城市土地生態安全協同治理困境及路徑選擇

朱睿

摘 要：協同治理是指通過借助多個利益主體來治理公共事務的進程。目前，我國城市土地生態安全問題愈發嚴峻，如何協調多元利益主體關系以促進生態安全建設，已成為社會關注的焦點。該文針對城市土地生態安全治理過程中產生的不同利益主體間的協同困境，提出塑造多元主體協同治理理念、構建協同治理法規體系、完善利益協調分配機制、創新協同激勵機制等路徑，以期提升我國城市土地生態安全治理能力，為加快生態文明建設進程提供參考。

關鍵詞：城市土地資源;土地生態安全;協同治理

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）02-0102-05

Abstract： Collaborative governance refers to the process of governing public affairs by means of multiple stakeholders. At present， the problem of urban land ecological security in China is becoming more and more serious. How to coordinate the relationship between multiple interest subjects to promote ecological security construction has become the focus of social attention. Based on urban land ecological security management process of the synergy between different interest subjects， multiple subject shaping cooperation governance concept， build a collaborative management laws and regulations system， improve the distribution of interest coordination mechanism， the path of the synergy incentive mechanism of innovation， in order to improve the urban land ecological security governance， provide a reference for the process of construction of ecological civilization.

Key words： Urban land resources; Land ecological security; Collaborative governance

隨著我國城市化發展進程的不斷加快，人口增長加劇了城市土地資源的利用強度，城市土地生態安全面臨著嚴重威脅。據調查數據顯示：我國越來越多的城市出現了脆弱生態區域，植被覆蓋率低、資源環境承載力下降、土壤鹽漬化現象嚴重等問題，不僅威脅著區域內土地生態安全健康，也制約著區域內社會經濟的持續健康發展[1]。在城市土地生態安全治理過程中，由于多元主體參與引發的利益沖突頻現。苗紅培研究發現，由于政府和社會組織間形成的非對稱性的依賴關系，導致社會組織不能高效地參與土地生態安全治理[2];耿颯指出由于市場機制不健全導致政府難以發揮在土地生態安全治理中的主體作用[3];曹蕾提出由于企業在生態安全治理中職責缺位、權責紊亂等問題，導致利益主體之間產生權責分化[4]。因此，如何建立一個高效有序的協同治理框架，以完善城市土地生態安全治理體系，儼然成為我國城市土地生態安全建設的重要內容。

1 城市土地生態安全概念闡述

對于“土地生態安全”的基本概念，學界一直沒有統一的界定。20世紀40年代，奧爾多·利奧波德提出在土地功能狀況評價中加入土地健康要素[5]，成為土地生態安全概念的起源。之后到20世紀80年代“生態安全”術語逐步進入土地資源管理領域[6]。通過文獻回顧發現，關于土地生態安全概念目前學界主要通過廣義與狹義這2個角度來進行闡述[7]。從廣義上說，土地生態安全指的是生產、生活所需的土地資源可以得到保障且不受威脅的土地利用狀態;從狹義上說，土地生態安全指的是處于自然狀態發展下土地生態系統仍然能夠保證健康穩定發展。同時，學者們也從不同視角進行了界定，如：張虹波等從保護生態系統角度出發認為土地生態安全指合理運用土地資源使生態環境少受威脅;梁留科從對社會創造價值的角度認為土地生態安全是土地生態系統能夠保障人類的生產生活免受環境污染的影響，進而實現社會的生態效益。

綜上所述，城市土地生態安全主要強調在區域土地生態價值不受威脅的狀態下，基于環境的可持續發展，合理規劃運用城市土地資源，進而達到優化城市內部空間結構的目的，以推動我國城市化的發展進程。

2 城市土地生態安全的協同治理理論

協同治理（Collaborative Governance）是經治理理論與協同理論二者有機結合而產生的一種全新的治理理論，目前多有學者將協同治理理論運用到生態環境治理中，并在理論與實踐的發展中產生了積極而遠大的影響。

