特殊教育經費投入空間差異測度、來源分解與發展格局優化*

汪 棟 王子威

(南京財經大學公共管理學院 江蘇 南京 210023)

2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》的決議，其中明確了“建設高質量教育體系”的政策導向和目標任務。我國特殊教育是針對存在智力、盲、聾、語言和行為障礙等方面殘疾兒童開展的教育形式。作為我國“建設高質量教育體系”的重要組成部分，特殊教育事業的發展是推進教育公平、實現教育現代化、推動社會文明進步的重要標志之一。2017年5月，國務院修訂通過《殘疾人教育條例》，要求各地依照“全覆蓋、零拒絕”的要求，做好適齡殘疾兒童的入學安置工作，全面辦好特殊教育。在各級政府部門的高度重視和共同努力下，我國特殊教育事業取得了長足的發展。截至2020年底，我國共有特殊教育學校2 244所，比上一年增長了52所；在校生總規模88.08萬人，比上年增加8.62萬人；專任教師6.62萬人，比上年增加0.38萬人，殘疾兒童義務教育入學率達到95%以上[1]，基本實現了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中關于特殊教育的發展目標。

一、研究背景

教育財政投入是特殊教育事業發展的物質基礎。為了支持特殊教育事業的發展，中央財政自1989年起開始設立特殊教育補助專項資金，并且逐年提高補助標準。2017年7月，國務院辦公廳印發《第二期特殊教育提升計劃(2017—2020年)》，強調教育財政支出向特殊教育傾斜，落實特殊學校生均公用經費標準，全面改善特殊教育辦學條件。隨后，教育部于2019年12月31日發布《特殊教育補助資金管理辦法》的修訂方案，以規范和加強特殊教育補助資金管理，提高資金使用效益?！笆濉逼陂g，各級政府持續加大對特殊教育的投入力度，推進了特殊教育辦學條件的持續改善，有效地保障了特殊學校教學的經費需要。

在特殊教育財政投入總量方面，2018年我國特殊教育財政性經費達到163.73億元，比2000年高出17倍以上，經費實際增速在2010年更是達到45.54%，特殊教育財政投入呈現出逐年增長態勢，見表1。與此同時，在特殊教育經費投入結構方面，特殊教育經費占財政性教育總經費的比重常年維持在0.4%左右，其中在2010年達到極大值0.47%，隨后整體大致呈現“U”型趨勢，在2011—2014年比重明顯下降，直至降低到極小值0.37%，2015年開始逐步攀升，在2018年達到極大值0.45%。此外，從表1可以看出，2000—2018年，特殊教育財政性經費占特殊教育總經費的比重由87.2%大幅上升至98.1%，在2018年達到極大值。伴隨著特殊教育財政性經費的逐年增長，特殊教育財政投入問題已逐步由滿足“充足性”需求向“公平性”需求轉變，教育財政投入區域間的過大差異將會制約我國特殊教育事業的優質均衡發展。2021年3月，李克強總理在政府工作報告中強調發展“更加公平更高質量的教育”。本文基于上述研究背景，選取歷年全國各省市生均特殊教育經費作為研究對象，采用Dagum基尼系數等衡量指標，分析地區生均特殊教育經費投入的空間分布特征、區域差異及其來源。

表1 特殊教育經費增長率與占比統計表

二、文獻綜述

財政支出分權化、地區間財力與支出意愿差異構成了地區間教育財政投入非均衡的三大原因。長期以來，我國各地社會經濟發展程度存在一定差異，而特殊教育又是由地方提供的公共服務，對地區財力有較強的依賴性，因此產生了較為嚴重的地區間生均特殊教育經費不均衡的現象。目前，學者對特殊教育財政投入非均衡的研究集中在對東中西部區域間和省際間不公平程度的測量和討論上，積累了一定數量的研究文獻，已較為清晰地描繪出區域間特殊教育財政公平性表現的整體輪廓。

