繳款書》后，繳款人將資金直接繳入國庫指定賬戶，當國庫賬戶收款成功后，對應的《非稅收入一般繳款書》自動追加財政監制電子簽名，形成收款憑證發送給繳款人，同時該電子《非稅收入一般繳款書》在系統中自動核銷，實現非稅收入收繳全流程電子化、自動化，從源頭上杜絕亂收費，確保減稅降費政策執行到位，有效提升社會治理效能。各級財政部門可通過非稅收入管理系統，實時獲取資金收繳和票據使用的明細信息，實現非稅征收源頭把控、公開透明[5]。稅收收入也是事業單位收入重要組成部分，此前一直未納入財政監管。系統聯通單位增值稅開票系統和賬戶管理系統，實現從收入登記，到發票開具，再到收入確認全程對接管控，并在此基礎上經過數據比對形成收入明細臺賬、應收賬款報表，徹底改變收入核算、管理不規范，收入確認分散、可追溯性差的現狀。

（四）合同管理系統

合同管理系統向前關聯到費用報銷系統，向后關聯到預算執行系統，覆蓋合同擬訂、審批、履約、管理全流程業務，使合同流轉周期大大縮短，合同執行效率明顯提高，合同風險管控更加到位。合同管理系統對于經常發生的業務，單位可選擇模板進行維護，建立單位自己的合同模板庫，減少合規風險。合同簽訂前需先線上審批，單位可預設標準，系統自動判斷是否屬于重大合同，分不同流程進行會簽審批，會簽結束后，形成會簽單/審批單傳遞到合同管理員處，合同管理員收到會簽單方可進行合同蓋章，切實保證合同先審批后訂立。訂立后的合同儲存在合同文本庫，系統自動掃描合同文本庫，并對所有臨到期的收付款和重要進度節點發出預警，提醒經辦人確認合同執行進度。付款合同在經辦確認進度后，可一鍵生成付款申請單發送至預算執行系統。若經辦未進行進度確認，則需要進行情況說明，或根據實際情況申請變更合同。該功能實現了對合同履約情況的實時監控和預警，降低了合同違約風險。

（五）賬戶管理系統

該系統主要用于實現單位銀行賬戶信息管理和實有賬戶資金動態監控。一方面，單位開設銀行賬戶實行網上審批，單位內部、主管部門、財政部門所有審批環節，以及相關文件依據、會議紀要全部網上留痕，避免人為干預，降低廉政風險。另一方面，實現同代理銀行數據聯通，單位在代理銀行的所有賬戶資金流水數據全部實時傳輸到賬戶管理系統，資金流水可一鍵生成記賬憑證，月結時，會計核算系統與賬戶管理系統自動進行余額對賬，若余額不一致則無法結賬,提升單位會計處理效率的同時要保障會計信息準確度，切實提高單位實有資金管控能力，實現業務數據、資金數據及核算數據信息共享，有效規避了資金挪用和資金舞弊的風險，同時也改變了長期以來單位基本戶和其他實有資金賬戶游離于財政監管之外的局面，實現了財政部門對財政資金的全面監控。

結語

基于大數據、云計算、人工智能的財政云平臺，必將給財政管理和基層單位管理帶來變革性的發展。基層單位可以通過流程的設計，控制經濟業務風險點；通過云平臺的數據分析，實現實時風險預警；通過外部監督常態化，強化單位內部控制的完善和執行。財政部門可以實時精確抓取數據，提高數據分析的時效性和準確性，形成全方位、精細化、動態化監督。當然，全面信息化下，財政云平臺自身的風險防范顯得尤為重要。要嚴格限制財政云平臺使用人員的訪問權限和操作權限，嚴禁賬戶密碼交由他人使用，防止重要信息的非法獲取、篡改或泄露；同時做好平臺終端信息加密處理和信息備份處理，防范數據云時代潛在的信息安全風險的發生。