2.1 協同治理理論的內涵 協同治理理論起源于20世紀70年代赫爾曼·哈肯創建的協同學;通過理論研究與實踐應用，最終創作出《協同學》一書[8]。該書的重要觀點是主系統之間的各個子系統可以不受任何因素干擾而達到相互協作狀態。該書的創立對協同理論的發展起到了推動的作用，并相繼開始在各個學科領域應用。我國學者就協同治理理論也進行了相關理論探究。如：朱紀華[9]指出，協同治理通過政府、企業等多個主體通過發揮自身資源優勢，組成運行高效的社會治理網絡，共同參與到實踐中。俞可平[10]認為政府和公民在社會政治事務中的合作治理;同時也是國家社會的協同治理[6]。李漢卿[11]認為協同治理就是多元主體根據各自主體間的差異通過共擔風險、共享收益等方式構建協同治理共同體。通過文獻回顧發現，運用協同治理理論治理公共事務更加重視社會主體的多元化發展特征。

2.2 協同治理理論的特點 協同治理，顧名思義就是統一治理中的所有主體。其理論特征歸納起來主要有以下4個方面：第一，最明顯的特征就是多元性，政府、社會、企業、個人都參與其中。依據不同的治理對象和治理方法，定義不同的參與者和治理體系。第二，理論強調各個主體間借助一定的條件進行良性互動。多元主體通過協作方式探究解決路徑。在主體協商的過程中，信息之間的良性交流使各方受益增多，最終推動形成了一個治理共同體。第三，理論關鍵在于減少政府在治理公共事務中的主導性，其他主體通過扮演不同的角色參與到治理的進程中[12]。第四，協同治理以實現公共價值為利益追求，通過共同的行為規則來提高治理效率，最終為形成治理共同體建立基礎。

2.3 協同治理理論的適用性 在城市土地生態安全的治理中，協同治理理論的運用具有深厚的實踐意義。城市土地生態安全治理的多元主體參與特征顯著，各個主體在平等合作的基礎上進行談判、協作、互補，并促進治理走向良治，對土地生態安全治理具有積極作用。一方面，為了實現共同的治理目標，各個治理主體都會關注政策問題，政府與各主體通過共享社會資源，在互利的基礎上各方主體共同努力，建立良好合作伙伴關系和協調機制。另一方面，隨著社會力量的壯大，為生態安全治理提供了充分支持，構成了強大的社會基礎[13]。伴隨著市場的經濟發展，市場作為社會服務的主體作用進一步凸顯，其服務自主性不斷提高。與此同時，企業越來越重視自然生態環境安全，承擔起社會生態治理職責。多元主體協同參與城市土地生態安全治理中涉及的諸多問題，將有效改善土地生態安全惡化的狀況[14]。

然而，任何一種治理模式的選擇都與時代發展狀況緊密聯系，需要有效的機制進行保障，通過協同路徑促進主體之間的溝通，從而推動治理共同體的構建[15]。由于各主體自身的差異，在不同程度上存在難以合作的現實困境，所以強調各主體之間通過構建共通的治理理念、共同的行動準則、健全的協同激勵機制與利益分配機制，進而實現有效的治理共同體[16]。城市土地生態治理中涉及的主體眾多，因此需要各主體之間協同治理，以促進良性互動和可持續發展（見圖1）。

3 城市土地生態安全協同治理的多元主體

土地生態安全協同治理需要多元主體之間的通力合作。目前，土地生態安全建設中主體仍以政府為主導，中央政府和地方政府發揮引導調控作用;企業與社會組織共同參與。具體而言，城市土地生態安全協同治理主體及職責如表1所示。

3.1 中央政府 中央政府在土地生態治理中關注國家利益，發揮核心領導作用和宏觀指導作用。開展土地生態安全總體布局，協調與指導地方政府的土地生態安全工作;頒布相關法律法規促進土地生態安全治理規范化，加強制度建設;指導全國土地生態安全建設工作，并實施積極財政補貼以滿足公眾生態建設訴求。較地方政府而言，中央政府更多地注重保持社會經濟長期穩定發展，保證土地生態價值的永續利用和可持續發展。

3.2 地方政府 地方政府在土地生態安全治理中更關注區域利益，尤其在區域土地生態安全建設中發揮主導作用[17]。其主要職能是根據中央政府規劃部署開展區域土地生態安全規劃與布局;執行中央有關土地生態安全建設的法律政策;對區域內土地生態安全事務進行有效監管與整治，推動區域內市場和社會主體承擔生態安全建設的社會責任;采取有效措施復墾、修復并改善區域土地生態安全狀況[18]。值得關注的是，地方政府之間土地生態安全職能的履行可以形成協同合力，對于推動建立一個健康、協調、和諧的社會生態環境起著至關重要的作用。