在特殊教育經費投入的區域差異研究方面，有學者對我國特殊教育均衡發展指標體系進行了構建與測評，發現我國特殊教育均衡發展的主要瓶頸就是教育資源的公平分配[2]。有學者運用基尼系數、變異系數、麥克倫指數和沃斯特根指數測度指標，發現我國生均特殊教育經費投入存在地區間嚴重失衡，地區經濟發展水平制約著特殊教育均衡發展水平[3]。還有學者研究發現，我國地區間存在特殊教育經費不均衡的問題，東部地區在經費上明顯高于中西部地區[4]；也有學者認為雖然中西部地區生均特殊教育經費偏低、地區間生均特殊教育經費投入存在嚴重失衡，但省際間差距總體趨于縮小[5]。

與此同時，在對教育財政投入區域差異的指標選取中，學者大多采用非均衡測量指標包括變異系數、基尼系數和Theil指數[6-9]等。然而，上述統計指標難以解釋教育財政投入區域差異的具體來源，無法真正揭示區域間教育財政投入差異的實際原因。針對上述問題，Dagum基尼系數分解方法開始被用于分析區域空間差異等問題。與傳統的基尼系數等指標相比，Dagum基尼系數可解決樣本間的交叉重合問題，能夠通過超變密度①更加準確地刻畫出區域分布不均衡程度和差異的來源。

目前，我國特殊教育經費主要由省級統籌，因此對各省市的特殊教育經費差異研究有助于解釋我國特殊教育資源區域差異的主要成因。與此同時，雖然Dagum基尼系數及其分解被逐步應用于測算區域差異問題，但主要研究領域集中在金融、社會、衛生以及科研領域，在教育領域的文獻比較少見。因此，本文擬使用全國各省市生均特殊教育經費作為研究對象，通過采用Dagum基尼系數及其子群分解方法核算各省市特殊教育財政投入空間差異，進而分析區域差異的具體來源，在現有文獻研究基礎上進行創新。

三、數據來源及研究方法

依照《中國教育經費統計年鑒》中公布的統計口徑，特殊教育財政性經費主要由預算內教育經費、各級政府征收用于教育的稅費、企業辦學中的企業撥款、校辦產業以及社會服務收入用于教育的經費等五個部分構成。考慮到各區域間特殊教育學生規模的差異，本文采用生均特殊教育經費作為核算指標。

(一)指標選擇和數據來源

生均特殊教育經費能有效反映出國家對特殊教育群體中每個學生的教育財政投入，這一指標對于省域間特殊教育經費投入空間差異的度量具有重要的參考意義。因此，本文選取特殊教育階段生均經費(以下簡稱“生均特殊教育經費”)作為指標衡量全國各地特殊教育經費投入情況。2006年10月，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，要求健全公共財政制度，加大財政在教育等基本公共服務領域的投入。因此，在研究區間的時間跨度選擇方面，本文選取次年(2007年)作為研究的時間起點，并結合2020年6月出版的《2019中國教育經費統計年鑒》中的最新教育經費統計數據，將研究的時間跨度選擇為2007—2018年，樣本包括全國31個省市(自治區)。

(二)Dagum基尼系數及其分解方法

在方法選擇方面，本文采用Dagum基尼系數及其按子群分解的方法分析生均特殊教育經費的地區差異。該方法能夠準確地刻畫出各省域之間經費投入差異分布和差異來源及演變趨勢，與傳統的教育基尼系數相比，它更能有效地解決樣本間的交叉重疊問題。目前，該方法已被廣泛應用于測算宏觀經濟區域差距、科學技術空間差距等研究中，卻在教育領域尚不多見。Dagum基尼系數及其按子群分解的計算過程如下所述。

G=Gw+Gnb+Gt

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

(10)

(11)

四、特殊教育經費投入的空間差異及其來源分解

在區域分布差異的分析方面，通過地理信息系統(GIS)可視化方法和統計圖，直觀地呈現出中國生均特殊教育經費的地區性差異。對于該差異的實際情況，使用Dagum基尼系數及其分解方法進行研究，進而探討全國各地區間發展非均衡的具體來源。

(一)典型化事實

基于地理信息系統可視化方法，在剔除港澳臺三地的缺失值后，通過2007年和2018年特殊教育財政性經費的空間分布研究可以發現，我國生均特殊教育經費的空間分布呈現出顯著的“東部高、中西部低”的空間②分布特征。2007年，我國東部地區各省市的生均特殊教育經費顯著高于中西部地區的生均特殊教育經費，其中北京、上海、天津生均特殊教育經費超過30 000元，而生均特殊教育經費最低的寧夏、陜西、四川等西部省份尚不足10 000元，區域差異十分顯著。2018年，隨著全國范圍內生均特殊教育經費的持續增長，西部地區省市除了西藏生均特殊教育經費與東部地區差異明顯縮小外，我國生均特殊教育經費“東強、中西弱”的分布態勢未能得到顯著改善。

(二)生均特殊教育經費投入的地區差異及其來源

根據Dagum基尼系數及其按子群分解的方法，分別測算了2007—2018年生均特殊教育經費的基尼系數，見表2。

表2 我國生均特殊教育經費的地區基尼系數及其分解結果

1.全國地區差異及演變趨勢

觀測期內31個省市(自治區)生均特殊教育經費總體差異近似呈現“M”型，并逐漸趨于穩定的演變趨勢。2007—2013年間，總體基尼系數在2008年達到極大值0.2811，接著逐年下降直至2011年的極小水平0.1954，2012年有所反彈，再次上升至0.2660，隨后繼續下降并穩定于0.21上下。如圖1所示。由此可以看出我國對特殊教育事業的投入力度在不斷加強，全國范圍內生均特殊教育經費的省域差距也在縮小。有學者在測度省域教育財政投入差異中，將衡量公共教育支出分配平等程度的基尼系數評價標準確定為：0.1以下表示高度均等，0.1～0.2為比較均等，0.2～0.3為相對合理，超過0.3即為差距過大[10]?；谏鲜鲈u價標準，2007—2018年全國總體基尼系數雖有上下波動但逐步穩定于0.21上下，這表明全國生均特殊教育經費省域之間正在穩定于“相對合理”的階段。

圖1 全國生均特殊教育經費總體差異演變趨勢

2.地區內差異及演變趨勢

圖2描述了全國生均特殊教育經費地區內差異的演變趨勢。從整體趨勢看，西部地區12個省市(自治區)整體波動最大，呈現出上下震蕩且整體趨于下降，并于2009年超越了東部地區的內部差異，分別于2010年與2012年到達極大值水平，在2013年達到極小值，隨后波動上升并逐漸穩定，內部差異與東部地區趨近；東部地區11個省市生均特殊教育經費地區內差異也呈現出上下震蕩的變動情況，但幅度較小，總體差異水平下降；中部地區波動幅度與東部地區類似，總體呈現下降趨勢，中部地區內部差異始終小于其他兩個地區。

圖2 全國生均特殊教育經費地區內差異的演變趨勢

從具體數值上看，觀測期間西部地區12個省市(自治區)在2009—2013年間，基尼系數起伏較大，其原因在于不同省市(自治區)的生均特殊教育經費投入差異較大，從2007年的0.1739上升至2018的0.2049，從“比較均等”的狀態進入到“相對合理”的狀態。與此同時，我國中部地區8個省市的基尼系數相對于東西部最低。除了2007—2009的三年外，中部地區的基尼系數都低于0.15，而2012—2018年我國中部地區基尼系數在0.1的水平上下波動，這說明我國中部地區生均特殊教育經費投入相對均衡，從“比較均等”的狀態逐步邁向“高度均等”。同時，我國東部地區相對于其他兩個地區更加相對穩定地處于較高水平。這主要是由于東部地區部分省市生均特殊教育經費與總體水平差異較大，如北京市與上海市等省市始終遠遠高于同期平均水平，而河北省與海南省等省始終大幅度落后于同期平均水平?？傮w來看，東部地區的基尼系數隨著生均特殊教育經費的增長有所下降，逐漸穩定在0.2以下水平，達到“比較均等”。