3.3 企業 企業是土地生態安全建設中的重要實踐者和社會生態責任的主要承擔者。企業應積極配合政府土地生態安全建設工作，并對社會生態安全保障建設負責。在政府的大力宣傳下，企業應積極改變生產經營方式，創新綠色發展理念，提高節能減排意識，減少生產環節可能產生的土壤污染排放。同時，企業可以通過技術創新與資金投入，促進產業結構轉型升級，大力發展綠色節能生產，為區域土地生態安全治理作出貢獻。

3.4 社會組織 社會組織是土地生態安全治理中的重要補充力量。社會組織通過開展系列環?；顒舆M行土地生態安全建設宣傳，向全社會普及土地生態安全知識;吸納普通大眾參與到區域土地生態安全建設當中，尤其要對推進土地生態安全建設健康發展建言獻策。同時，發揮監督職能，對區域內政府土地生態安全建設的日常工作進程進行有效的監管和建議，維護并保障社會公眾的土地生態權益。

4 城市土地生態安全協同治理面臨的困境

土地生態安全協同建設需要多元主體的積極參與，但現實中不同主體之間的協作關系往往面臨挑戰。

4.1 中央政府與地方政府 在土地生態安全治理過程中，中央政府與地方政府的職責關注點不同。與中央政府相比，地方政府在土地生態安全治理中存在相對獨立的利益結構，自身帶有一定的“經濟人”特性[19]，即更多關注自身地方經濟的繁榮發展。受行政分權和經濟分權方式的影響，中央政府對地方政府土地生態安全目標考核的效力有限。一方面，地方政府會基于自身利益，對土地生態安全治理采取“不作為”態度;甚至有些地方政府不支付治理成本，卻想從治理結果中獲益，這必然導致治理的失敗。另一方面，有些地方政府盡力追求區域GDP增長，不承擔土地生態安全建設的職責，對中央政府的土地生態安全治理目標采取漠視甚至抵抗態度。

4.2 地方政府之間 地方政府之間在土地生態安全建設中具有分散性特點，區域內協同治理和區域間協同治理都存在各自為政的現象。從區域內而言，城市土地生態安全建設涉及的部門較多，多頭管理帶來了協同的困境，一旦區域內出現破壞土地生態安全的行為，部門之間會因權責不清而導致行政缺位或者利益摩擦。而對于區域間而言，因為地方政府間缺少資源信息共享，信息資源傳播呈現一種封閉的狀態，區域間政府往往難以獲得有效信息，地方政府間產生信任危機，協同工作存在困難，有時甚至職責重疊，降低了行政效率[20]。

4.3 政府與企業 由于自身經濟性特質，企業往往追求的是自身效益的最大化，這與政府的生態安全治理利益訴求存在差異。從傳統企業視角，政府是土地生態安全治理的主導者，企業只被動在政府制定的土地生態安全保護政策框架下開展生產活動，因此缺少治理積極性與主動性[21]。另一方面，綠色環保生產和節能減排措施需要企業支付并承擔額外的生態治理成本，傳統企業不能充分認知企業的社會責任，考慮到成本收益差異不愿意投身于生態安全治理中。更有甚者，個別企業在生產中高耗能污染排放，破壞了區域土地生態安全，受到違規處罰后與政府產生矛盾和摩擦，更難以參與到日常土地生態安全的治理進程中。

4.4 政府與社會組織 社會組織在土地生態安全治理中的職責，往往因為自身發展的滯后性無法完全實現。一方面，政府土地生態安全職能的履行需要購買社會組織的服務來實現，而我國目前涉及土地生態安全建設的專業社會組織較少，其協同治理能力依然較為有限，使得政府往往出于能力不足的考量，無法充分信任其參與實踐工作，進而限制了社會組織參與土地生態安全治理的可能性[22]。另一方面，目前尚在發展中的涉及土地生態安全建設的社會組織，其參與往往本著“協助不添亂、督查不替代、辦事不違規”的原則，與其應該在治理中扮演的合作者和監督者角色尚有差距，也導致其在自身職能實現過程中存在偏差。