3.地區間差異及演變趨勢

圖3所描述的是全國生均特殊教育經費地區間差異的演變趨勢。觀測區間內東中西部三個地區間生均特殊教育經費差異變化趨勢較為相近，變化趨勢大致呈現出循環波動；不同的是東部—西部基尼系數呈現出波動下降的趨勢，而東部—中部和中部—西部初始基尼系數與最終基尼系數相差無幾。觀測期內，東部—中部地區間基尼系數維持在0.28上下波動，且波動較大，為“相對合理”水平；而東部—西部基尼系數在同樣經歷了較大波動的情況下，由2007年的0.328降低到2018年的0.2662。這說明東部—西部地區間生均特殊教育經費差異在逐步縮小，從“差距過大”轉變至“相對合理”；中部—西部基尼系數相對于其他兩個地區間基尼系數則相對較小，最終穩定在0.16上下波動，處于“比較均等”狀態，說明中部地區與西部地區生均特殊教育經費投入較為均衡。

圖3 全國生均特殊教育經費地區間差異的演變趨勢

4.地區差異來源及其貢獻率

圖4描繪的是2007—2018年31個省市(自治區)生均特殊教育經費差異的不同來源及貢獻率的變化。從時間序列上看，12年間生均特殊教育經費地區內差異貢獻率較為穩定。2007—2012年之間，生均特殊教育經費地區內差異貢獻率在30%上下波動，而2014—2018年之間貢獻率穩定在28%左右；除了2012年三個地區差異來源的貢獻率大致相同外，其余年份地區間差異的貢獻率始終最高，超變密度貢獻率始終最低。地區間差異的貢獻率大致呈字母“W”型變化，從2007年的61.80%下降到2012年極小值的31.24%，再迅速上升至2013年的極大值68.41%，然后下降至2015年的55.06%，2016—2018年之間又緩慢上升并逐漸穩定于58.50%上下的水平。超變密度的貢獻率變化趨勢與地區間差異貢獻率恰好成相反趨勢變化，大致呈現為“M”型。從2007年的11.68%，上升至2012年的極大水平30.90%，接著迅速在2013年跌落至極小水平7.19%，在2014—2015年之間保持上升，在2016—2018年之間下降并穩定于14%上下。

圖4 全國生均特殊教育經費投入差異來源及貢獻率

生均特殊教育經費地區內差異貢獻率變化的原因在于，自2007年9月起，教育部實施《“十一五”期間中西部地區特殊教育學校建設規劃(2008—2010年)》一期工程，在中西部地區的省市(自治區)設立綜合性或單一性特殊教育學校，加大了對中西部地區特殊教育的財政投入，致使地區間差異的貢獻率明顯下降。與此同時，依據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》《國家教育事業發展“十三五”規劃》的相關要求，各級地方政府為進一步提升特殊教育水平，不斷加大對特殊教育學校的財政投入力度，切實有效地提升特殊教育質量并增強特殊教育的經費保障能力，因而各個差異率貢獻率逐漸穩定。

五、研究結論與政策建議

基于2007—2018年全國特殊教育財政性經費與各省市(自治區)生均特殊教育經費統計數據，使用Dagum基尼系數法對全國生均特殊教育經費投入的地區差異進行測算和分析，得出如下研究結論并提出相應建議。

(一)研究結論

第一，特殊教育財政投入呈現出逐年增長態勢，但是對于教育財政經費增長方面“指標掛鉤型”教育財政投入模式并不能推進教育財政經費長效發展。此外，我國特殊教育財政性經費所占比重常年維持在0.4%左右，遠遠低于同時期其他國家的同類經費占比；同時，特殊教育財政性經費占特殊教育總經費的比重在2018年達到98.1%，政府教育財政投入出現了一定程度的“擠出效應”，社會募資與學雜費的比重持續下降，教育財政投入結構出現失衡，不利于特殊教育投入渠道的多元化擴展。

第二，在樣本觀察期內，31個省市(自治區)的生均特殊教育經費在分布上，呈現出“東強、中西弱”的空間不均衡特征，全國以及各地區生均特殊教育經費投入規?？傮w呈逐年遞增的趨勢，而不同年份的增長率波動較大，與以往學者的研究結論基本一致。

第三，由Dagum基尼系數及其按子群分解結果可知，在2007—2018年間，生均特殊教育經費總體差異近似呈現“M”型，于2008年達到極大水平0.2811，并在2011年達到極小值0.1954，經歷了2012年的反彈后，總體差異水平波動下降趨于穩定，非均衡現象有所改善，穩定于“相對合理”的水平。東部以及中部地區內部生均特殊教育經費投入的相對差異呈現出波動縮小的趨勢，而西部地區的內部生均特殊教育經費投入的相對差異呈現出較大波動之后有所上升，內部差異增加。地區內差異由大到小依次為西部、東部、中部，地區間差異由大到小依次為東—中、東—西、中—西。由貢獻率分解可知，總體生均特殊教育經費差異的主要來源是地區間差異，同時，地區內差異與超變密度也是我國總體經費差異形成的因素。

綜上所述，我國特殊教育財政性收入近十年來持續增加，省域空間不均衡的現象有所改善，總體基尼系數穩定于“相對合理”水平，東部地區與西部地區也達到了“比較均等”的水平，中部地區甚至達到了“高度均等”水平。當然，全國省域生均特殊教育經費仍然存在兩極分化或多極分化的問題，如何由“基本均衡”轉為“優質均衡”的工作依舊任重道遠。

(二)政策建議

基于《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》的實踐效果以及國際先進經驗，為了改善我國特殊教育經費結構失衡、縮小我國特殊教育經費空間差異與優化特殊教育事業發展格局，提出如下政策建議。

1.增加特殊教育財政性經費投入，拓寬特殊教育經費來源，優化特殊教育經費投入結構

增加特殊教育事業財政性經費投入，同時需要提高總體特殊教育學校教育經費占全國教育經費總支出的比例。我國特殊教育經費支出占全國教育經費總支出的比重遠遠低于同時期其他國家。如在美國2016年的財政預算中，奧巴馬政府安排用于特殊教育的經費約為128億美元，約占教育經費總額的18.1%，且在2014—2016年均保持在17%以上[11]。此外，除去國家財政性特殊教育經費作為特殊教育經費的主體來源外，其他來源諸如社會團體與公民辦學經費、社會募資等收入也應該不斷增加。2021年11月，黨的十九屆六中全會要求各地區政府在高質量發展過程中，繼續堅持有效市場和有為政府更好結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，在國家財政性特殊教育經費投入穩步增長的同時，可以引入市場運營機制[12]，采用公辦特殊教育學校私人經營或特殊教育學?；A設施公私合伙建設等模式拓寬經費來源渠道，切實滿足特殊教育事業發展經費的充足性需求。

2.加大對中西部地區特殊教育事業建設力度，精準推動經濟欠發達地區特殊教育事業建設進程

深入貫徹執行特殊教育經費撥款制度，解決東、中、西部地區政府特殊教育財政投入不均衡的問題。2010年，我國推出《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》。政策實施后，我國特殊教育事業地區間差異雖然有所緩解，但地區間差異仍然較大。而主要原因是東部地區與中西部生均特殊教育經費存在較大差異，同時，東部與西部地區內部也存在一定差異。可行的辦法是將中部地區進行細化劃分。針對中部的經濟欠發達地區，實施和西部地區同等政策支持和保障，同時還要考慮中部地區人口數量，保證生均特殊教育經費投入達到全國平均水平[13]。在推動中西部地區生均特殊教育經費增長的同時，也要切實幫助加強對部分經濟落后地區特殊教育事業的幫扶，在縮小東西部差距的同時，重視地區內特殊教育經費分配差異。財政部、教育部應根據黨中央、國務院有關決策部署和特殊教育改革發展新形勢等情況，及時對各地經費投入進行調整，進一步縮小我國特殊教育經費空間差異，優化特殊教育發展格局，推動特殊教育更加公平高質量發展。

注釋：

①超變密度：超變密度指兩個不同地區之間，由經濟發展水平較低的地區中比較富裕的個體和經濟發展水平較高的地區中相對貧窮的個體共同存在所導致的地區差異。

②將我國劃分為東部、中部、西部三個地區的時間始于1986年，由全國人大六屆四次會議通過的“七五”計劃正式公布。目前，西部地區包括的省級行政區共12個，分別是四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古；中部地區有8個省級行政區，分別是山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個省(市)。