5 城市土地生態安全協同治理的優化路徑

要推動土地生態安全多元主體協同治理，必須充分發揮各主體的作用，通過有效的聯動機制實現良治和善治的目標。

5.1 塑造多元主體協同治理理念 協同治理理念是多元主體共同認同的價值基礎，也是建立生態治理共同體的紐帶和橋梁。一是加強政府與企業間的協同參與意識，政府作為治理公共事務的主體，在追求社會經濟繁榮發展時要重視生態財富的積累，重視生態安全發展對經濟發展的重要推動力，與企業協商合作達成共識。二是加強企業與社會的協同參與意識，企業作為生態環境資源的直接消費者，有責任在資源開發過程中遵循生態治理政策，同時也應承擔相應的社會責任，積極創新綠色環保的生產方式，讓綠色產品向公眾開放。三是加強政府與社會之間的協同參與意識。一方面，社會團體應該積極參與到形式各樣的生態保護教育活動中，讓保護生態環境成為一種習慣;另一方面，政府要拓寬社會組織參與環境保護建設相關渠道途徑，創造條件激發社會團體參與意識。

5.2 構建多元主體協同治理法規體系 土地生態安全治理需要得到一個完善的法律規則體系保障，一個健全的制度體系有助于每個獨立主體在法律的約束下做出理性的行為選擇。一是進一步完善我國《環境保護法》，一個完備的土地生態治理法律體系僅靠地方政府是無法做到的，需借助中央和地方政府的協同合力。中央部門從生態整體性的理念出發構建相關的法律體系，地方政府根據中央政府出臺的政策去承擔職責范圍內保護土地生態安全的責任。二是針對高污染企業，加強行政處罰力度。對排污量大的企業進行定期定點的抽查，提高處罰數額，構建企業環境信用體系去重點約束高污染企業的生產活動。三是健全社會組織的法律責任，健全訴訟制度，當發生土地生態環境污染事件時，社會組織也能夠在法律規定的范圍內，通過合法的渠道，向有關部門舉報。

5.3 完善多元主體利益協調分配機制 好的合作關系離不開健全的利益分配機制，多元主體在合作治理中利益能否得到平衡直接關系到合作的可持續發展。一是協調好中央和地方政府間利益沖突，合理配置政府間的權力，通過建立生態治理績效評估體系來協調二者之間的利益沖突，最終達到實現各自最大收益的目的。二是協調好政府部門間的利益。各自利益的實現是政府間合作的基礎，政府間通過制度規范細分政府部門的職權，并賦予各部門一定的治理權，提升土地生態的治理效率。三是政府要積極培育社會組織對生態環境治理的熱情，并從財政上支持社會組織，為其建立多元的籌資渠道，解決社會組織因經費不足而無法參與生態治理的困境。四是政府要給予購置環保設備的企業一定的資金或政策支持，鼓勵企業大力發展綠色產業，建立企業的生態治理補償機制。

5.4 健全多元主體協同激勵機制 各主體在生態治理中的積極性需要制定相應的政策激勵，積極性也是構建治理共同體的動力來源。一是地方政府要將生態效益和社會效益納入考核指標中，共同促進生態安全協同治理的有效運行，根據各地生態環境治理現狀，對各地方政府實行差異化的績效考核評價方法。二是政府和社會組織應適當地利用推動機制促進各主體間優勢互補，避免二者之間形成相對立的關系，拓寬廣大社會組織參與治理的渠道，引領社會組織參與到日常土地生態治理進程中。三是政府應對企業建立規范標準的排污治理條例，引導企業關注生態治理并大力開發綠色、低耗能的產品;并將企業放在市場的監督下，接受大眾的監督，對污染嚴重的企業不僅要讓其停業，還要在稅收政策和融資標準上規范其行為，最終實現推動土地生態安全治理進程的愿景。

6 結語

土地生態安全治理與社會多元利益主體息息相關，不同主體在治理過程中都應扮演好各自的角色，最大化的發揮各個利益主體在城市土地生態安全治理中的作用，推動治理共同體的建立。探索出適合城市土地生態安全協同治理實踐路徑，能夠推動我國土地生態安全治理能力的提升，也有助于推動城市土地生態安全協同治理機制的構建。

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